海关行政处罚执法统一问题探究.docx
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海关行政处罚执法统一问题探究
海关行政处罚执法统一问题探究
【内容提要】当前多层次的社会关系、多样化的矛盾主体、多领域的利益冲突以及体制、机制、政策、法律、观念等多方面的因素,加大了海关执法难度,而执法不统一问题尤为突出。
本文分析了执法不统一的表现,阐述了在海关行政处罚中要把握执法统一的内涵,完善执法依据,促进执法统一协调的观点。
【关键词】海关 行政处罚 执法 统一
当前多层次的社会关系、多样化的矛盾主体、多领域的利益冲突以及体制、机制、政策、法律、观念等多方面的因素,加大了海关执法难度,而执法不统一问题尤为突出。
2008年全国海关关长会议指出,要重视做好案件剖析工作,认真研究司法建议,查找执法薄弱环节,运用法律监督手段,进一步规范海关执法行为。
本文试从海关行政处罚的角度来探讨执法统一的问题。
一、海关行政处罚执法统一的内涵
所谓海关执法统一是指海关在行政执法中,以统一的执法理念和关注点为指导,按照统一的执法依据,对于违法事项在法律适用及执法程序上适用同样的标准和尺度,使执法行为给相关管理相对人明确的合理预期,从而达到稳定行政法律关系的效果。
执法统一应该包括以下内容:
(一)执法依据统一
执法依据统一是行政合法性原则在行政执法中的具体体现和要求。
执法依据统一是执法统一的前提,一是执法依据需合法、明确,不能产生歧义;二是海关执法依据与上位法需保持一致,海关内部的规章制度不能突破法律法规的规定;三是不同执法依据间需协调统一,比如影响出口退税案件的处罚,执法结果需和国税部门的处理保持协调一致。
(二)执法标准统一
执法标准统一首先要有明确的违法标准,也就是达到何种违法的程度需启动行政处罚程序;其次需要有统一的证据证明标准,使证据收集有明确的指向;再次要有统一的执法评价标准,以统一的考评标准来衡量执法质量的高低。
(三)执法程序统一
程序合法是行政处罚的重要原则,执法程序贯穿于行政执法的整个过程,只有实现执法程序统一,才能确保法律能够得到正确的执行。
执法程序统一要求在调查环节按照法定条件和程序立案;在法定的时间内办结案件,提高执法效率;在采取强制措施时按照必要的原则进行;在案件审理时充分听取当事人的陈述、申辩,符合听证条件的,应积极采用听证的办法,最大限度使执法公开透明;在执行过程中,对于当事人确有经济困难甚至无力履行的,按照程序允许其暂缓或者分期缴纳乃至减免处罚。
(四)执法幅度统一
执法幅度的统一并不是要求机械的按照不变的标准执行法律,而是允许根据执法情况的差别存在合理裁量处理空间,但是这种自由裁量应有一个共同的尺度,要考虑与其他同类自由裁量的统一性,避免畸轻畸重的情况发生。
(五)执法理念和关注点统一
行政执法要求执法人员具备一定的专业素质和整体视野,能够在执法的同时从整体角度关注执法的统一性。
执法理念是由法治的基本理念决定的,在这一前提下,我们执法的关注点也要注意形势的变化。
在当前构建和谐社会的大环境下,需要充分理解和贯彻“宽严相济”的法律政策在行政执法中的应用。
任何从严和从宽都必须在法律规范内进行,统一把握在执法的各个环节适用从严或从宽的标准。
二、当前海关行政处罚执法不统一的具体表现
执法统一是衡量海关行政处罚执法质量的重要标准,海关行政处罚近年来在执法统一方面取得长足进步的同时,在某些方面依然存在着执法不统一的情况,主要表现在:
(一)过罚失当
所谓过罚失当,指的是海关处罚与违法行为的危害程度不相当,存在着处罚轻重不一的现象。
过罚相当是行政处罚的基本原则,但目前在某些案件的处理上存在着过与罚不相适应的情况。
比如擅自外发加工、擅自抵押减免税设备等单纯程序性违规案件通常具有涉案金额大、危害性小的特点,但根据《行政处罚实施条例》需按照货物价值的5%-30%进行处罚,处罚过重,引起当事人不满。
(二)同责不同罚
同责不同罚是指相同的违法行为却给予不同的处罚幅度和种类,甚至引用了不同的执法依据。
