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地方高校和谐发展的问题与建议
地方高校和谐发展的问题与建议
周清明
摘要:
地方高校的发展得益于我国高等教育发展中的两次重大转型,它直接折射着转型期高等教育面临的各种矛盾,同时因其本身发展时间较短、学术实力薄弱,因而面临着比中央部属大学更加复杂的外部和内部环境。
地方高校发展过程中出现的各种矛盾和问题必须要在自身的发展和建设中解决,应通过政策调整推动地方高校的制度建设,实现地方高校的可持续发展。
关键词:
地方高校,和谐发展,高等教育大众化
近几年来,我国高等教育大众化进程催生了地方高校的规模扩张和迅速发展。
地方高校在成为我国高等教育主力军的同时,发展中面临的一些问题也日益引起人们的关注。
如何摆脱进一步发展中面临的困境,实现健康、可持续发展,不仅关系着我国高等教育的整体和谐发展,也是进一步深化高等教育管理体制改革必须解决的重大课题。
一、地方高校发展中存在的现实问题
地方高校一般指由地方政府投资、主管的高等学校。
在我国,地方高校的发展得益于我国高等教育发展中的两次重大转型。
一是从上个世纪80年代中期开始的高等教育管理体制改革推行的“权力下放”,通过下放中央部委所属院校,加大省级政府发展管理本地区教育的权力以及统筹力度,确立了中央和地方政府两级管理、以地方政府管理为主的新高教管理体制;二是肇始于上个世纪末的高等教育扩招政策推动的大众化进程,在连续几年的扩招过程中地方高校在学校数量、总体规模和校均规模等方面都得到了迅猛发展。
可以说,地方高校的出现和发展是我国高等教育转型的重要部分和表现方式,然而,这种转型带来的大学的本质和特性不断地裂变又使其处于“旧的业已失去,新的还未到来”的选择路口,更因其本身发展时间较短、学术实力薄弱,因而面临的矛盾更为突出。
1.教育经费短缺制约着地方高校的可持续发展。
教育经费短缺是世界范围内高等教育面临的共同问题。
在我国,尽管1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革发展纲要》提出要逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,本世纪末达到4%。
但迄今为止从未达到过,1993年为2.51%,1998年为2.55%,2004年为2.79%,远低于1998年世界5.5%的平均水平。
近几年来,我国普通高等教育经费总量在全国教育总经费中所占比重一直维持在20%~30%的水平。
由于我国自1999年以来普通高等教育在校生数连续6年以年均27.22%增长率迅速增长,尽管近年来教育经费总量上升速度非常快,但与此同时,普通高等教育预算内生均教育经费却直线下降,2000年增长率是0.66%,2001、2002、2003、2004年是负增长,分别是-7.83%、-8.47%、-5.87%、-2.7%。
可见,各级政府对高等教育的投入未能随着大规模的扩招而同步增加。
从地方高校的经费收入来看,尽管地方高校的数量在所有高等学校中的比例由1998年的74.27%增长到2004年的93.59%,学生人数占85%,但经费收入却明显低于部属院校,其所获得的教育经费仅占全国普通高等学校经费收入的57%,地方高校获得的预算内教育经费、校办产业和社会服务等收入、捐集资收入等的比例更低,很多地方高校的科研经费也极少。
与此同时,中央财政对部属院校的生均投入这几年都保持在一个较高的水平,而地方财政的高等教育生均投入则从1997年起连年下跌。
从生均财政性经费收入总量看,部属院校与地方高校的悬殊更突出,在2001年到2005年间,两者的比例长期保持在2.3~2.5倍之间。
为了保证教育质量与正常的教学秩序,弥补经费的缺口,许多地方高校出现了“超前投资”、“无限制透支”的现象,为此背上了沉重的负担,一些高校负债前行,举步维艰,严重影响了高等教育的可持续发展。
2.办学定位的游离造成地方高校的身份认同危机。
一所大学在国家高等教育系统中的位置,即大学的“定位”,是统领大学发展战略的核心。
不同类型的大学应该遵循不同的定位,以形成差异化的人才规格、科研成果和服务方式。
作为地方高等学校,应更多地面向地方,服务于地方经济社会的发展,以地方求生存和发展,适应劳动力市场的需要。
然而,由于我国教育资源配置的政府垄断性控制,地方高校一直处于定位标准的“夹缝”中。
一方面,他们既期待获得地方政府、社会、市场、市民的认同,另一方面,又期望在中央政府教育部、省级政府教育厅主办的各类评估中得到认同,希望在本科教育资源、硕士博士学位增设、学科建设的资源配置中分得一杯羹。
这样,就出现了地方大学“身份认同”的危机:
是按照地方政府要求和社会市场需求办出真正令地方满意和欢迎、具有本土特色的地方高校获得地方的认同,还是力图通过模仿甚至赶超部属大学以获得教育主管部门和同行的认可?
