黄委水管体制改革工作总结.docx
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黄委水管体制改革工作总结
黄委水管体制改革工作总结
在水利部的正确领导下,2002年9月以来,黄委按照上级统一部署与工作要求,认真贯彻落实国务院《水利工程管理体制改革实施意见》精神,结合黄河实际,积极开展了水管体制改革工作。
经过黄委、省、市河务局和水管单位广大干部职工的共同努力,截止到2006年6月15日,黄委所属水管单位已完成了管理单位、维修养护公司、施工企业等岗位竞聘,人员已全部上岗到位,实现了管理单位、维修养护单位和其它企业的机构、人员、资产的彻底分离,黄委水利工程管理体制改革工作全面完成,初步建立了符合社会主义市场经济要求的新的工程管理体制和运行机制。
现将改革工作情况总结如下:
一、基本情况
(一)工程概况
人民治黄以来,党和国家对黄河的治理开发与管理给予了高度重视,投入大量资金进行了大规模的防洪工程建设,兴建了干支流水库,堤防、河道整治工程、开辟了分滞洪区,初步建成了“上拦下排、两岸分滞”的防洪工程体系。
目前黄委直管工程主要有堤防、河道整治工程、水闸、水库及其他等四大类工程。
其中堤防2606.25km,包括临黄堤、东平湖围坝、支流堤防和其他堤防,共有一级堤防1983.16km,二级堤防274.19km,三级堤防103.74km,四级堤防245.16km;河道整治工程667处,12866道坝段,工程长度1571.21km,护砌长度1250.45km;分泄洪闸12座,排涝闸共39座,设计流量共计30675m3/s;三门峡、故县两座水库,三门峡枢纽工程主坝长713.2m,最大坝高106m,防洪库容55.67亿m3;故县水库大坝坝长315m,最大坝高125m,设计库容11.75亿m3。
(二)管理机构、人员及管理模式
黄委所辖工程分别由山东黄河河务局、河南黄河河务局、黄河小北干流陕西河务局、山西河务局、三门峡水利枢纽管理局、故县水利枢纽管理局、陕西省三门峡库区管理局、山西省三门峡库区管理局、三门峡市黄河河务移民管理局等九个单位管理。
其中三个库区管理局行政上隶属于地方政府,工程建设与管理由黄委投资。
黄河水利工程管理实行统一领导,分级分段管理,形成了黄委、省、市、县四级比较完善的管理机构。
黄委直属水管单位共计65个,其中山东河务局30个,河南河务局25个,陕西河务局4个,山西河务局5个以及故县水利枢纽管理局。
改革前,黄委所属水管单位在职人员共12829人,离退休人员4577人。
另有群管护堤(坝)员5244人。
黄委直管工程水管单位(即三个库区局所属水管单位)共有11个,其中陕西省三门峡库区管理局6个,山西省三门峡库区管理局2个,三门峡市黄河河务移民管理局3个。
在长期的计划经济体制下,多年来黄委所属各水管单位形成了集“修、防、管、营”四位一体的管理体制。
在工程管理方面,既是管理者又是维修养护者,既是监督者又是执行者,外部缺乏竞争压力,内部难以形成监督、激励机制。
二.改革指导思想与目标
以国务院《水利工程管理体制改革实施意见》为指导,以水利部、财政部《水利工程管理单位定岗标准(试点)》为依据,以适应社会主义市场经济体制为导向,以水利工程管理单位“管养分离”为核心,结合黄河实际情况,调整和规范水利工程管理和维修养护的关系,理顺管理体制,实现管理单位、维修养护单位和其它企业的机构、人员、资产的彻底分离,形成基层单位事、企全面分开的格局。
通过改革,逐步建立适应社会主义市场经济体制要求、充满生机与活力、“事企分开、产权清晰、权责明确、运行规范”的水利工程管理体制和良性运行机制。
通过改革,使黄河治理开发与管理事业更好地发展,使黄河职工队伍的生活水平、生活质量进一步提高。