目前许多海关在行政处罚中,不仅不同海关对相同的违法行为处罚不一,甚至在同一关区、同一部门对同类违法行为处罚也存在差异,这样做的后果不仅不利于公正执法,也极容易引起复议诉讼,影响执法效果。
(三)量罚情节随意
针对不同的违法情节,予以从轻、从重、减轻或者不予处罚处理,是行政执法落实宽严相济法律政策的重要体现。
在实践过程中,对于在何种情况下适用何种情节,不同海关和执法人员有着不同的理解,尤其是适用从轻、减轻情节,不同案件处罚幅度相差较大,执法较为随意,处罚尺度宽严不一。
虽然海关总署在《关于处理特定减免税进口设备违规行为若干问题的暂行规定》、《海关行政处罚罚款幅度参照标准》等文件中明确了部分量罚情节标准,但适用范围较为狭窄。
量罚情节随意使用不仅容易造成执法不统一,也容易引发廉政风险。
(四)证明标准不足
在行政执法中,证明标准就是证据达到行政机关对待证事实进行认定的要求。
目前在许多案件的执法检查中发现,案件定性的证据没有形成完整的证据链,有些案件的走私嫌疑没有排除,违规证据又不够充分;有些案件虽然进行了违法事实的认定,但在案件证据上离能够证明案件事实还有一定差距,经不起司法审查。
这些都给案件质量带来隐患,如引起复议诉讼很可能处于不利的局面。
(五)执法程序差异
2007年7月1日开始实施的《海关办理行政处罚案件程序规定》规定了海关缉私部门从立案调查到处罚决定、执行的各个过程,对于规范执法、保护当事人合法权益,产生了积极的影响。
但在实际执法中,在执法程序上仍然存在着一些不统一的方面,有些案件对于案件办理效率、扣留措施、担保金收取等方面还存在着不少的问题。
根据2007年宁波海关缉私局对于受处罚企业回访的反馈情况来看,企业对案件办理时效、担保金的收取及手续存在着不少的意见。
三、行政处罚执法不统一的原因分析
目前海关行政执法不统一问题是个较为普遍的现象,原因有以下几个方面:
(一)法律依据不完善,执法新问题不断出现
随着形势的不断发展,执法工作中的新问题不断涌现,一方面海关监管的手段方式发生了变化,如手册联网监管、减免税政策调整、“属地申报、口岸验放”等等,另一方面违反海关监管的新手段、新手法也不断出现,而法律本身具有一定的滞后性,这就造成了某些违法行为的适用依据、适用程序也相对滞后。
另外,海关与其它行政及司法机关存在着法律理解层面上的不一致,在某些难点、争议较大的问题上难以形成统一的认识,给海关案件处理带来困难。
(二)处罚尺度标准缺失造成执法裁量不规范
目前,海关在行政执法统一的定性标准和处罚尺度上还比较宽泛,对案件移交的标准和程序不够细化;对于行政执法处罚的幅度标准不够细致,在执行时缺乏参照;对于案件的证明标准没有明确界定。
此外,对自由裁量权的运作缺乏必要的控制和规范,也是导致执法随意和执法不公现象出现的重要原因。
(三)重实体轻程序思想依然存在
程序合法是实体合法的前提和保障。
衡量执法行为是否合法,除了事实清楚、证据确实充分、定性准确、处罚适当外,还有一个就是程序合法。
目前执法不一的重要原因就是个别人员过分强调执法的特殊性,而忽视了执法程序的统一性,造成执法程序经不起检查,不同案件的执法流程和效率相差较大,案件办理时间过长,不利于维护当事人的合法权益。
(四)外部执法环境依然严峻,执法监督机制不完善
受社会不良风气的影响,执法面临的说情风愈演愈烈,执法人员承受的压力越来越大,这不仅增加了办案人员的廉政风险,也干扰了海关执法的统一性。
而且,目前的监督更多的是通过执法检查等事后的手段,难以保证监督贯穿于执法的全过程;执法责任制的追究也缺乏有效的途径;对行政执法案件的质量考评缺乏统一执法的内容,使执法不统一的情况难以及时发现和预防。
(五)业务增长与人力资源矛盾突出,执法水平参差不齐
业务增长和人力资源矛盾是全国海关的一个普遍性问题,尤其是在业务量较大的口岸,业务发展与人员矛盾十分突出。
