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中国政府绩效审计研究doc
中国政府绩效审计研究
作者:
万玉昆 2009-9-1015:
26:
50 来源:
湖北巴东县审计局
在中国审计走过25个春秋的今天,传统的财政财务收支审计已经逐渐走向成熟,值此历史时期,党的十七大把科学发展观确定为我国社会经济发展的思想纲领和行动指南。
因此,新形势下中国政府绩效审计应是国家审计发展的主流方向。
在新的历史条件下,如何不断丰富和拓展审计领域,探索出与中国实际相符合的绩效审计之路,予我国审计事业以新的活力,使中国审计逐渐融入世界审计主流,这个问题无疑是审计机关自成立以来面临的又一次挑战。
目前关于绩效审计的论题,国内外专家学者研究颇多,且众说纷纭。
借鉴众家之长,结合中国国情以及笔者25年来的基层审计实践与研究,本人在此着重从绩效审计的内涵、中外绩效审计的沿革与时局、我国开展绩效审计的意义、开展绩效审计面临的主要困难、绩效审计发展规律及我国政府绩效审计定位、绩效审计模式、如何开展我国政府绩效审计等七个方面,谈谈自己的看法。
一、政府绩效审计的内涵
(一)政府绩效审计的称谓。
各国关于政府绩效审计的称谓不尽相同,如英国的现金价值审计、加拿大的综合审计、澳大利亚的效率审计、瑞典的效益审计、中国香港的衡工量值审计,最高审计机关国际组织的绩效审计,等等。
(二)政府绩效审计的定义。
目前,世界各国对于政府绩效审计的界定还没有统一的定义。
最具代表性的定义是美国审计总署1972年在《政府的组织、计划项目、活动和职责的审计准则》中对政府绩效审计的解释:
绩效审计就是客观系统地检查证据,以实现对政府组织、项目、活动和功能进行独立地评价的目标,以便为改善公共责任性,为实施监督和采取纠正措施的有关各方进行决策提供信息。
2003年颁布的最新《政府审计准则》则将绩效审计重新定义为:
对照客观标准,客观地、系统地收集和评价证据,对项目的绩效和管理进行独立的评价,对前瞻性的问题进行评估或对有关最佳实务的综合信息或某一深层次问题进行的评估。
最高审计机关国际组织发表的《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中对绩效审计做出了如下定义:
除了合规性审计,还有另一种类型的审计,它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价,这就是绩效审计,也就是我们常说的“3E”审计。
巴基斯坦审计长公署认为:
绩效审计是对一个组织的经营活动所做的评价,检查其资源管理是否符合经济性、效率性和效果性,是否符合经济责任的要求。
澳大利亚审计署将绩效审计定义为独立、公正、系统地对一个单位管理运行情况的检查,以评价管理活动是否做到经济、效率、效果,内部管理程序是否有利于促进提高经济、效率和效果,并提出管理建议。
德国的绩效审计除了强调效果性以外,还重视预算事项的事前分析。
日本的绩效审计主要是效果性审计。
瑞典侧重的是业务活动的效果性、效率性和组织管理制度的健全性和合理性。
印度则强调经营事项、计划或项目进行过程中的经济性、效率性和效果性。
国内关于政府绩效审计的定义,也有多种不同的表述,审计界著名学者李凤鸣教授认为,政府绩效审计就是对行政事业单位业务活动和资源的经济性、效果性进行审查、评价和分析,发现其业务活动和管理中存在的缺陷和不足,充分挖掘潜力,促进被审计单位提高绩效的一种活动。
以上对政府绩效审计的定义,尽管在文字表述上有一定差异,但基本观点都是一致的。
一般认为,所谓政府绩效审计,就是政府审计机关和审计人员,依据有关法规和标准,综合运用各种技术和方法,对政府机构、公共投资项目和公共资源的经济性、效率性和效果性进行审计评价的活动。
综上所述,笔者认为政府绩效审计的定义,既要简短明确,又要符合其内延外涵,同时应当做到有法可依。
根据《中华人民共和国审计法》第二条,审计机关对“财政收支或者财务收支的真实、合法和效益,依法进行审计监督”的规定,在目前情况下,如下定义较为简单明晰:
