无缝隙管理理论对于基层央行组织办公科学化管理的借鉴意义.docx

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无缝隙管理理论对于基层央行组织办公科学化管理的借鉴意义

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无缝隙管理理论对于基层央行组织办公科学化管理的借鉴意义

着力构建体制机制，是学习实践科学发展的目标要求。

基层央行组织办公管理不断面临新的形势，面临更高的要求。

积极借鉴无缝隙管理理论，稳步推进组织办公管理理论、手段的变革和创新，对于更好地履行基层央行职能，具有重要的实践意义。

一、无缝隙管理的理念渊源

无缝隙管理，指系统整合部门职能、人员和其他资源，以单一的界面为顾客提供优质高效的信息和服务。

无缝隙管理作为一种创新性的管理理念，有其理论依据、现实意义和实践基础。

传统管理模式，即马克斯·韦伯所描述的“科层管理模式”，由于“存在条块分割、部门主义、职能交叉或不清、职权冲突、职责模糊、程序复杂、机构臃肿、人员膨胀等弊端和消极现象，严重影响了政府组织的工作效率和服务质量，与信息时代对政府管理的需求相去甚远。

”在此背景下兴起的“新公共管理革命”要求打破传统，提出“未来治理模式”的发展趋势和管理形态，主要代表有杰克·韦尔奇的“无界限组织”理论、拉塞尔·M·林登的“无缝隙政府”理论等。

美国政治学家拉塞尔·M·林登在其《无缝隙政府——公共部门再造指南》中指出，随着顾客社会的到来，政府组织将从传统的清晰定义边界的组织向无边界组织，以至于无缝隙组织的转变。

无缝隙组织是可以用流动的、灵活的、弹性的、完整的、透明的、连贯的等词语来形容的组织形态，是行动快速并能够提供品种繁多的、用户化和个性化产品和服务的方式，它以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务。

无缝隙组织的顾客与服务提供者直接接触，两者之间是一种直接的、人性化的关系，不存在繁文缛节、踢皮球、或者是诸多遁词。

无论是对职员还是对用户而言，它传递的都是持续一致的信息。

二、无缝隙管理理论对于管理创新具有重要借鉴意义

（一）无缝隙组织理论的一些内涵与当前党和国家提出的贯彻科学发展观，提高执政能力的精神具有共性，从而体现出了重要的普适价值。

十七大报告指出：

“要提高党科学执政、民主执政、依法执政的水平，保证党领导人民有效治理国家”；“要改进领导班子思想作风，提高领导干部执政本领，改善领导方式和执政方式”。

十七大党章也明确提出：

“党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，坚持科学执政、民主执政、依法执政，加强和改善党的领导。

”无缝隙组织理论讲究沟通和联系的直接、快捷、低成本和高效率，强调以面对面、多样化、个性化的服务来满足民众对公共产品的个性化需求，实现行政行为的零顾客成本。

它将最大限度地代表和维护民众利益放在第一位，也是十七大报告和党章提出“为人民执政”内涵的本质要求。

（二）无缝隙管理理论迫切要求创新组织结构，提高行政效率，这也是当前我国政府改革和政府管理的自觉目标。

随着社会变革的不断加剧，现代政府组织在其运行的内、外环境中都面临着越来越复杂的问题与困境，迫使政府通过行政改革摒弃传统积弊，突破发展瓶颈。

今年国务院机构改革方案的主要任务，是围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索职能有机统一的大部门体制，着力优化组织结构，规范机构设置，完善运行机制，对一些职能相近的部门进行整合，理顺职责关系。

政府改革的目标，是要精简机构部门，形成合力，政出一门，打造适应新形势、新情况的专业团队，真正做到坚持群众路线，全心全意为人民服务，真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦，权为民所用、情为民所系、利为民所谋。

由此可见，尽管无缝隙政府的概念在我国尚未公开引用，但公共组织特别是行政系统的无缝隙改造正在悄然兴起，已经融入了我国政府治道变革的实践当中。

（三）当前我国中央银行面临的形势和环境挑战，必然催生内在管理机制的转变。

国务院新近出台的人民银行“三定”规定，将人民银行的职责由14项增加为18项，扩充了职责内容，强化了中央银行宏观调控、战略规划、统筹协调和市场规范的功能，对总行和分支机构的分工也作了更加明确的细分。

