电子政务运用解决方法.docx
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电子政务运用解决方法
行业解决方案系列
电子政务应用解决方案
前言
电子政务是指政府机构在其管理、决策和服务职能中运用现代电子信息技术,以信息流、业务流和知识流的数字化与一体化集成为基础,实现政府组织结构和工作流程的重组优化,超越时间、空间和部门分隔的制约,构建一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式,从而全面提高政府的管理能力、决策能力、应急处理能力和服务能力,为企业和公众提供更为高质、高效和便捷的服务。
国家信息化领导小组第一次会议决定,把电子政务建设作为今后一个时期我国信息化工作的重点,政府先行,带动国民经济和社会发展信息化。
电子政务建设事关国家信息化发展的全局,对于我国应对加入世界贸易组织后的挑战,加快政府职能转变,提高行政质量和效率,增强政府监管和服务能力,促进社会监督;实施信息化带动工业化的发展战略,具有十分重要的意义。
为此,2002年国家信息化领导小组下发了《关于我国电子政务建设的指导意见》,明确了我国电子政务建设的目标、指导思想和主要任务。
经过“十五”期间努力,国内电子政务建设取得了显著的成效,电子政务网络基础设施逐步完善,网络建设各自为政、重复建设、结构不合理的问题已基本解决,电子政务建设重点逐步从硬件和网络基础设施建设向应用系统建设与互联互通、信息资源开发利用与统一管理转移。
基于统一标准,建立统一平台,打破因政府部门“条块分割”形成的“信息孤岛”和“信息烟窗”局面,实现政府各个业务系统的互联互通、资源共享,构建科学、合理的电子政务体系结构成为现阶段电子政务建设的核心任务。
实现政府信息资源整合、共享,加强信息资源的开发利用与统一管理是全面提高政府管理能力、决策能力、应急处理能力和服务能力的根本保障,也是当前电子政务建设需要解决的关键问题,《关于我国电子政务建设的指导意见》中指出:
“要规划和开发政务信息资源,设计电子政务信息资源目录体系与交换体系;启动人口基础信息库、法人单位基础信息库、自然资源和空间地理基础信息库、宏观经济数据库的建设”。
2004年12月,国家信息化领导小组下发的《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》指出:
“要加强政务信息共享,要结合重点政务工作,推动需求迫切、效益明显的跨部门、跨地区信息共享。
继续开展人口、企业、地理空间等基础信息共享试点工作,探索有效机制,总结经验,逐步推广。
依托统一的电子政务网络平台和信息安全基础设施,建设政务信息资源目录体系和交换体系,支持信息共享和业务协同”。
信息资源开发利用和管理体系建设是继电子政务网络基础设施建设之后,又一事关电子政务建设全局和可持续发展的重大系统工程。
作为国内领先的地理信息系统(GIS)软件平台提供商,北京超图地理信息技术有限公司在自主创新,全力打造具有国产自主知识产权的GIS软件平台和创国际品牌的同时,基于“开放合作,共同发展”的理念,携手遍布全国各地和各行业的合作伙伴,充分利用多年从事政府GIS应用与电子政务建设的研究成果和经验的积累和总结,针对政府组织结构和业务的特点,以政府业务管理的事务型和事件型业务为两条主线,以人地关系系统的理论为依据,提出以信息资源平台为核心的电子政务建设思路,以政府信息资源的整合、共享和开发利用与管理体系建设为核心,以地理空间基础信息和专业信息资源数据库的建设、整合和共享为突破口,以地理信息框架整合人口、法人、宏观经济信息和相关的信息资源为基础,基于“一张图”的信息资源整合、共享与应用模式,为电子政务建设提供全方位的GIS应用解决方案。
第1章以信息资源管理平台为核心的电子政务建设思路
1.1什么是电子政务