以宁波海关缉私局为例,2007年共立案调查行政案件3922起,案值9.90亿元,罚没入库8102万元,同比分别增长48%、50%和17%,但全局干警总数仅为148人,其中35周岁以下的人员有109人,占73.65%,而且有44人是入局不足三年的青年警员。
另外,由于执法人员对法律条文理解不全面,对执法行为性质认定不准确,不同执法人员在执法水平、价值取向等方面也存在差异等因素也造成了执法的不统一。
四、树立并落实和谐执法理念,大力推进海关执法统一建设
(一)确立正确的执法理念,坚持严格、公正、文明执法
执法理念是对法律的本质及其发展规律的一种宏观的、整体的理性认知、把握和构建,是执法行为的指导。
和谐执法理念的本质与执法统一是相统一的。
需要树立的执法理念有:
1.严格严肃。
所谓严格执法就是严格按照立法精神和法律原义,按照法定的职权和程序进行执法,切实维护法律的严肃性和权威性。
严格执法是执法统一的基础,只有严格按照法律规定执法才能谈得上统一协调。
2.公正理性。
公正理性,就是在实际办案中要始终坚持法律面前人人平等,坚决抵制权力、关系、人情等与案件处理的不当联结,同时坚持从事实出发,充分考虑案件及其背景的复杂性,正确处理关区执法的特殊性与制度规定的一般性之间的关系,对案件的定性处罚严格把关,既做到准确适用法律,又充分考虑当事人的合法权益,实现法律效果和社会效果的统一。
3.文明规范。
文明规范执法就是用文明的态度、作风办案,同时使用规范化的执法语言、执法程序和处罚尺度,保证执法行为规范化。
面对社会越来越高的执法要求,执法人员一方面要在执法中讲究态度,注意方法,克服“生冷硬”,对行政处罚当事人不仅要依法处罚,更要使其心悦诚服地遵守进出口管理秩序;另一方面要坚持实体正义与程序合法并重,规范执法程序,完善执法制度,严明执法纪律,全面体现执法的统一性。
(二)完善执法依据(法律规范),促进执法统一协调
良好的法律规范指的是满足社会需要、符合人民利益的一般性规则体。
没有良好的法律规范,统一执法的根基就不牢固,法治的观念也很容易遭到忽视。
1.加强海关立法工作,健全完善海关法律规范体系和各项规章制度。
进一步推动解决执法工作中遇到的法律规定不明确、衔接不紧密、执法依据不完善等问题;定期清理各类法律规范,避免失效文件引发执法矛盾;制定和完善简单案件的办理制度等基层海关迫切需要的执法依据;做好与其它行政机关和司法机关的沟通工作,取得对海关执法认识上的统一。
2.加强调查研究,不断解决执法疑难问题。
法律适用中出现疑难问题是成文法系与案例法系的差别之一,短期内不可能改变。
因此,必须注重调研,及时收集当前执法中存在的各种问题,在立法部门作出有权解释之前,适时制定切合实际、行之有效的内部规范,以补法律之不足。
宁波海关缉私局根据总署的相关规定,结合实际,近年来通过业务例会、案例研讨会等方式,以会议纪要的形式出台了关于影响通关单和海关统计两类案件、仿真枪案件、零星少量固体废物案件、特定减免税案件等的处理意见,行之有效的解决了在实施《海关行政处罚实施条例》以来的部分疑难问题,为保证案件处罚的执法统一提供了良好的基础,取得了较好的效果。
(三)健全执法机制,不断提高执法质量
执法统一需要良好的执法机制来进行保障,良好的执法机制是确保执法统一的基础。
1.建立和规范执法机制。
不断完善案件调查、案件审理和案件执行等各项业务的规章制度,按照程序统一业务操作,规范执法行为;建立执法岗位目标责任制,明确岗位职责和工作要求;落实海关业务部门的案件移交标准、案件处罚幅度标准和案件证明标准等,切实做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民。
2.完善执法监督机制。
在办案职责与机制上贯彻查审分离原则,利用科技手段,建立和完善行政执法的全程监督。
一是建立重大案件报批报备制度,对于一定案值以上的案件在立案、采取强制措施等环节应及时报备,涉及不予立案、撤案、先行变卖等重大事项,建立领导层级审批和法制部门审查把关、督察介入监督等机制;二是对重大、复杂、疑难案件,坚持召开案审会集体研究讨论,加强对案件的审核把关;三是加强执法检查和考评,把执法是否统一作为评价案件质量的重要标准,强化“有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权须赔偿”的意识,落实执法责任。