在我国高度集中统一的管理体制还未根本改变的制度环境下,大多数地方高校出于发展利益的考虑往往选择后者,于是就出现了地方高校在办学过程中的办学模式趋同和攀升现象。
在办学层次上,追求将学校由中专变成大专,大专升为本科,学院变成大学;在办学类型上,高等职业院校想变成普通高等院校,教学型和教学研究型院校想变成研究型大学;在办学规模上,追求学校规模大,追求学科、专业门类齐全;在办学目标上,追求“高水平”、“研究型”、“综合性”,“国际化”、“世界知名”、“国际领先”等。
在具体的人才培养和科学研究方面,不同类别、层次的高校、专业和课程体系差别小,教学大多是统一的“规划教材”,学生的知识结构几乎都是“宽口径、厚基础”[1]。
无怪乎潘懋元先生认为“定位不当”是处在学术性研究型大学和高职高专学校之间的中间类型高校存在的一大问题,“对于一所高校来说,囿于传统思想与社会压力,力求‘上进’,这种‘雄心壮志’,其志可嘉。
但不顾主客观条件,互相攀比,定位不当,缺乏特色,发展方向似乎明确而实际模糊。
人才市场需要的是多层次多规格的专门人才,而众多高等学校追求的是单一的发展目标”[2]。
3.单一标准的评价制度造成地方高校之间的异化竞争。
从世界高等教育发展的历史经验看,高等教育发展进入大众化阶段后会伴随出现高等学校的多样化,各种层次和各种类型的高等学校之间会形成多元化的有序竞争局面。
在我国资源有限的条件下,政府一般会按照效率优先的原则,以规划、立项、审批、评估、发布政策等形式,将政府目标与资源分配捆绑在一起,而政府总是希望以一个统一的标准来规范所有的高等学校。
政府教育主管部门成为高等学校评价的主体,不仅制定评价标准、具体参与评价的全过程,且把评价的结果作为政府经费拨款、学校办学好坏的一个重要尺度。
以高等教育质量保障的主要举措——高等学校本科教学工作水平评估为例,从以前的本科教学工作“合格评估”、“随机评估”和“优秀评估”的评估系统,到目前五年一轮的“水平评估”,实施的是基本上不分大学类型和办学历史的评估方案。
由于该评估结果与政府对高校的财政拨款的紧密联系,各高校都按照统一的评估指标体系进行各项建设。
大学的差异性、多样性、地方性被统一的评估标准所弱化,更可怕的是高等学校处于一种无序的竞争之中。
设想一下,两所办学历史、定位、类型不同的大学同时参加教育部组织的本科教学工作水平评估。
一所是办学实力较强的研究型大学,另一所是新办地方大学,他们都在不遗余力地追求评估结果的“优秀”,他们也都如愿以偿地得到了“优秀”,问题是他们真的同样“优秀”吗?
他们的“优秀”有何不同的内涵吗[3]?