电子政务又称电子政府(e-Government或i-Government)是指政府机构在其管理、决策与服务职能中运用现代电子信息技术,以信息流、业务流和知识流的数字化和集成为基础,实现政府组织结构和工作流程的重组优化,超越时间、空间和部门分隔的制约,建成一个统一、精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式,从而全面提高政府的管理能力、决策能力、应急处理能力和服务能力,为企业和公众提供更为高质、高效和便捷的服务。
电子政务可简单概括为政府内部管理信息化和政府对外服务与沟通信息化两方面:
1)政府内部管理信息化
政府部门内部和部门之间,利用先进的网络信息技术实现办公自动化、管理信息化、决策科学化,通过政府信息资源的整合和共享,以信息流、业务流和知识流为支撑,实现政府组织机构和业务流程的再造与优化,促进政府部门之间的协同与互动,构建政府管理与决策的数字神经网络系统,提高政府管理、决策与服务的水平、质量和效率。
表现为G2G(GovernmenttoGovernment)和G2E(GovernmenttoEmployee),即政府部门之间(上、下级政府,同级政府部门之间)、政府部门与工作人员之间基于信息技术的信息共享和协同工作。
对政府内部管理信息化而言,部门内部与部门之间互动与协同是关键,信息资源整合和共享形成的信息流是政府部门内部和部门之间互动与协同的基础。
2)政府对外服务与沟通信息化
政府部门通过网络信息平台为社会各界(包括企业和公民)提供信息服务、实现政府与社会各界之间有效的信息沟通,提供基于互联网的网上审批、公共服务和招标采购,实现面向企业和公众的一站式(OneStopService)服务,从而提高办事效率,加强公众监督和参与,促进政务公开和政府管理与决策的民主化,表现为G2B(GovernmenttoBusiness)和G2C(GovernmenttoCitizen),即政府对企业和公众的管理与服务,并通过招标采购获取企业为政府提供的服务。
政府对外服务与沟通,最终体现为基于信息流和业务流的政府对企业和公众的管理服务的集成,政府与企业和公众的互动。
电子政务发展是政府内部管理信息化和对外服务与沟通信息化相结合、“内外兼修”的过程。
电子政务以硬件和网络基础设施为载体、信息为纽带、软件为工具、机构和业务流程为保障,变革政府管理模式、组织结构、业务流程和工作方式,通过信息流、业务流和知识流的数字化促进政府部门的互动与协同,改善政府与公民、企业之间的关系,为公民和企业提供更好的服务;通过政府管理与决策信息的公开还权以民,促进公众参与;提高政府管理与决策的透明度、减少腐败;提高政府管理与决策的效率;增加财政收入、减少财政支出等。
电子政务类似于电子商务(e-Commerce),主要目标是使政府与市民(G2C)、政府与企业(G2B)、政府与政府(G2G)、政府与工作人员(G2E)之间的互动(interaction)更友好、更方便、更透明、费用更低,促进经济与社会的可持续高速发展。
电子政务和电子商务是信息社会的主要表现形式,社会和经济的信息化最终体现为电子政务和电子商务的统一,体现为政府、企业和公众三大主体之间基于信息流、业务流和知识流的互动,构建高效、敏捷、和谐、可持续发展的经济与社会环境。
政府拥有80%以上的信息资源,在公共管理与公共服务中发挥着核心的作用,因此,电子政务在社会经济信息化过程中发挥着先导和带动作用。
图1.1社会经济信息化的主要表现形式
1.2电子政务应用层次、发展阶段以及现阶段面临的问题
1.2.1电子政务应用的三个层次
电子政务是信息技术在政府部门应用的过程,电子政务应用可以分为三个层次,办公自动化系统(OA)、管理信息系统(MIS)、决策支持系统(DSS),如图1.2所示。
图1.2电子政务应用的三个层次
1)办公自动化系统(OA)