三、改革的基础工作情况
在《水利工程管理体制改革实施意见》颁布后,黄委及时召开黄河水利工程管理体制改革工作会议,对改革工作进行动员部署,结合黄河实际,重点做好了以下几方面的基础工作:
第一,按照《实施意见》关于划分水管单位类别和性质的规定,依据各水管单位承担的任务和收益状况,对所属水管单位进行了分类定性。
75个县(区)河务局和分泄洪闸管理单位定性为纯公益性事业单位,故县、三门峡水利枢纽管理局分别定性为准公益性事业单位和企业。
第二,按照《水利工程管理单位定岗标准(试点)》,进行了水管单位定岗定员测算工作。
经水利部核定,黄委所属的65个水管单位管理人员数为6430人。
第三,根据直管工程和人员数量,按照《水利工程维修养护定额标准》完成了维修养护经费测算。
经测算,黄委水管单位每年需维修养护经费4.1亿元,基本支出1.6亿元。
第四,在完成对水管单位分类定性、定岗定编等工作的基础上,2002年底,编制了《黄河水利工程管理体制改革实施方案》上报水利部。
实施方案确立了改革的指导思想、目标和原则,确定了管理单位和维修养护单位的机构设置和人员编制,对改革提出了具体的实施步骤、进度安排及相关保障措施。
在新的“两定”标准印发后,2004年又进行了实施方案修改。
改革方案经水利部审定后,为黄委水管体制改革的实施奠定了坚实基础。
(三)确立了改革后的体制架构
根据国务院《水利工程管理体制改革实施意见》精神和黄河实际,黄委党组经过多次研究,确立了黄委水管体制改革后的体制架构为:
通过水利工程管理体制改革,将县级河务局及其所属单位按照产权清晰、权责明确、管理规范的原则,分离为由对应市级河务局管理的县级河务局、维修养护公司和其它企业。
四、改革组织实施情况
(一)、试点改革
按照水利部、财政部要求,2005年3月至6月,黄委25个试点单位正式实施了水管体制改革。
由于本次改革是黄河自明清以来在管理体制上力度最大、最具实质性的改革,与职工的切身利益具有直接的关系,涉及人员身份的变化、财产的分割、隶属关系的调整等多方面复杂问题,是一项全新的工作,现有可供借鉴的经验不多。
因此,黄委党组经过多次研究,确定了“试点先行,稳步推进”的改革工作方针。
将原阳、济阳河务局作为25个试点单位中的试点,委建管、财务、人劳等有关部门重点解剖麻雀,黄委直接批复两县局改革实施方案,并派出观察组全程参与改革,遇到问题及时研究解决,在河南、山东两局的统一领导和精心组织下,率先完成了“管养分离”体制改革工作。
2005年4月,依照原阳、济阳河务局改革成功经验全面推进改革,其余23个试点单位根据改革文件精神,结合单位实际细化了改革方案,制定了具体措施,精心安排,周密组织,规范操作。
在改革实施期间,各单位领导小组均住在试点单位,靠上做工作,确保改革严格按照省局批复的方案组织实施。
黄委和河南、山东两省局还分别成立了改革巡视组,对各试点单位的改革工作进行巡回监督指导,保证了改革的顺利进行。
截至2005年6月13日,黄委所属试点单位按照实施方案的要求,圆满完成了定编定岗、人员分流工作,实现了管理单位、维修养护单位和其它企业的人员、机构和财产的彻底分离,三驾马车并驾齐驱的格局已经基本形成,建立了产权清晰、权责明确的管理体制。
2005年10月,黄委组织专家组,对水利部水管体制改革试点联系单位原阳河务局试点开展情况进行了验收,对水管单位组织机构、改革政策贯彻、管养分离、社会保障、基本支出与维护经费使用等方面进行了逐项考评,编制了验收报告报部。
2005年底,河南、山东局也分别组织进行了试点单位改革工作验收。
(二)全面实施改革情况
在成功完成25个试点单位水管体制改革的基础上,2006年上半年,黄委其余51个水管单位体制改革工作全面实施。
