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新行政诉讼法立法背景及解读
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新《行政诉讼法》及司法解释已于2015年5月1日施行,但对于新旧法律规范在一些具体问题应如何衔接的问题,实践中存在不同的理解。
为此,最高人民法院行政审判庭庭长赵大光法官、副庭长李广宇法官和耿宝建法官特撰文厘清相关问题,以供审判实践参考。
行政诉讼的证据规则、判决和执行 时间:
2015年3月8日上午 主讲人:
最高法院行政庭副庭长王振宇
新旧法交替之际谈谈行政诉讼
对《行政诉讼法司法解释》27个条文的逐条解读(2015)
最高法通报和解读行政诉讼法司法解释重点内容 2015年04月27日 来源:
最高法网站
本文整理行政诉讼法及相关司法解释
中华人民共和国行政诉讼法(逐条解读·上)
中华人民共和国行政诉讼法(逐条解读·下)
第一讲 行政诉讼法修改的新发展
作者|信春鹰[全国人大法工委]
整理|南京市建邺区法院行政庭
供稿|赵海骏[江苏省句容市人民法院]
我今天给大家对新行政诉讼法做一个解读,我是一个开场,用一个半小时时间讲四个问题,框架说一下,让大家有一个概念。
一是为什么修改,二是理论突破点,三是重大变革点,四是具体实施方面。
因为我是第一讲,所以不会讲太细,后面的同志接着讲,我讲的有一些宏观。
我有一些压力,无论是条文还是理论,大家理解都比我深,现在我和大家共同回顾一下,这部法是如何修改的:
一、为什么修改行政诉讼法
我们今天在座的法官大多数都很年轻,对我国的法律历史可能不是很了解。
我国有三大诉讼法,像三条河流,分解矛盾和纠纷,在三大诉讼中,行政诉讼是一个很特殊的诉讼法,它是1990年开始实施的,25年了,很多年轻的同事当时可能很小。
回忆当年,立法当时是有很多的争议的,当时很多人认为中国用不着行政诉讼法,而且行政诉讼与我国几千年的封建历史文化是不相符合的,传统文化认为,官是不可以告的,父母官父母官嘛,你怎么能告的父母呢?
在当时的历史条件下,“民告官”是一个大的历史性突破,行政诉讼将官员与原告放在了一个平等的地位上。
因此,我认为行政诉讼法的制定不仅仅是一个立法,而是一个政治制度的改革。
行政诉讼法官居中裁判的是政府与原告之间的纠纷。
国际国内对当时的立法都给予了很高的评价,在当时的历史条件下,这部法客观的说写得不错。
但是,从这些年的实施情况来看,实施得不好,每年人大法院报告,行政诉讼案件每年只有10万到12万,有些年还不到,最高法院为了行政诉讼立案不得不开会,而且有的省份受理案件数量很少。
这样的话,行政案件在法院受理案件中的总的比例不到2%,北京市的行政诉讼从2011到2013年受案逐年递减,2013年只有23.7%。
胜诉率就更低了,新华社内部清样数据,十年前是30%左右,现在下降到10%左右,有些省只有2%,也就是政府多数是赢的。
当事人总赢不了,他就不会告了,因为政府总不会败,老百姓总不会赢呀。
此外,生效判决的1/3得不到履行,律师也不愿意代理行政诉讼案件,因为各方面干扰太多。
这些信息告诉我们,行政诉讼制度在我国遇到了严峻的挑战。
是不是行政诉讼没有案件呢,不是,每年因为行政行为引发的信访是大量的。
我在地方调研的时候,了解到为什么老百姓都去走信访,因为当事人是一个理性的人,他认为打官司也赢不了,不如去上访,一上访,马上会成为党政机关都关注的案件,有的时候还可以要求一些高价,这样就更不会去诉讼处理了。
我说的情况,全社会都了解。
即使是10-12万的案件,大家知道还有些不是纯粹的行政案件,如商标案件,这本来不属于真正意义上的行政诉讼案件,排除它们真正的行政案件就更少了。
这些现象表明,我们的行政诉讼处于非常不法治的状态。
行政诉讼法官特别感到受挫,没有成就感。
行政诉讼出了什么问题?
是司法制度?
还是实施环节?