主要以日常办公过程中公文、文档和简单的数据处理的自动化为重点,侧重于非结构化的管理信息处理,基于通用的办公软件(如Office、WPS)提供文字处理,文件的管理、共享和传输,简单的数据分析(如电子表格),电子邮件等功能,信息以文件的形式存在,具有非结构化的特点,基于文件的数据传输与共享是本阶段的一个主要特征。
2)管理信息系统(MIS)
集成办公自动化系统的功能,以结构化的业务信息的管理与应用为重点,以数据库为核心,集成管理与业务信息,实现整体业务系统的信息采集、存贮、处理和应用的一体化,通过业务流程将业务系统的业务和管理活动基于信息流组成一个整体的自动化功能系统。
管理信息系统的特点在于采用数据库管理系统(DBMS)管理各种业务和管理数据,侧重结构化信息的整合与管理,以业务流程为中心,实现业务数据的采集、处理、查询、检索和分析功能,是信息流和业务流的集成,流程管理(工作流)是管理信息系统重要组成部分。
3)决策支持系统(DSS)
在MIS系统基础上扩展决策分析功能,从MIS系统数据库中提取和加载业务数据,利用各种分析模型和数据挖掘技术,帮助决策者在决策过程中利用数据和模型求解问题,做出判断,为决策提供技术支撑。
系统决策支持系统的特点在于采用数据仓库(DataWarehouse)技术管理决策分析所需的数据,基于各种模型和数据挖掘技术进行数据分析。
决策支持系统进一步发展将形成知识管理系统,促进知识流的形成与发展。
表1.1电子政务应用三个层次的特点
电子政务应用层次
数据组织管理方式
软件
功能
办公自动化系统(OA)
文件
通用OA软件
文件处理、电子邮件、
简单数据处理,非结构化信息流的管理。
管理信息系统(MIS)
数据库
根据应用需要定制,以业务流程为中心。
结构化的业务数据处理、查询、检索、分析,信息流与业务流的集成。
决策支持系统(DSS)
数据仓库
根据应用需要定制,以决策分析为中心,需求可变。
分析、预测,知识管理,信息流、业务流与知识流的集成。
电子政务应用最终要实现OA、MIS与DSS三个层次应用的有机集成,形成信息与知识管理系统,实现信息流、知识流和业务流的统一管理和应用。
信息资源整合、共享与开发利用是信息流、知识流和业务流的基础。
1.2.2电子政务发展的三个阶段
目前电子政务应用大部分处于第二个层次上,即管理信息系统建设与应用,电子政务发展经历了三个阶段,即:
以部门应用为核心的阶段、以部门协同为核心的阶段和以对外服务为核心的阶段:
1)以部门应用为核心的阶段
主要关注政府部门内部的管理与业务应用,针对某一个具体的单位,实现单位内部组成部门和工作人员之间的信息共享、业务流程统一管理、业务信息的处理与分析应用。
局域网是这一个阶段的网络基础。
由于以部门为核心,各部门各自为政,对部门之间的信息资源的共享和业务协同缺乏统一的考虑,往往形成以部门或行业为中心的“信息孤岛”和“信息烟窗”。
目前,国内大部分政府部门电子政务建设与应用停留在这一个阶段,缺乏电子政务体系结构的整体考虑和统一规划。
2)以部门协同为核心的阶段
随着电子政务网络基础设施的完善,政府部门之间互通互联存在的网络问题得到解决,电子政务建设开始进入以部门协同为核心的阶段。
这一阶段,既要解决部门内部信息共享、业务流程统一管理、业务信息的处理与分析应用问题,也要解决部门之间的信息共享、业务流程的统一管理、业务信息的协同处理与分析应用问题,建立比原来单一的管理信息系统更为复杂的、由部门信息系统相互协作构成的信息系统体系(SystemofInformationSystems),通过信息资源整合与共享,基于信息流、业务流和知识流实现政府部门之间的协同与互动,实现政府部门内部管理的网络、数据、应用与流程的统一集成。
统一的内、外网络平台是这一个阶段网络基础,实现部门之间的信息资源整合、共享与部门之间业务流程的整合是这个阶段的特征。
国内电子政务建设开始进入这一阶段,信息资源整合、开发利用和统一管理是这一阶段的基础,奠定这一坚实的基础,是国家信息化领导小组下发《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》目的所在。