3.落实执法公开机制。
深入开展关务、警务公开,规范公开内容,丰富公开形式,扩大公开范围。
通过多种渠道公开执法依据、执法权限、执法程序和执法结果等,不断增强执法工作的透明度,切实保证海关行政执法在“阳光”下运行。
进一步健全一次性告知、复议、申诉等制度,更好地保护当事人的合法权益,切实做到执法公开、公平、公正。
(四)合理行使自由裁量权,规范执法行为
行政执法自由裁量权是在法律、法规规定的原则和范围内,基于法律、法规及行政的目的和精神,有选择地作出的公正而合理的行政决定的处置权力。
1.规范处罚尺度。
在法律、法规的规定范围内,进一步明确和细化不同类型案件处罚的具体标准。
完善《海关行政处罚罚款幅度参照标准》,除了适用《行政处罚实施条例》的第十四条、第十五条、第十八条的规定以外,制定其它案件的处罚幅度,比如走私案件并处罚款的幅度以及固体废物的处罚幅度等。
对于目前旅检、行邮等渠道的物品类案件处罚幅度自由裁量过大的问题,制定《旅检、行邮物品行政处罚案件的罚款幅度标准》,进一步规范定性和量罚。
此外,根据宽严相济的法律精神,进一步完善和明确从轻、从重、减轻和不予处罚的情节标准,尤其是对减免税设备和加工贸易违法案件。
2.制定证据标准。
海关行政执法既具有其它行政执法的普遍性,同时对于具体证据的要求又有其特殊性。
行政执法案件处理部门需要制定《海关行政处罚案件证据标准》,列明目前常见案件定性及处理的基本证据和其它证据,以提高执法的效率和统一性。
3.建立执法动态反馈制度。
由于海关行政执法相对人违反法律法规的行为存在多样性,加之海关监管措施的不断发展变化,完善和细化处罚情节及幅度的工作不可能一蹴而就。
在实际工作中需要建立和不断完善动态反馈机制,在回顾已经办理的案件的情况下,提出相关细化的方案,每年定期进行案件办理情况回顾,重点关注在细化的处罚尚未涉及到的方面,不断予以补充完善,从而保持在执法工作中动态统一性。
(五)提高执法人员素质,提升执法水平
徒法不足以自行,良法尚需良吏。
高素质的执法队伍是实现执法统一的基本条件。
1.强化教育培训。
一是加强对《海关法》、《海关行政处罚实施条例》和《海关办理行政处罚案件程序规定》等法律规范的培训,深刻领会立法原义,形成一种依附主流理论的意识;二是以岗位练兵为抓手,利用邀请专家讲课、交叉轮训、岗位必备技能考核等培训方式,不断充实执法人员各项业务知识,打造复合型人才;三是重视在执法过程中的处理艺术的培训,在执法中对于诸如说情、当事人违法的特殊情况等,掌握方法、艺术和时机,做到既严格统一执法,又减少和化解矛盾。
2.加强理论研究和案例研讨。
一是立足岗位进行执法理论探索和研究,为一线执法服务和领导决策提供参考;二是采取以案说法、案例研讨等方式,展开针对性的法律剖析,对有争议的问题进行有价值的探讨,在理论上统一执法人员的认识;三是制定符合关区实际的行政执法尺度,要充分考虑各个海关执法的特殊性,做到一般性与特殊性相结合。
3.培养行政执法的专家队伍。
一是适当控制执法人员的岗位交流频度,以利于经验的积累和业务专家的培养,使执法具有连续性和统一性;二是在复杂疑难案件的处理上,充分听取业务专家的意见,以便更加体现执法的客观、公正、统一;三是以岗位练兵尖子选拔为契机,推选执法专家,激发执法人员的积极性,全面提高执法人员素质,为执法统一做好保障。
总之,执法统一是行政执法的基本要求,也是海关执法追求的目标。
统一执法不仅意味着切实贯彻法律的规定,而且是海关以执法促和谐的重要内容。
我们只有不断加强和改进海关执法工作,使之趋于更加规范和统一,才能更好地发挥海关职能作用,不断提高海关履职水平。
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