在这些背景下,2013年就提上了立法议程。
行政诉讼法的修改和其他的法律修改不一样,他牵动了中国法学界、司法界、老百姓很多的梦想。
社会各界给予了很高的期望,从行政诉讼法修改过程看,我是很受触动的,微信圈中评价很多,有人说24年是一个学者从青丝到白发的过程,大家对这部法律的修改有许多共同的情感的诉求,它承载了太多的东西。
这部法律,如果有一些进步的话,是社会各界的共同的努力。
为了修改好这部法律,让它更加可行,最高法院做了很多的工作,我个人觉得无法用言语来表达。
我们的立法人员与法官一起干,听律师的意见,听专家学者的意见,听了全国的各方的意见,很少有一部法律修改如此的深入调研。
大多数调研活动我参加听了,特别的受触动,大家都在反思,在推进依法治国的大背景下,行政诉讼法的定位是什么?
如何发挥行政诉讼制度的作用?
在这里,我特别要感谢全国各级法院的支持,在整个修改过程中,大家给了我们太多的支持,江院长也特别地有理想、有情怀,法院系统的同志是直接运作这部法律的,他们知道问题真正在哪里,许多修改内容就是吸收了最高法院的司法解释,将解释上升为法律。
修改能够顺利的出台,还一个背景,一定要提,就是十八大提出的全面推进依法治国,有这样一个好的政治环境,修法的原则与目标才更加明确。
此次修改一是贯彻落实十八大提出的依法治国的方针;二是维护行政诉讼制度的权威性,因为修法的过程中,有一些建议更加开放,我们还是面对现实中的突出问题,保障公民权利;三是保障渠道的畅通与平衡,保障法院依法审理行政案件;四是坚持从实际出发,循序渐进的完善,在可行的范围内推行制度的变革;五是总结行政审判经验,将有效的做法上升为法律。
二、行政诉讼法修改的理论的突破
任何一个制度修改后面都有他的理论与逻辑,利用这次机会,我对本次立法涉及的有关理论进行了梳理:
1、关于行政诉讼的目的修改。
为什么要讲目的,因为一个法律,从立法技术上,首先就是讲目的与原则,老法的规定(略),有人认为第一条设定的目的是互相冲突的,比如维护与保护,有的时候就是一对矛盾,很可能就会牺牲了公民的权益。
但是,“维护”是符合当时的立法背景的。
调研中,比如有些法官说,受理一个行政诉讼案件,就要受理几个非诉案件,以平衡政府的情绪。
当时的理论是考虑到政府的行政机关的接受程度的。
第一条对于后面的条文影响很大的,比如说禁止调解等微观的制度,比如说合法性审查的限制,这些都与立法的理念密切相关。
第一条的设计好,后面就顺着下来了。
这次,“正确”审理行政案件….修改为“公正、及时”…..,“维护”删除了,反应了从指导思想上做了改变,这就是一个理论的突破。
“解决行政争议”写进第一条也不容易,有许多人反对,不要忽略这几个字的修改,后面的理论是很多的。
行政诉讼不能空转,必须解决问题。
一个案件做了几个判决,最后解决不了问题,损害了司法的权威。
这次将“解决行政争议”写进来是画龙点睛之笔。
“维护”删除同时删除了后面的“维持判决”。
还有“具体行政行为”删除“具体”,很多人认为“具体行政行为”这是基石,是不能动的,这个修改会导致法院的权力太大了,但是,我们从技术上解释它,将它改了。
具体行政在老法中,立法当时为了将一些行为作为不可诉的规定,设计出了抽象行政行为、具体行政行为概念。
这个修改,理论突破在现实中国很有意义。
2、扩大了审查范围。
原来的老法,法院依据什么标准审查行政行为是一个非常重大的制度设计,原来明确是合法性审查,为什么限制在合法性审查,理论依据是法院不能干预行政机关的自由裁量权,而且老法对54条还对合法性审查进行了具体的规定,设定了一个非常有限的例外。
合法性审查对实际解决纠纷作用受到限制,合法性与合理性,合理性属于行政机关的职权,你法院不能碰,这是原来的审理特点,是影响行政诉讼实效的一个理论制约点。
从理论上进一步思考,合法性与合理性不是矛盾的,如果截然分开,法院的功能就太有限了,修法第70条增加了明显不当行政行为的撤销,扩大了合理性审查的范围,标志着从合法性审查到合理性审查的突破,这个理论突破会深深的影响中国的行政审判。
法官们要仔细的理解,这个修改意义很大,非常具有理论色彩。
3、受案范围的扩大。
原来的老法规定的范围过窄,影响了法律的发挥,我要说的是,就是老法规定的范围,许多法院也没有完全受理。
具体到不同的地方,是能不受理就不受理,我和立案庭的法官聊天过,行政立案就是以不立案为目的,我觉得符合现实的逻辑。
在当下,问题是行政诉讼有时会与公共政策发生冲突,比如说北京外地孩子的入学,这个在当地入学与国家大的政策比没有问题,但是北京就是不让入学,北京市法院受理了家长告教育局的案件,法官们说,听了家长的陈述,你一定会被打动,孩子生在北京,长在北京,但是就是不能入学,因为北京公共资源承载能力有限,这样的案件你让法官如何受理判决?