3)以对外服务为核心的阶段
强调从对外服务的角度,以政府所服务的客户(公众和企业)为中心,应用客户关系管理(CRM)技术,整合信息系统的资源,建立统一的门户网站,通过一站式服务(OneStopService),使政府部门对外服务实现统一,实现基于信息流与业务流的政府与公众和企业的互动。
互联网(Internet)是这一个阶段的网络基础,随着移动通信网络技术的发展,其应用将渗入到移动终端,使政府部门的服务无所不在。
目前,国外发达国家的电子政务主要处于这一个阶段。
电子政务发展三个阶段的特点如下:
表1.2电子政务发展的三个阶段特点
发展阶段
网络基础
流程管理
信息资源共享
系统集成
以部门应用为核心的管理信息系统
局域网
部门内部的流程管理
部门内部
单个系统,部门内部的应用集成,部门内部工作人员的互动与协同
以部门协同为核心的管理信息系统
政府内、外网
(城域网)
部门之间的流程管理和整合
部门之间
信息系统体系,部门之间的应用集成,部门之间的互动与协同
以对外服务为核心的管理信息系统
互联网
以客户需要为核心的流程管理,打破部门的界限。
政府与客户之间
政府内外的信息系统集成,政府与客户之间的应用集成,政府与公众和企业的互动与协同
1.2.3现阶段电子政务建设面临的问题
经过“十五”期间的努力,国内电子政务建设取得了显著的成效,电子政务网络基础设施逐步完善,网络建设各自为政、重复建设、结构不合理的问题已基本解决,电子政务建设重点逐步从硬件和网络基础设施建设向应用系统建设与互联互通、信息资源开发利用与统一管理转移,随着政府职能从管理型向管理服务型转变,国内电子政务建设开始进入到以部门协同为核心和以对外服务为核心的阶段。
以部门协同为核心的阶段是以对外服务为核心的阶段的基础,两者缺一不可,两者的有机集成使电子政务“内外兼修”。
以部门协同为核心的阶段要求建立由政府部门信息系统分工与合作构成的政府信息系统体系,建立政府信息资源全局和统一的视图和信息资源目录服务体系,实现基于信息流、业务流和知识流一体化集成的政府部门的互动与协同,形成政府的数字神经网络,而不是部门信息系统之间的简单的互通互联;而以对服务为核心的阶段则是在政府信息系统体系之上为公众和企业开一个政府对外的“网络服务窗口”,通过这一窗口实现政府与公众和企业的基于信息流和业务流的互动。
从电子政务发展情况来看,以部门协同为核心和以对外服务为核心的阶段,是相互交叉和相互促进的“内外兼修”过程,虽然国外许多发展国家电子政务建设已经进入以对外服务为核心的阶段,由于部门之间信息资源整合、共享与业务互动和协同问题没有真正解决,目前开始重新梳理这个问题,从政府信息化的全局和整体考虑电子政务建设,如美国在总结了多年电子政务经验教训的基础上,正在以FEA(FederalEnterpriseArchitecture,联邦企业架构)为理论基础指导自身的电子政务建设,其核心是以为公民和企业提供服务的整体职能出发,建立政府绩效参考模型(PRM)、业务参考模型(BRP)、技术参考模型(TRM)、数据参考模型(DRM),实现信息资源的整合和部门的互动与协同,从而实现电子政务的网络、数据、应用、流程和服务的集成。
现阶段,国内电子政务建设面临的问题如下:
1)在电子政务网络基础设施已经基本完善的条件下,如何多快好省地开发各个职能部门的业务应用系统?
2)如何确保各部门业务应用系统之间的信息资源共享,避免重复投资、重复建设造成的浪费?
3)如何通过各部门业务应用系统的集成、业务数据动态交换和业务流程的整合,实现政府部门的协同工作,建立统一的政府电子政务门户,以达到电子政务的要求?
4)如何整合各个部门信息资源,提高政府综合管理、决策和应急管理能力?
5)如何开发利用政府信息资源,为公众、企业服务,发展信息资源产业?