为进一步深化改革,保证水管单位与维修养护单位、施工企业彻底分离,2006年实施改革时,委党组提出以市级河务局为单位组建维修养护企业、整合所属施工企业的新的改革方案。
为积极稳妥推进改革,委党组决定率先在新乡、济南河务局开展改革工作,并研究批复了两市局的改革实施方案。
4月11日~12日,新乡、济南河务局水管体制改革正式实施。
为保证改革顺利进行,建管局、人劳局、财务局、监察局、经管局等单位和部门,抽调人员组成观察组,实行组长负责制,责任明确到人,参与改革全过程的监督;河南、山东河务局成立督导组进驻改革实施单位,对改革进行全过程的监督、指导;新乡、济南河务局作为改革的责任单位,成立了改革领导小组,加强对改革工作的组织领导,落实分工责任制,严格工作程序,严守工作纪律,确保改革顺利推进。
在委党组研究确定的改革体制框架基础上,委建管局、人劳局、财务局、经管局等有关单位和部门,明确分工、密切协作,根据国务院《水利工程管理体制改革实施意见》精神,结合黄河实际情况,分别就改革工作中的机构设置和人员上岗、维修养护队伍组建、施工企业整合、财务和资产管理等关键问题,进行多次调研、讨论,反复征求基层单位意见,研究提出了《黄河水利工程管理体制改革指导意见》。
在新乡、济南河务局试点改革后,依据两市局改革经验,对水管体制改革指导意见进行了修改完善,并印发执行。
2006年5月12日,委召开主任办公会,对改革工作进行了统一部署,明确责任单位,提出了具体的时间要求,水管体制改革在全河全面展开。
委属有关单位认真组织学习《指导意见》精神,结合自身实际,完成了改革实施方案编制与批复。
在改革实施过程中,人员上岗按照县级河务局、维修养护公司、施工企业的顺序依次进行。
首先确定单位领导班子主要负责人及其成员,再确定各科室的主要负责人,并履行相关报批和备案手续。
县级河务局副科级、企业部门经理,以及一般岗位,全面推行竞争上岗,择优聘用。
竞争上岗严格按照公布岗位、个人申报、资格审查、公开答辩,择优聘用的程序进行。
在改革过程中,基层单位对改革中人员调整、安置及分流等难点问题,认真贯彻民主集中制原则,按照上级批复的方案因事设岗、以工作量定员,涉及到人员定岗、转岗、资产处置、干部任免等重大问题,坚持集体讨论决定。
在竞聘中坚持任人唯贤的用人原则,真正实现了优秀人才的脱颖而出。
同时,各单位结合自身实际,创造性地开展工作,保证了改革的稳步推进。
由于组织严密,措施得力,截止2006年6月15日,黄委所属水管单位已完成管理单位、维修养护公司、施工企业等岗位竞聘,实现了水管单位、维修养护单位、其它企业的人、财、物的彻底分离,形成三驾马车并驾齐驱的格局。
在改革进行的关键时期,做到了工程有人守、维修养护有人做、河势工情有人查,整个改革过程达到了思想不散、工作不断和秩序不乱的目标要求。
五、保障措施
(一)强化组织领导,密切部门协作
水管体制改革涉及面广,是一项十分重要而又非常复杂的工作,必须加强组织领导,有关部门通力配合。
在黄委的改革过程中,李国英主任多次主持专题会议进行研究部署,黄委和所属单位均成立了水管体制改革领导小组,建管、财务、人劳等有关部门人员组成办公室,实行部门分工负责与沟通协作机制,由专门的办事机构和人员负责管理体制改革工作,及时解决改革中出现的问题。
黄委成立改革巡视组,省局成立改革督导组,市局成立改革工作组,进驻改革单位,为改革顺利实施提供了组织保证。
(二)注重学习,加强宣传发动
各基层单位采取会议传达、座谈讨论等多种方式,积极组织学习《指导意见》精神,广泛宣传改革政策,深刻领会其内涵,把握精神实质,转变思想观念,充分认识水管体制改革的重大意义,使干部职工对改革有了充分的认识,始终保持了良好的思想状态,积极参与和支持改革,营造了良好的改革氛围。