政府评价标准的“学术导向型”倾向造成一些地方高校在学科实力较弱、没有重点学科的情况下争相在师资队伍建设上以重金引进两院院士、长江学者等,这种异化竞争在很大程度上扼杀了地方大学多样性发展的可能。
4.地方高校之间的区域发展不均衡问题。
高等教育作为一种与社会经济相联系的活动,其发展水平主要决定于社会经济发展水平。
地方经济发展为高等教育发展不仅提供资金保障、物质条件,而且也为高等教育发展提出客观需求,地方经济发展水平在一定程度上决定着高等教育发展的规模、水平和速度。
我国地域辽阔,各地区社会经济发展差异很大,高等教育发展也存在着较大的区域差异。
在高等教育大众化进程中,我国经济较为发达的东部沿海各省的大学毛入学率远高于中西部地区。
而且,我国高等教育财政投入的地区性差异也非常显著。
根据《2006年中国教育统计年鉴》的相关数据,2005年我国31个省市区高等教育地方政府校均拨款的情况是:
我国大部分的西部省份(青海、陕西、宁夏除外)和东部沿海地区普通高校地方政府财政校均投入都超过2亿元,其中西部的新疆、西藏、云南和东部沿海的北京、浙江、广东的地方政府财政校均投入均超过了3亿元;而大部分中部省份(除河南外)的地方政府财政校均投入都不到1.5亿元。
由于东部地区高校具有富庶的地方财政支持的优势,西部地区高校则拥有高校少、政策多的有利条件,这种地方政府高等教育校均拨款中存在的“中部塌陷”现象使中部省份的很多地方高校在发展中处于不利的境地。
二、制约地方高校发展的约束条件
地方高校诞生于我国从国家计划经济到市场经济的社会转型时期,直接折射着转型期高等教育面临的各种矛盾。
一方面,它承受着来自中央政府、地方政府、市场需求、自身发展要求等的矛盾和冲突,另一方面,来自社会、家长、学生以及非政府组织的影响力量对其影响日益增强。
因此,地方高校面临着比部属大学更加复杂的外部和内部环境。
1.政府作用的越位与缺位。
我国高等教育体制在计划经济时代长期处于国家权力的高度集中和严格控制之下,从学校设置、专业调整、招生、毕业生分配、教师调配到经费划拨等等,都由中央政府安排,地方政府根据中央的决定进行工作,一切对上级机关负责。
这种长期的高等教育管理运行特征已经成为地方政府管理高校的心理定势和行为范式。
在中央权力下放和高等教育地方化发展的过程中,地方政府已掌握着许多教育资源配置权、计划权和管理权,然而这种政府对高校的直接管理方式仍然发挥着影响。
地方政府对地方高校的管理与控制虽然与计划经济时代中央对高校的控制不同(主要是高校已有了不少自主权),但其具体做法仍然带有很浓厚的计划色彩。
突出表现在:
地方所制定的计划、指标和规划等,都是在缺乏与高校进行足够协商的情况下做出的,带有很强的指令性或刚性色彩;一些地方政府将地方大学作为其管辖的一个事业单位,奉行统一要求,统一管理的线性思维方式,按照设定的行政规制管理大学;而由于高校的许多资源配置权掌握在地方政府手中,高校也不得不听命于地方。
另一方面,政府在承担高等教育管理责任的时候却出现了缺位的现象。
随着高等教育管理体制改革的深入,目前我国高等教育面临的一个重要课题就是如何在资源有限的情况下,更加合理地配置高等教育资源,并使之发挥作用。
在地方高校发展过程中一直伴随着的“权力下放”,在一定程度上,是中央政府减轻财政负担的一步“棋”,其目的是让地方政府和社会承担其发展高等教育的一部分责任。
由于我国1994年实施至今的“分税制”财政体制改革,使地方财政占总财政收入的比重由1998年的51%下降到2002年的45%。
因此,在高等学校下放地方管理的过程中,对于地方政府来说,最优的状态是越多的高等学校归教育部或中央部委直接管理最好,省政府就少一份投入;次优的状态是中央与地方共管;最次的状态是省里直接管理[4]。
一些下放到地方的原部委高校在下放后遇到的经费紧张、地方政府投入不足或者不公平的差别性投入并因此陷入发展困境,就是地方政府作用缺位的一个例子。
另外,自1999年中央把设置专科层次和职业技术学院的权力转移到了地方后,部分省份只给了这些学校建校的政策支持,但经费支持却跟不上,致使这些学校办学异常艰难。
2.“政策推动型”的大众化进程导致的片面发展。
高等教育大众化在欧美国家是一个随着工业化、城市化、教育民主化以及补偿教育需求的历史过程实现的。
这种高等教育大众化理论,“不仅仅是关于高等教育规模扩张的量的理论,而且是关于高等教育发展目标的一种预警理论,同时也是关于高等教育活动变化的一种理论”[5]。