与此同时，现阶段经济全球化发展趋势下，美欧等国家和地区经济的衰退也给我国带来了明显的影响。

我国面临严峻的经济金融形势，金融业的发展、稳定和金融服务面临了较大的困难和压力，人民银行履行职能面临了巨大的挑战。

形势和环境的变化，也要求基层央行着力于宏观与微观的结合，通过疏通货币政策传导渠道支持地方经济又好又快发展；着力于条块结合，多方联动和协作确保金融稳定；着力市场供求结合，推动金融业贴近市场深化创新，满足全社会金融服务的需要。

复杂的局面，考验基层央行的统筹、协调、服务能力，不进行管理机制创新，将难以胜任新的履职需要。

（四）**市中支积极开展的创新一定程度上与无缝隙管理理论的要求相吻合。

近年来，**市中支树立和坚持“以进为先，以人为本，规范管理，科学发展”的理念，在管理模式上推行的很多创新，这些创新成果一定程度上与无缝隙管理的理念方向相吻合，为全面推行无缝隙管理增添了动力。

如在组织机构整合方面，中支建立了“七大战略”和七项协调机制；在密切沟通协调方面，建立了“跟班蹲点”制度；在跨部门团队建设方面，建立双向选择制度、调研专班机制、“青年读书班”制度、监督检查“五统一”制度；在优化金融服务提升社会满意度方面，开展了金融服务创新综合试点工作，建立了政务公开制度；在操作一体化管理方面，中支全面编制了岗位工作《流程图册》，完善了内控机制，建立了“三首”责任制、有错无为问责制度；在降低行政成本方面，建立了财务费用包干制度，开展“节约型机关”创建活动，等等。

这些制度和机制创新，为全面推行无缝隙管理积累了经验，奠定了基础。

但是也要看到，传统管理模式的弊病和消极现象仍在一定范围内存在，统一的服务界面尚未形成，服务的满意程度还有待进一步提高，管理观念还需要进一步转变，管理预期与结果的差距还需要进一步弥合。

综上所述，无缝隙政府理论的内涵主要体现在政府可以满足顾客无缝隙的需求，同时政府以此为目的对自身的组织结构进行无缝隙重建。

现实生活当中，落后的管理模式所带来的诸如心理缝隙、绩效差距有目共睹，不但“庙堂之高”和“江湖之远”有断裂，“左邻右舍”有距离，甚至“你”与“我”都可能相互隔阂。

而无缝隙组织将提供一种流畅的、真正的不费气力的方法和经验。

二、无缝隙管理基本要义在基层央行管理中的定位

无缝隙管理理念是一个多元化的集合体：

在组织的角色定位上，表现为基层央行公共服务的市场化和社会化；在管理的价值选择上，表现为市场主导、顾客至上、服务意识、结果为本；在管理的机制上，表现为竞争、协作、自我管理和创新、以人为本和以共识为基础；无缝隙管理的要义，主要体现为“五个导向”：

（一）无缝隙管理是以顾客为导向的管理。

研究表明，当代社会是一个顾客导向型的社会。

对于政府组织来说，顾客分为外部顾客和内部顾客。

政府组织之外的普通公众、之内的工作人员、政府组织之间，都是公共产品与服务的顾客。

对于**市中支的工作人员和部门来说，不论内外，“你即是我的顾客”。

“顾客成本”是指顾客在使用公共产品和服务过程中的费用和付出，包括所支付的货币成本和整个过程中所消耗的时间、体力、精力等非货币成本的总和。

无缝隙管理应当努力提升公共产品与服务的价值，降低顾客成本，畅通交流与沟通，以低成本、高效率、面对面、多样化的服务，满足顾客对于公共产品的个性化需求，使顾客在不满意中理解、在稍不满意中满意、在满意中更满意。