这些问题核心是电子政务体系结构的设计与信息资源的开发利用和管理体系建设问题。
目前,电子政务建设缺乏体系结构的总体设计,主要停留在传统的、以政府部门为核心的信息系统建设和系统简单的互通互联层次(如图1.3所示),没有从政府信息系统体系的角度,将政府部门信息系统组成一个有机的整体,形成数字神经网络系统;信息资源的开发利用缺乏统筹规划和统一标准,各部门信息资源难以整合和共享,无法实现信息流、业务流和知识流的一体化集成。
图1.3以部门为中心的电子政务建设
在电子政务体系结构设计和信息资源的开发利用最终体现为信息流、业务流和知识流的一体化集成。
信息流、业务流与知识流一体化集成必须建立在政府信息资源的整合、共享和统一管理的基础之上,否则,“巧妇亦难为无米之炊”。
以信息资源的整合、共享和统一管理为核心,设计电子政务的体系结构和信息资源开发利用与管理体系,是解决现阶段电子政务面临的问题关键。
国家信息化领导小组在2004年年底,下发了《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》,信息资源开发利用和管理体系建设是继电子政务网络基础设施建设之后,又一事关电子政务建设全局和可持续发展的重大系统工程。
以信息资源开发利用和管理体系建设为核心设计电子政务体系结构是现阶段国内电子政务建设的重点。
1.3以信息资源管理平台为核心的星型电子政府体系结构
针对目前国内外电子政务发展趋势和国内现阶段的电子政务建设存在的问题,基于电子政务体系框架,我们按照国家信息化领导小组《关于我国电子建设的指导意见》和《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》,以信息资源整合、共享和统一管理的主线,以人口基础信息库、法人基本信息库、自然资源与地理空间信息库和宏观经济数据库等四大电子政务信息资源库建设为中心,设计了以信息资源管理平台为核心的星型电子政务体系结构,提出了以信息资源管理平台为核心的电子政务建设思路。
1.3.1电子政务体系框架
电子政务体系框架是有关电子政务系统构成的概念模型(如下图),反映了电子政务系统层次结构和相互关系。
它以电子政务门户作为政府向企业和公众提供服务的窗口,构建政府与企业、公众之间信息流与业务流的统一出入口,解决政府对外服务与沟通的信息化问题;在政府内部,以统一的网络平台(含政府内网、外网和公众网)为硬件支撑、各部门信息资源整合和共享构成信息资源层为数据基础,基于应用框架层提供的公用软件服务,形成各部门应用系统之间的互操作构成政府的信息系统体系,实现政府部门之间基于信息流、业务流和知识流的互动与协同,解决政府内部管理的信息化问题。
电子政务安全体系、电子政务管理维护体系为电子政务的信息安全、管理与维护提供保障。
图1.4电子政务框架体系
1.网络平台层
指电子政务的网络基础设施,包括政务内网、外网与公众网(Internet),是实现各种电子政务应用(包括政府内部办公、政府部门之间协同工作、政府与企业和公众的交互)的网络平台。
按照国家信息化领导小组《关于我国电子政务建设的指导意见》,“政务内网主要是副省级以上政务部门的办公网,与副省级以下政务部门的办公网物理隔离”;“政府外网是政府的业务专网,主要运行政府部门面向社会的专业性服务业务和不需在内网上运行的业务”,通常是指政府部门之间的网络,是政府部门之间信息共享与互通互联的网络基础;公众网是是指互联网,政务部门基于互联网通过政府门户网站,实现与企业和公众的双向信息交互,从而实现基于业务流和信息流的政府与公众和企业的互动。
“政务内网和政务外网之间物理隔离,政务外网与互联网之间逻辑隔离”。
2.数据资源层
指政府各部门数据“逻辑集中、物理分布”形成的政务信息资源库,是政务信息流数字化和整合的基础。
政府部门的信息内容可以大致分成两类:
来自公文系统的文档型非结构化信息和来自数据处理系统的结构化数据信息。
数据资源层主要实现政务信息资源的整合、共享和统一管理,为政务信息流、业务流和知识流的一体化集成提供数据基础,为政府各部门乃至企业和公众提供信息服务。