中国政府绩效审计,就是对国家各级部门的财政收支或者国有企事业组织的财务收支及其管理活动的经济性、效率性和效果性进行的审计和评价。
(三)政府绩效审计的内涵。
绩效审计的本质,其实就是资金运行效益审计,包括经济性、效率性和效果性。
所谓经济性是指投入的人力、物力、财力等资源,是否经济合理地利用,即支出是否节约。
效率性是指以一定的投入取得最佳产出,即支出是否高效。
效果性,是指计划和方案等既定目标的实现程度,即在多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果。
二、中外政府绩效审计的沿革与时局
(一)国外政府绩效审计发展状况
政府绩效审计的产生。
国外政府绩效审计萌芽于20世纪40年代中期,产生的背景一是西方市场经济经过200多年的发展,市场经济运行规则趋于完善,财务会计活动日益规范化,财务活动中的违纪违规现象日趋减少,传统合规性财务审计自然减少。
因此,不断扩大审计职能作用范围,向绩效审计延伸,成为审计自身发展的客观要求。
二是1929年至1933年受世界经济危机的影响,西方工业国家经济低迷,人民对提高公营部门资金支出效果和明确支出经济责任的要求越来越严格,政府开支日趋膨胀,政府可以利用的资源越来越少,但其所承担的社会经济义务却日益扩大。
因此,美国审计总署扩大了审查范围,率先开始进行绩效审计。
政府绩效审计的发展。
1972年,美国审计总署发布《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》黄皮书,第一次把绩效审计运用于政府审计。
1979年,澳大利亚对审计法进行修订,正式授权审计署对政府机关和其他经营机构进行绩效审计。
1983年,英国颁布《政府审计法》,授权审计长可以检查任何部门使用资源的经济、效率和效果性,为英国开展绩效审计提供了法律依据。
1986年,在悉尼召开的最高审计机关第十二届国际会议上,最高审计机关国际组织在《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中,正式使用“绩效审计”这一名称,至此,绩效审计的名称正式在全世界统一。
政府绩效审计的成熟。
20世纪90年代以后,绩效审计已成为国家审计的主要发展趋向,在澳大利亚绩效审计一般占政府审计总量的50%以上,瑞典和日本占40%以上,英国占35%以上,在美国绩效审计已占政府审计总量的80%以上,世界审计史上逐渐呈现出以绩效审计为中心的现代审计格局。
例如,美国政府绩效审计已经涵盖了武器控制、健康及社会安全、人力资本、核污染、政府应对犯罪和恐怖威胁能力、计算机安全等社会生活的方方面面。
(二)我国政府绩效审计发展状况
审计机关成立初期至八十年代末。
审计界在上世纪80年代初国家审计制度建立不久,就开始探讨绩效审计问题,当时称之为经济效益审计,并提出我国审计工作应该朝着效益审计方向转变。
国家审计署对此也一直是持积极的态度,倡导和鼓励审计机关在审计实践中探索和开展绩效审计。
在此阶段,审计理论界及部分审计机关积极开展了绩效审计理论研究和试点工作,但在八十年代中期以后,绩效审计基本处于停滞状态。
20世纪90年代。
在1991年全国审计工作会议上,审计署首次提出:
“在开展财务审计同时,逐步向检查有关内部控制制度和效益审计方面延伸”。
这是我国政府部门首次正式提出绩效审计的概念。
进入上世纪90年代中期,在传统的财政财务收支审计中体现绩效审计思想的党政领导干部经济责任审计和专项资金审计得到发展。
党政领导干部经济责任审计,既包括合规合法性审查,又包括对党政领导任期内绩效进行评价。
专项资金审计,一方面要求检查财政资金支出的合法性、真实性,另一方面也包括对专项资金使用效果进行评价。
在这个时期,全国一些地方审计机关继续实施了经济效益审计试点,开展了一些事后来看带有宏观经济效益审计的经济监督活动。
比如,建设项目开工前审计、国家重点建设项目审计、行业审计等,审计后压缩了建设规模,为国家节省了投资,针对审计中发现的带有普遍性的问题,从宏观上提出了加强管理提高效益的建议,在一定程度上发挥了审计在改善宏观经济管理中的作用。
但在此阶段,主要是以真实性和合法性审计为主,绩效审计的含量极低。