（二）无缝隙管理是以结果为导向的管理。

以顾客导向的活动与管理，是一种倒金字塔式的（倒流程的）管理模式：

处于塔尖的是顾客，公共产品和服务提供者处于塔面，一切管理活动都应以顾客为中心。

因此，无缝隙管理的运作机制应当以结果为导向，强调积极目标、具体的结果与产出，强调工作的实际结果、预算和绩效并重。

为实现结果导向，需要制定相关标准，并引入全面质量管理、绩效管理、自我团队管理等手段，使服务与考核及时挂钩，加强绩效考核。

（三）无缝隙管理是以合作为导向的管理。

无缝隙管理应当围绕顾客这个中心，通过一定的组织设计，将分散的职能重新有序整合，跨越内部障碍，组建职能交叉的团队，加强跨部门的组织和管理，将传统政府机构中条块化分割的机构模式转化为具有高度适应性、灵活性、透明性、渗透性、几乎没有界限的扁平化、柔性化、网络化的组织细胞，以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务，提高工作和服务的整体效能。

（四）无缝隙管理是以创新为导向的管理。

依靠现代信息网络技术推进无缝隙政府建设是必然的发展趋势。

无缝隙管理应当采用政务公开、电子政务、现场办公、集中服务、上门服务等灵活多样的方式，为顾客提供服务。

应当通过现代信息网络技术，实现跨时空的全天候服务，延长办公时间，对服务请求做出及时的反应，促进政民互动，降低顾客成本。

应当从虚拟形态，实现既打破原来的每周5天、每天8小时的工作制，实现24×7的工作方式，又简化管理流程与方式，使公共产品与服务的提供过程尽量简单、直接、快速、有效，提高顾客的满意度。

（五）无缝隙管理是以竞争为导向的管理。

无缝隙管理应当使每一项资源投入、人员活动、公共产品或服务的提供，都能真正而有效地符合顾客的需求，以实现为民服务的目标赢得组织公信力。

应当以增强组织的管理功能，提升管理效果，提升其在网络化、全球化、一体化发展环境下的综合竞争实力。

以竞争为导向的结果体现在高效能服务所获得的顾客的信赖感、认同感、归属感和责任感，促进组织文明乃至整个社会和谐进步。

三、对探索实践无缝隙管理的建议

现阶段，无缝隙管理的实践方法，主要体现在流程再造、组织再造和电子政务三个方面。

（一）推进流程再造。

流程再造是以顾客需求为中心，遵循科学、效率和精简的原则，对组织系统原有的操作程序、服务流程进行改进和重组，形成内部决策、执行、监督的有机联系和环环紧扣，以适应内外部环境的变化，谋求绩效的显著提高，使公共产品或服务更能获得顾客的认可和满意。

流程再造是基于“大脑组织模式”理论，对传统分工形态的变革，首先要求用人观念要从“专才型”向一专多能甚至“通才型”转变。

根据该理论的研究和实验，小白鼠90%的大脑皮质切除后，依然具有在迷宫中寻找出路的能力。

这个结果表明，记忆道路的功能并不是小白鼠大脑某一部分细胞的垄断品，几乎所有的脑细胞都具有这个功能，小白鼠大脑的各个部分之间不是严格按照功能分工，而是按照功能重叠的原则组织起来的，这种模式即“大脑式组织模式”。

进一步研究表明，按照“大脑组织模式”建立的政府组织，比机械的科层制政府组织具有更强的自我调节能力和信息处理能力。

无缝隙管理的重点，是逐步扬弃原有的分工、专业化原则，按照“大脑组织模式”来重新设计相关的工作流程。

要突出六个环节开展流程再造。

一是顾客服务系统。

如制定相关服务目录和指南，完善服务首问首查首办责任制，编制岗位说明书，推行岗位（柜员）综合代理制，制定《服务细则与标准》，提出服务内容和品质承诺，建立公众监督机制，开展持续性评估等。