(三)注重调查研究,及时指导改革
注重调研,了解实际,及时解决改革中存在的关键问题,是推动改革顺利实施的有效措施。
我委在改革过程中多次进行典型调研,及时协调解决定员编制、经费核定、分流人员安置与社会保障等问题。
先后印发了《基层单位工程管理体制改革实施方案编制大纲》、《黄委水管体制改革试点工作实施意见》和《黄河水利工程管理体制改革指导意见》等文件,对改革的关键问题提出了指导意见。
在改革实施各阶段多次派出巡视组进行巡回检查,确保了改革工作的稳步推进。
(四)规范工作程序,实施“阳光”作业
在改革中,各(省)市河务局及时制定了各类岗位的竞争上岗实施办法,明确各岗位职责和申报条件,严格资格审查,规范工作程序。
实行封闭命题、公开竞争,择优聘用岗位人员。
整个竞争上岗过程严格遵循“公开、公平、公正”原则,提高改革中各个环节的透明度,自觉接受上级领导和职工群众的监督,取得了很好的效果。
(五)坚持以人为本,维护职工利益
改革过程中,认真贯彻落实以人为本的科学发展观,关心职工、尊重职工、理解职工,及时搞好引导服务。
为确保合理、有序竞争,避免产生盲目报岗现象,及时做好协调工作,确保了职工队伍和群众情绪的稳定。
同时,积极落实水管企业人员的养老保险、医疗保险、失业保险等社会保障政策,尽力解决维修养护人员的后顾之忧。
六、管养分离情况
(一)人员分离
本次改革,委属单位共有12829人参加,改革后,管理岗位上岗6275人,维修养护企业上岗3455人,3099人分流到其他企业,每个职工都找到了适合自己的工作岗位,激发了爱岗敬业精神和工作热情,为今后工作的开展奠定了基础。
(二)退(离)休人员社会保障
改革后部分职工分流到企业,职工的社会保障问题在很大程度上制约着新体制与机制的建立。
因此,黄委积极落实水管企业人员的社会保障政策,解决维修养护人员的后顾之忧。
2003年10月,黄委16个企业单位的2405名职工及913名离退休人员已纳入所在省级管理的企业基本养老保险统筹。
2005年10月17日,试点改革的水管企业3909名在职职工、233名离退休人员已经劳动和社会保障部批准纳入所在省省级基本养老保险。
目前,正在积极开展对2006年实施改革的水管企业职工的纳入省级基本养老保险工作。
(三)资产划分与界定情况
本次改革,将原县级河务局及其所属单位按照事企分开、产权清晰、权责明确、管理规范的原则,分离为由市级河务局管理的县级河务局、维修养护公司和其他企业,实现三者之间的机构、人员、资产的彻底分离。
黄委在《黄河水利工程管理体制改革指导意见》中对资产的界定和划分工作进行了规范:
国家所配备的机动抢险队专用设备所有权不变,由县级河务局负责管理。
县级河务局应当将维修养护相关的房屋、建筑物、机械设备和工器具等转交维修养护单位,其中70%划转至市级河务局或其授权的同级经济管理单位,30%划转至省级河务局或其授权的同级经济管理单位,然后由其分别作为对外投资交付给维修养护单位。
目前,黄委76个改革单位所划转资产,经过资产评估机构评估后,正在按照国有资产“非经营性资产转经营性资产”有关规定,办理逐级上报申请批准手续。
(四)维修养护企业组建情况
改革完成后,黄委以市局为单位共组建了19个维修养护公司,维修养护公司全部为国有有限责任公司,实行独立核算、自负盈亏,人员共3455人。
具体情况如下:
山东河务局8个市级河务局、河南河务局6个市级河务局、黄河小北干流山西、陕西河务局、三门峡库区各管理局各组建一个维修养护公司。
人员最少的公司39人,最多的428人。
各维修养护公司根据市级河务局所辖的工程类别、数量、分布、地域特点及专业化维修养护要求,分别确定了维修养护队伍的布局,设立了维修养护分公司。