而我国的高等教育大众化进程带有浓厚的“主观能动”色彩,更多地受目标导向和政策推动,是政府的工作目标和价值追求。
从中央政府到省级政府,甚至地市、县级政府都将“实现高等教育大众化”或“15%毛入学率”作为写进政府报告或发展规划的政治任务。
从1999年到2002年的4年时间,中国的高等教育经历了一个跨越式的发展,毛入学率从9.8%提高到了15.3%,以超常规的方式迈入高等教育大众化的门槛。
这种“政策推动型”的特征使得我国高等教育大众化主要停留在规模扩张的层面上。
由于在规模的急速扩张中缺少了必要的预警环节,从而使高等教育系统的准备严重不足。
中央和地方政府作为大众化政策的制定和执行部门,忙于完成规定的目标任务,缺乏深层次地思考高等教育大众化的发展内涵。
作为规模扩张主力军的地方高校,主要精力则放在了筹措教育资源应付规模扩张上,对于大学内部活动产生的变化则无暇顾及。
这几年一些地方大学发展中存在的师资队伍不稳、教学设施不齐、生源质量下降、教育质量下滑和学校负债累累的现象跟这种片面发展不无关系。
3.地方高校发展理念的冲突。
在高等教育从精英型向大众化迈进的过程中,地方高校在大学发展理念上一直存在着“认识论”和“政治论”的价值冲突。
一方面地方大学校长大多出身于名牌大学、来自重点大学,在大学理念、办学思路、教学管理、学科建设和服务社会等方面有一个由部属大学向地方大学转变的过程。
同时国家重点投入和支持制度以及“以研究型大学为蓝本”的评价制度更使地方大学无法摆脱精英化时代的高等教育发展理念。
另一方面,地方大学的办学使命又不得不促使其向“政治论”的理念转型。
这种大学价值观上的冲突直接影响地方高校的内部治理结构。
与部属高校相比,地方高校在管理思想、管理体制和管理方式等方面都有较大差距。
特别是在学校规模不断扩大,许多地方院校开始由单科性大学向多科性、综合性大学发展的同时,学校的管理体制和运行机制并未做相应的调整。
许多地方高校内部普遍存在着管理队伍专业化水平低、管理官僚化等现象。
许多地方大学固守着“皇帝的女儿不愁嫁”的意识,对市场反应不够灵敏,缺少与当地经济社会的沟通与联系,表现出明显的封闭式管理特征。
一些地方大学面对社会和教育转型过程中出现的各种问题,缺乏创新和改革的勇气和能力,“等、靠、要”现象仍十分普遍。
4.传统价值观念的影响。
我国高等教育改革是在复杂的社会转型中进行的,传统的价值观念作为一种非正式的制度深刻影响着高等教育的正式制度和行为。
制度化精英主义是中国高等教育文化方面的一个显著特征。
“精英主义是指,从所有组织成员中,挑选出一小批人,给予他们特别的教育和培养。
把他们安排到最重要的岗位上,创造各种有利条件使他们做出杰出成就,对他们的成就给予特别表彰,希望他们能够领导组织不断前进。
……精英主义本身并不是中国特色,有中国特色的是把精英主义制度化。
”[6]这种精英主义制度化的文化特征在长期的历史中积淀、在中国高度集中的计划经济体制中得到强化、在中国社会转型中与市场经济结合得以延伸,已成为大众的习惯而变得无法抗拒。
这种精英主义制度化导致的结果是:
社会对高等教育的需求表现为“符号性需求”,“文凭主义”、“学历主义”盛行;用人单位崇尚高学历,追求“人才高消费”;人们追求优质高等教育资源,因而产生了“畸形”的教育需求,追求“名牌大学”。
这种重学轻术的传统使得学术性、研究型人才在社会上受到普通尊重和欢迎。
在这种制度环境下,地方高校为了获得社会的认同和谋求更大的发展空间,升格、上层次、更改校名等向精英高等教育靠拢的做法也就成了它们最直接的选择。
三、地方高校和谐发展的政策建议
地方高校发展过程中出现的各种矛盾和问题必须要在自身发展和建设中解决,今后我国高等教育政策不应仅局限于对各种问题进行纠偏和矛盾修补,更重要的是要通过政策调整推动地方高校的制度建设,实现地方高校的可持续发展。
1.转变政府职能,界定政府的权力边界。
随着我国高等教育管理体制改革的深入,政府不再是高等教育产品的唯一提供者和大学的管理者,对大学的管理模式也开始由“政府控制模式”向“政府监督模式”转型。
在管理地方大学的过程中,应进一步转换政府职能,为政府对高等教育介入的程度划定一个边界,使政府权力既不“缺位”,也不“越位”。
首先,应明确廓清不同级别政府对地方大学的管理职责和权力。
中央政府应在政策法规、财政投入立法、质量保障等方面为地方高等教育发展提供有力支持。
在高等教育比较发达的地区,中央在计划指标方面可以给予地方更大的空间,而对于比较落后的地方,中央应在物质资源或财政转移支付方面给予地方更大的支持力度和灵活政策。