跨入21世纪至今。
跨入21世纪以来,特别是加入世贸组织以来,我国审计界都在思考一个共同问题,即中国如何开展绩效审计,中国审计如何与国际审计接轨。
近几年的全国审计工作会议对绩效审计工作都明确提出了任务和要求。
在专项资金、投资项目审计方面,开始注入绩效审计内容,进行绩效审计调查。
在外资领域明确提出其审计目标是提高外资使用效益。
不少地方审计机关积极制定计划,在投资项目和专项资金等财政投入较多的部门实施绩效审计,取得了一定成效。
在一些经济发展较快的地区,如广东省的深圳市、山东青岛市、浙江省等地,地方政府审计机关已经开始积极探索绩效审计路径,实施了一些有代表性的审计项目,取得了较好的效果。
在此阶段,中国内部审计组织于2007年制定了关于绩效审计的25、26、27号《内部审计具体准则》,内部审计与管理部门更加融为一体,参与实际问题的解决及管理咨询,以推动管理部门改进未来的工作,实现其潜在效益,内部审计在绩效审计领域取得了较超前的发展。
三、我国开展政府绩效审计的意义
(一)开展政府绩效审计是社会经济发展的必然要求
目前,我国正处于经济加速发展的黄金机遇期,但同时也是一个社会矛盾的凸显期,更是一个经济增长方式转变、社会经济体制转轨的关键时期。
长期以来,在我国,由于权力过于集中,加之制度上的空白,使得一些领导头脑发热,违背规律,盲目蛮干,想干什么就干什么,愿上什么项目就上什么项目;或好大喜功,做表面文章,搞花架子,“形象工程”、“政绩工程”一个接着一个,导致国家大量的资金被白白无效地消耗掉了;还有些人认为,反正是政府的钱,不花白不花,花了也白花,于是政府的预算资金便成了一块块“唐僧肉”,时不时地就要被“咬”上一口;同时由于监管上的漏洞,违反规定、玩忽职守、漫不经心、肆无忌惮、任意妄为等情况时有发生;国民经济发展中更是长期存在着高速度低效益且重速度轻效益问题,人们对国民经济发展中的低效益不讲效益熟视无睹或习以为常,等等。
开展政府绩效审计能够在解决这些问题和矛盾以及寻找出路方面发挥出极其重要的作用。
(二)开展绩效审计是突破传统审计局限的有效途径
由于当前政府管理体制还存在很多漏洞,以会计假设为基础的会计理论和会计原则受到了严峻挑战。
如果审计工作仅仅局限于既有的会计政策和财务制度范围展开,由此得出的真实合法性审计结论也往往是有局限性的。
以财政资金审计为主线的国家审计,如果只检查政府机构及项目的财务收支和预算执行情况的真实性和合法性,只关注预算安排的资金是否真实、合法地花掉了,而不检查政府机构的工作目标,评价其工作的经济、效率和效果,那么,这样的审计活动就偏离了审计的根本目的,审计结果的实际价值就会大打扣折。
(三)政府绩效审计是审计自身发展的必然趋势
现代审计的内涵包括三方面内容,即现代审计体制、现代审计模式及现代审计方法。
但目前我国审计体制改革受制且服从于政府管理体制改革乃至政治体制改革的进程,短期内难以实现根本性的突破和转变,只能循序渐进,顺势而为。
而以计算机辅助审计技术为主的现代审计技术方法由于目标相对比较清楚,经过近几年来的加快推进,已经取得了很大进展。
就审计模式而言,现阶段科学发展观的提出、执政理念的转变、市场经济体制的不断完善和公共财政体制框架的逐步构建,为现代审计模式的建立提供了必要条件。
当财务收支审计不能满足审计评价的需要时,审计就自然会扩大职能作用范围,向高层次的绩效审计发展。
四、我国开展政府绩效审计存在的主要困难
(一)普遍存在着认识偏差和误区
首先,不少人认为绩效审计是对于物质资料的生产领域而言,而对于非物质生产领域的政府部门和非盈利组织机构不存在绩效的问题,因此,我国政府审计也就勿需进行绩效审计。
其次,有相当一部分审计人员对绩效审计的认知还存在着局限性,大多数还停留在对国外有关情况的介绍,甚至有些人认为,绩效审计是西方发达国家的理论,在中国目前没有实施的基础,因而驻足不前。
再次,在尽职履责机制不健全的情况下,不少领导干部绩效意识淡薄,有相当一部分单位和领导认为,审计就是审计我违反法律法规没有,
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