二是行政执法系统。

三是决策支持系统。

四是任务管理系统。

五是预算控制系统。

六是绩效考核系统。

要突出流程再造的目标，以目标指导再造的过程。

流程再造的目标，一是流程便捷化。

坚持以问题诊断为前提，解决问题为宗旨的指导思想，改串联为并联实施流程优化，降低成本提高效率。

二是行为规范化。

通过准确地描述并形成标准作业的一系列过程，使流程结构科学、衔接紧密、规范可行。

三是过程人性化。

坚持以人为本的服务理念，始终以服务对象需求为导向，进行快速回应和周到服务。

四是品质标准化。

坚持普遍性和公平近用的观念，无差别供给公共产品和服务。

要突出流程再造的过程管理，确保流程再造的效果。

一是要坚持合法性原则。

流程再造的过程应以依法行政为前提，要加强对规范性流程的前置条件、程序合法要件审查。

二是要坚持创新性原则。

敢于突破常规，转变习惯性的思维方式，重新发明完成工作的简捷有效方法。

三是要坚持制衡性原则。

根据相对独立、相互制约的要求，确保决策、执行、监督三职能的相互区隔与协调。

四是要坚持绩效性原则，力求新建流程能非常显著地减少作业时间、降低作业成本、提高生产力、提升产品和服务品质。

要突出重点，兼顾全面，把流程再造的指导思想贯彻到基层央行各项工作方方面面。

就一般性来说，实施流程再造可供参考的步骤，一是详尽描述执行管理和业务操作的过程。

为问诊式流程再造奠定基础。

二是从结果着手，逆方向进行新的流程设计。

以结果为起点考虑为实现结果需要进行的流程，有利于准确把握程序和任务的孰先孰后、轻重缓急，从而发现可供简化和优化的环节。

三是合理设定延伸目标或扩展性目标，追求更好的工作质量和水平。

四是从零开始，摆脱路径依赖。

坚持从策略开始和从零开始，实施全新的再造。

（二）以流程再造为基础，推进组织再造。

组织再造是以任务和结果为中心，积极组建横向型跨职能和自我管理的工作团队，消除传统的纵向型组织指挥链过长带来的限制，让控制幅度扩大，在提供公共服务方面能越来越多地承担起更大的职责，减少机构和人员设置的冗余度；培育团队组织文化，激发责任心和积极性，全面提升组织绩效。

要以通才型团队或成员向顾客提供一步到位的服务，满足顾客无缝隙的需要。

加强团队结构建设，一是扁平化。

减少管理层次，扩大管理幅度，缩短管理行程，模糊组织内部各部门之间的分工和界限，把承担同一任务的员工组织在一起共事；与此同时，每一名员工都围绕全局利益开展工作，并在要求的时间内提出阶段性成果并及时控制自己的工作结果。

组织的结构由金字塔型向圆筒型转化。

二是柔性化。

把核算单位划小，使组织具有更大的自主权和主动性，组织为顾客提供单点接触的服务，顾客办理的事项不论其是否涉及多少环节,都可一处收件,全程服务。

三是临时化建设。

团队组织并不是全盘推翻现有的行政组织体系，而是临时、兼职型组织，既能实现传统层级制的标准化所产生的效率，又可以获得团队组织形式所提供的灵活性，既做到统筹全局，又促进跨功能跨部门的合作和协调,还能实现近点决策,因地制宜。

四是网络型组织建设。

应用信息技术改变传统的层级化的，公共组织的架构，建立网络型组织。

组织内部的各个部门、各个岗位由信息网络紧密联系，每一名员工都可直接获取信息，开展沟通。

突破时间、地点和空间的藩篱和限制，实行网上办公。

要有针对性地大力培育“自组织文化”。

一是加强内控文化建设。

内控制度的设置、制度的执行，其管道都必须是无缝隙的，必须做到没有缝隙、空子、漏洞可钻。

再造后的组织，应明确决策、执行、监督三项职能的区隔，符合精简、统一、安全、效能的原则，促进决策科学，执行有力，监督到位。

二是加强团队文化建设。

将整个组织的发展前景、使命、价值与目标内化于每一位行政人员，使其成为行政人员精神的一部分。

三是加强应变文化建设。

让每个组织在履行自己的职能外，按一岗多责的多元化标准设计和运行兼顾职能，突出常态与应急状态管理的平滑性，适应变化与危机，保持应付复杂需求的能力。

四是加强自我制度管理文化建设。

建立原则性的制度规范，同时也要避免束缚行政人员的手脚，保障足够的创造空间。

五是加强学习型文化建设。

不断增强团队组织和人员的学习能力，建立具有广泛适应性、能不断创新和发展的学习型组织。

（三）以流程再造为基础，推进电子政务。

电子政务是现代网络信息系统应用于政府组织的主要形式，电子政务作为一个组织的神经系统，是管理人员“随时随地”提供无缝隙服务的必要基础结构，因而是决定组织效率的重要因素。