维修养护分公司的设置与水管单位不要求一一对应,一般是30人以上组建一个维修养护分公司,部分较小单位联合组建了维修养护分公司。
七、运行机制的研究与建立
(一)内部制度改革
县级河务局依照国家公务员制度管理的工作人员按照《公务员管理条例》和《黄委依照国家公务员制度管理的各级机关工作人员管理暂行办法》的有关规定进行管理。
对事业岗位人员实行聘用制,签订聘用合同。
执行国家统一的事业单位工资制度。
建立严格的目标考核制度,与依照国家公务员制度管理的工作人员统一考核,统一管理。
维修养护公司、施工企业和其他企业按照现代企业管理制度的要求,逐步建立新的内部分配制度。
(二)运行机制建立情况
管理体制改革完成后,水管单位实行事、企彻底分开,管理和养护业务分离,工程管理和维修养护工作要在新体制下按照新的运行机制运行。
为适应新体制要求,规范水管单位的工程管理和维修养护企业的维修养护工作,使工程管理和维修养护有章可循、有规可依,有效推动水管体制改革工作深入进行,黄委于2005年3月份开始组织开展了黄河工程管理运行机制总体框架研究。
运行机制研究打破了黄河工程管理长期以来的运行模式,按照水管体制改革后管理方与维修养护方合同管理关系,对工程管理和维修养护的业务流程中各关键环节,重新制定了工作标准和相关管理办法,根据运行管理需要,结合黄河工程维修养护工作特点,先后颁发了《黄河水利工程维修养护标准》、《黄河水利工程维修养护合同示范文本》、《黄河水利工程维修养护质量管理规定》、《黄河水利工程维修养护项目验收管理规定》和《黄河水利委员会维修养护经费使用管理有关规定》等15项配套管理办法。
内容涵盖程序、计划、职责、标准、质量、考核、验收、经费管理、责任追究等方面,明确了责任主体和工作标准等,初步建立了新体制下的运行机制。
在新的运行机制中,提出了新体制下工程管理和维修养护规范的工作程序,保证了各项工作有序运作;研究制定了维修养护合同示范文本,规范了管养双方的合同行为;研究制定了工程维修养护标准;明确界定了“管养分离”后工程管理管养双方的业务范围,使双方职责清晰、权责明确;建立了系统的工程维修养护质量管理体系,明确了各方的质量责任,为确保工程维修养护质量提供了保障;建立了工程维修养护项目验收制度;规范了新体制下的工程运行观测与维修养护技术资料管理;规范了维修养护经费的管理与使用等。
黄河水利工程管理运行机制框架图
为使建立的新的运行机制尽快应用到工程维修养护实际工作中去,黄委先后组织举办了四期培训班,对水管单位、维修养护单位的主要负责人员450多人进行了工程管理运行机制培训,使水管单位及维修养护单位主要管理人员尽快掌握了编制维修养护计划、合同管理、维修养护标准、质量管理、监理管理、技术资料管理、项目验收、责任追究等维修养护实施全过程的知识,为规范水管单位与维修养护队伍之间的合同化管理,尽快构筑起“管理科学、经营规范”的新的黄河工程管理运行机制打下了坚实基础。
目前,我委水管单位的工程管理和维修养护工作正按照新的运行机制规范运作,已经正式步入了新机制运行轨道。
八、改革成效
(一)理顺了管理体制,运行机制充满活力
通过改革,实现了管理单位和维修养护单位、其它企业的人员、机构和财产的彻底分离,建立了产权清晰、权责明确的管理体制。
按照适应社会主义市场经济体制要求,以管理科学、运作规范为目标建立的新的运行机制,充满了生机与活力。
(二)畅通了工程管理和维修养护经费来源渠道
水管体制改革后,过去长期制约黄河工程管理发展的经费问题得到解决。
改革后,黄委76个水管单位的工程管理和维修养护经费约5.7亿元已经初步得到落实。
(三)优化了管理人员结构,提高了管理队伍素质
此次改革,实行了个人多岗竞聘和双向选择的做法,实现了人才合理、有序流动,促进了人力资源优化配置。