而地方政府的权力主要在三个方面:
一是通过制定地方法规和相关政策对地方大学进行宏观管理;二是以立法形式保障对地方大学的经费投入;第三,通过督导机构的督导和以中介机构为主的评估手段,对地方大学进行监督。
三是应进一步简政放权,促进地方高校自主办学。
尽管我国《高等教育法》第一次以法律的形式明确规定了高等学校享有的七大办学自主权,但在高校的实际办学过程中并没有如法律规定的那样得到充分的行使,如招生自主权以及专业设置与调整权等,少数部属院校已获得这两项权力的试点,而绝大多数地方高校至今还没有获得这两项权力。
今后政府应加大放权的力度,真正落实高校的办学自主权,使高校在自主办学的同时进一步强化自律机制,真正成为参与国际、国内市场竞争的主体。
最后政府应积极让渡属于市场的权力,鼓励市场机制对大学治理的合理介入,积极培育和扶持社会各种非政府组织或非营利组织,并使之参与到大学管理事务中来。
建立和完善政府与高校之间的独立的中介机构,使之成为政府与大学之间的“缓冲带”,为高校提供专业性的服务。
2.建立高等教育政策补偿机制,确保地方高校发展的相关利益。
经过近几十年的高等教育管理体制改革,我国高等教育系统目前已分化为中央部委所属高校和地方高等学校两大部分。
由于各种原因这两类高校在资源配置上形成了较大的反差,地方高校在获得经费数、得到政府重视程度等方面相对处于弱势地位。
由于在我国目前的现实条件下,政府在资源配置上的主导地位不会改变,因此,在兼顾政府重点支持的利益群体外,也需要建立高等教育政策补偿机制,为地方高校提供发展机会和利益补偿。
当前,首要的是加大中央财政对地方高校的投入力度,充分发挥公共财政的利益补偿和发展导向作用。
我国于1994年开始实施的分税制财政管理体制为中央政府投入国民经济发展的关键部门和重要行业提供了资金保障,但也影响甚至削弱了地方财政向区域性公共产品投资的能力。
高等教育培养的人才具有较强的流动性,地方高等教育发展促进了高素质人力资源的形成和进一步流动,地方高等教育并非完全区域性公共产品,其投入也不能仅限于当地政府,中央政府有责任分担一部分地方高等教育发展的成本。
中央政府应向地方高等教育提供各种形式的财政补助,有利于激发各级地方政府投资高等教育的热情,为地方高等教育发展开辟更广阔的财政来源。
其次,国家要对地方政府给地方高校的经费投入以立法保障,确保地方高校的可持续发展。
第三,加强中央财政转移支付的力度,扶持中西部欠发达地区高等教育的发展,遏制高等教育发展的区域不均衡。
3.建立地方高校和地方经济社会发展相互促进的机制。
地方大学的地方性决定了其必须确立为区域经济建设和社会发展服务的宗旨。
因此,一方面地方高等学校应当通过科技创新,把高校科技创新的资源和能力与地方的经济建设、科技进步、社会发展需求紧密结合起来,主动服务区域经济,积极融入区域创新体系,争取研发经费,在搞好服务和做出贡献的过程中赢得社会的支持和政府的重视,建立健全学校与所在地相互依赖、相互支持、共同发展的良性互动机制,为自身的快速发展创造机遇和条件。
另一方面,地方高校应从地方经济社会发展对人才和科技的要求出发,改革人才培养模式,从传统的学术型人才培养逐渐转向培养适应劳动力市场需要的应用型人才,同时敏锐捕捉学科专业建设、科学研究和社会服务生长点,将学校发展与地方发展紧密结合起来,不断提高教育质量和办学水平。
地方高校因受资源和发展要素的局限,在达到基本办学标准的基础上,更应立足于当地历史文化和社会需求,在人才培养、科学研究、学科专业建设等方面办出特色,以特色确立自身在整个高等教育体系中的位置。
参考文献:
[1]张应强,彭红玉.地方高校发展与高等教育政策调整[J].高等教育研究,2008(09).
[2]潘懋元,吴玫.高等学校分类与定位问题[J].复旦教育论坛,2003(03).
[3]刘晖.转型期的地方大学治理[M].北京:
中国社会科学出版社,2008:
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[4]王保化.高等教育地方化研究——制度与政策的视角[D].武汉:
华中科技大学,2006.
[5]邬大光.高等教育大众化理论的内涵与价值——与马丁.特罗教授的对话[J].高等教育研究,2003(11).
[6]赵矩明.精英主义与单位制度——对中国大学组织与管理的案例研究[J].北京大学教育评论,2006(01).
作者系湖南农业大学校长
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