在我国，十六大报告就明确提出了“以电子政务带动信息化、信息化带动工业化”的战略规划。

应坚持以服务为中心，积极开展电子政务系统的建设与创新。

无缝隙管理理念下电子政务建设的目标主要体现在服务界面的单一化。

一方面，对外部顾客而言，他们无需走进机关即可获取丰富的信息，相关事项联线申办；只需在一个机关办事，任何问题甚至涉及其他管理机关的问题都可随问随答，所办事项一处办理、全程服务，一些简易程序还可满足立等可取的要增长。

另一方面，内部顾客即公共产品和服务提供者、参与者的积极性，在很大程度上影响着外部顾客的满意度。

因此，他们都应从电子政务服务中获得无缝隙尊重与信任。

电子政务下的基层央行，实质上就是服务型央行。

从电子政务制度与机制的建设上，公共产品与服务的提供应朝“单一窗口”、“跨机关”、“24小时”、“自助式”服务的方向发展，通过创新网络化、信息化服务方式，使公共产品与服务的提供更快捷、方便、畅通、直接和高附加值，促进善治，实现善政，最大程度、最大幅度地满足最多顾客的需要。

要以《中华人民共和国政府信息公开条例》实施为契机，积极整合政务资源，大力推进互联网、内联网电子政务中心建设。

依据分类指导的原则，面向内外部顾客，逐步主动公开主要政务活动、重大事项等政务信息，满足政务活动可视化要求，做到办事依据公开，决策过程公开，行政流程公开，行政结果公开。

要深化办公室革命的思路，解决信息不对称问题，使所有顾客都能从不存在“数字鸿沟”的无缝隙服务中获得便利和满足感。

积极建设门户网站。

以互联网电子政务中心为平台，无缝隙整合公共管理部门及其他社会资源，提供“一门式”服务，将办事的过程程序化、自动化。

同时，加强信息和知识的传播，提升民众的行业知识水平，建设有影响、有能力、有效能的组织。

积极建立公开办事中心。

提升行政行为的透明度，推进内部民主化，建设开放型组织。

公开专门的电子邮箱地址、电话号码，随时倾听顾客的呼声，并通过电话、信箱、网络BBS或者留言板开展讨论，既便于及时掌握舆情，完善管理。

又便于激发顾客参与热情，不断拓展与他们互动和合作的渠道、范围。

积极建设决策服务信息系统。

传统的决策服务流程主要体现为基层采集资料、进行汇总、逐级分析决策、制定相应的对策、反馈到基层落实等几个阶段。

受制内外网络条块、系统和人员部门地理位置的分割，数据和资料在多部门无序交接和流转，相同的信息在不同的部门都要进行收集、存储、加工和管理，既影响了行政效率，又加大了协调成本。

要通过建设文档管理系统，在网上政务大厅建立信息库，提供工作过程归集、检索、提阅和监督服务，把多管理环节、多流程作业线重新整合，将信息处理的“前后顺序”运作改成“左右平行”运作，扩充知识性资源，简化决策信息服务过程，促进决策的快捷化、科学化。

积极建设任务管理信息系统。

通过网络迅捷、高效地收集到各种任务信息，实时决策并分发到相应部门，便于相关责任人及时对顾客需求作出反应，任务处理结果自动记录，工作绩效即时考核。

积极建设各类业务系统之间的搭桥系统。

促进信息资源无缝隙关联。

信息不对称的一个重要体现即是信息系统存在共享壁垒，使得信息处理结果不畅通、难共享。

要积极推进内外网两个平台、业务政工多套系统的资源整合，改变目前多头开发、重复建设、浪费资源、共享不畅等问题，在保障信息安全的前提下，对可共享数据进行分类整理，在已形成的各种程序软件之间进行搭桥手术，使之相互关联，信息共享。

积极建设电子绩效考核系统。

通过计算机信息系统自动详细记录公务员与顾客的每一次服务提供过程，并根据既定的标准进行绩效考察，减少人为判断，提高考核速度和科学性。