改革中,一批有知识、有能力的年轻干部走上领导岗位,管理单位的组织结构和领导班子、中层干部的年龄、知识结构得到优化,整体素质明显提高。
如山东局,改革后30个县级河务局领导班子由162人减为134人,平均年龄由45.5岁降为44.3岁,本科学历由54.3%上升到64.9%;中层干部由724人减为470人,平均年龄由41.6岁降为40.3岁,本科学历由24.4%上升到34.9%。
所辖8个维修养护公司经理层平均年龄仅为39岁,本科以上学历占70%;中层干部平均年龄仅为34岁,均为本科以上学历,实现了干部队伍的年轻化、知识化、专业化。
(四)提高工程管理水平,改善工程面貌
改革后,管理体制理顺了,新的运行机制建立了,维修养护经费得到了落实,去年,各试点单位根据黄委党组提出的把防洪工程建成“防洪保障线、抢险交通线、生态景观线”的要求,坚持高标准开展工程管理工作,一大批具有生态、景观功能的防洪工程展现在黄河两岸。
平坦的柏油堤顶,整齐划一的行道林,规整平顺的植草堤坡,带状的防浪林等等,使黄河工程面貌得到很大改善。
今年改革,以市局为单位成立了维修养护公司,对所辖防洪工程实施专业化维修养护,必将提高工程维修养护质量,使工程面貌焕然一新。
九、存在的主要问题和建议
(一)水管单位普遍反映事业经费不足
在职人员管理经费不足。
改革后水管单位在职职工人均经费为2.56万元/年,而目前河南、山东、山西、陕西局水管单位在职人员年人均实际支出为3.0~4.0万元,年人均经费差额分别为0.5~1.4万元。
水管单位的人员经费不足,在一定程度上影响了工作的正常开展。
离退休人员没有足额经费保障。
目前,河南、山东、山西、陕西局水管单位离退休人员年人均经费拨款分别为1.1~1.4万元,而年人均实际支出1.8~2.7万元,存在较大的差额。
而且,上级拨付离退休经费的人员数量为2002年底统计数,现人员增加较多,增大了离退休经费缺口。
水管体制改革后,企业不属于水管单位管理,水管单位又不具备经营职能,在职和离退休职工的经费差额保障渠道无法落实,水管单位无法予以保障。
建议按改革后的实际情况重新核定离退休人员数,并足额拨付离退休人员经费。
(二)企业职工对社会保障问题心存疑虑
由于涉及职工切身利益,改革后到企业的职工对养老统筹问题十分关心。
部分企业人员担心能否顺利加入省级社会统筹,部分企业人员认为事业单位退休金比省级养老保险高得多,对进入省级社会统筹心存疑虑。
(三)维修养护经费下达滞后,维修养护公司正常运行难以保证
由于黄委的工程维修养护资金来源为中央水利建设基金,下拨较晚,去年的维修养护经费在6月底才下达,今年的维修养护经费至今没有下拨。
维修养护经费不能及时到位,导致维修养护合同支付不能及时兑现,造成维修养护人员工资、材料费和机械使用费拖欠。
而维修养护公司作为刚刚成立的单位,自身积累很少,公司运行存在一定困难,对维修养护工作的正常开展和队伍稳定造成了一定影响。
(四)北金堤滞洪区管理问题
我委濮阳一局、范县局、台前局、滑县滞洪局承担着北金堤滞洪区的管理职能,现有滞洪管理人员共226人。
但“两定”标准中对于滞洪区管理没有相关的测算标准,造成滞洪管理人员编制和人员经费没有得到落实。
建议从实际工作需要考虑,解决滞洪管理人员编制和经费问题。
(五)公务员的双重管理问题
由于对公务员实行身份和岗位双重管理,非公务员身份人员无法到公务员岗位,人才流动形成了“单行道”,对以后选拔部门负责人造成了极大的限制,不利于干部交流。
建议公务员只实行身份管理,不实行岗位管理,允许非公务员身份的人员担任领导职务。
二○○六年七月二十日
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