法院对于当事的家庭诉求如何解决?
一些孩子不得不到北京郊区就读!
所以行政诉讼的范围拓宽是特别纠结的一件事情。
当时提出能不能列出负面清单,但是后来发现根本不行。
这次的修改方向是拓展,受案范围问题法院在其中没有利益,当时当事人有了渠道解决诉求。
我认为这次的修改是有突破的,如修改“具体行政行为”,还有规章授权的组织行为。
有人说,学会、协会这么多你们法院管得了吗?
你法院就是管行政机关的!
但是学会、协会现在是有牙齿的老虎,法院要管!
这个是最后加上去的。
还有行政协议,写进来非常不容易。
国务院认为应当是民庭的事情。
民法学者对此也不接受,相关部门也不同意。
但是现实中,行政协议,民庭受理,涉及到政府,还得行政庭参与办案。
对这些修改,各位法官不要觉得不解渴,这样修改已经不容易了。
还有对规范性文件的审查,大家记得河南的种子案,法庭上不能评价河南的规范,只能说事情。
当然也有一个限定,是规章以下。
这一条国务院法制办到最后都是保留意见的。
从法院角度看,这一条还不是很明确。
但是我要和大家说的是,我们还是在往前走,理论上突破标志意义大。
4、经复议后案件的案件被告的确定。
这既是一个理论问题,也是一个实践问题。
当下,行政复议制度几乎是形同虚设,行政复议法执法检查,很多情况令人吃惊,有的地方一年的复议案件只有1-2件,为了激活行政复议制度的实施,我们想了各种办法。
当时还有想法,是行政机关改变了行政行为不做被告,回头想想有些可乐,现在看看理论上也不通。
总之,大家都在艰难曲折的往前走,目的是激活制度。
制度的浪费是最大的浪费。
这四个方面理论上很大突破的,解放了思想,才有这些突破。
实践在发展,中国的变化太大了,我们行政诉讼要随同变革。
三、行政诉讼法修改的制度变革
1、扩大受案范围,加强权利保护。
原来是肯定列举加否定列举。
从立法看,不是所有行为都能到法院来,法院的行政诉讼审查是非常有限的。
美国法院可以受理奥巴马医改违法案件,但我们不行,因为我们的法院受理案件是有框子的。
从修改看,在人身权、财产权后面加了一个“等”,我们为后来的立法留下了很大的空间。
这一条的立法技术我觉得是比较高超的,以后法律法规规定可诉的其他权利都可诉。
2、保障诉权,解决立案难的问题。
这次修改吸收了十八大文件中精神。
原告的资格上,明确扩大了受案范围,相对人的概念进行了扩大。
起诉期限延长,从3个月延长到6个月。
细化了立案的条件,实行了立案登记制。
3、加强法院监督,实质性的解决争议。
一是解决了告官不见官的问题。
曾经规定了不出庭的要经过人民法院许可,后来认为官司还没有打就要与行政机关为出庭问题起争议。
还有委托什么样的人出庭。
总的来说,就是要出庭(法客帝国按:
《行政诉讼法》第三条第三款规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。
不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。
”)。
反对的认为为什么不允许行政机关委托代理人,这是对行政机关的歧视。
能支撑这一条有18个省地方有文件,要求行政机关负责人出庭。
二是复议机关做被告出庭。
三是加强了行政行为审查力度。
四是行政诉讼的有限调解,对行政权不得随便处置的理论进
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