从整个政府的层面统筹规划、统一标准、分工协作,建设政务数据库群(或政府数据库体系),实现政府信息资源的整合和共享,避免重复建设和标准不统一造成的资源浪费是现阶段电子政务建设继统一网络平台建设之后,需要解决的关键问题。
3.应用框架层
应用框架层在网络平台和数据资源层之上,为政府提供公用和基础性的软件服务,包括知识管理系统、办公自动化系统、协同工作系统、决策支持系统、数据共享与交换系统五大基础支撑系统,这些系统涉及政务信息流(数据共享与交换系统)、业务流(协同工作系统和办公自动化系统)、知识流(知识管理系统和决策支持系统)的统一管理和应用服务,独立于具体的领域应用,实现各部门公用基础软件的共享和标准的统一,避免重复开发造成的浪费。
4.应用系统层
是指建立在网络平台、数据资源层、应用框架层之上的各个政府部门的专业应用系统,如国土、规划、房产、工商、税务、公安等部门业务系统,这些系统针对各部门专业应用需要,主要解决政府部门内部的应用问题,同时,通过网络平台、数据资源层和应用框架层提供的网络、数据和公用基础性软件服务,实现与其它部门的信息共享、业务协同和互动,从而实现政府部门之间基于信息流、业务流和知识流的统一集成,通过统一的电子政务门户为公众、企业提供一站式电子政务服务。
1.3.2信息资源管理平台
根据现阶段以部门协同和对外服务为核心的电子政务建设的需要,参照电子政务体系框架,基于多年的电子政务建设经验和理论的总结,我们提出了以信息资源平台为核心的电子政务建设思路,其核心是:
将网络平台、数据资源层、应用框架层和电子政务门户,纳入到信息资源管理平台的体系结构中,以信息资源管理平台建设为核心,通过公用、基础性的网络(网络平台)、软件(应用框架)、数据库(信息资源层)、电子政务门户(乃至区域电子商务平台)的统一开发和建设,带动政府各部门专业信息系统(应用系统层)的建设,实现信息资源的统一共享和管理以及政府各部门专业信息系统的互操作,形成以信息资源管理平台为中心的星型电子政务体系结构(如图1.5所示),实现电子政务网络、数据、应用、流程与服务的五个统一集成。
以信息资源平台为基础建立政府信息资源管理体系,充分有效地开放利用政府的信息资源。
图1.5以信息资源管理平台为核心的电子政务体系结构
1)信息资源平台的建设目标
Ø以人口、法人、地理信息、宏观经济数据库为核心建立电子政务的公用基础数据库,避免公用基础数据库重复建设造成的浪费。
Ø以地理信息为框架整合人口、法人、宏观经济数据,以人口、法人、地理信息公用基础整合各部门的业务数据,实现政府数据资源整合和集成,建立基于“一张图”的管理模式,更好地发挥政府数据资源在管理与决策服务。
Ø集成电子政务公用基础软件,以职能为核心,实现政府部门应用、流程与服务的集成,避免公用基础软件重复开发造成的浪费。
Ø开发信息资源为企业和社会提供服务,为信息资源管理体制的建立提供平台。
2)平台的构成
信息资源管理平台由网络平台、数据平台、应用平台与服务平台构成,如下图所示:
图1.6信息资源平台的构成
◆网络平台主要为政府各部门的数据通信提供网络基础设施。
◆数据平台主要管理以人口、法人、地理信息、宏观经济数据为核心的电子政务公用基础数据,同时通过元数据管理数据平台公用基础数据和政府各部门业务数据的元数据,构建数据目录体系,基于元数据实现人口、法人、地理信息与政府各部门业务数据的集成。
◆应用平台主要提供流程管理、办公自动化、数据交换与共享等公用基础的软件服务,以办公自动化系统为应用集成框架,实现政府部门流程、数据共享与交换的统一管理。
◆服务平台通过电子政务门户网站和区域电子商务平台,充分开发利用政府的信息资源为公众和企业提供信息服务。
1.3.3平台建设的主要技术思路
1)以基础地理数据库整合人口、法人、宏观经济数据库
通过地址或地址编码实现人口、法人、宏观经济信息与地理空间单元(区、街道、乡镇、居村委会、建筑物)的关联,使这些数据落实到地理空间上,实现基于地理空间信息的人口、法人、宏观经济、地理信息四大数据库整合。
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