行政上之损失补偿范围研究.docx

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行政上之损失补偿范围研究

行政上之损失补偿范围研究

    我国大陆学界在论述行政补偿问题时，习惯于从补偿范围和标准两方面来论述，但对于何为补偿范围，何为补偿标准未作明确地界定。

严格地说，补偿范围和补偿标准之间存在着许多交叉，有时很难将两者明确区分开来。

比如间接损失，既可将之归于范围问题，也可将之归属于标准问题。

    在其他国家，学者们大多不是从这两个角度来论述，我国一些学者似乎在某种程度上也放弃了这种研究思路。

（注1） 然而，为了尊重这种似乎是约定俗成的论述思路，方便于学术交流，笔者仍从这两个方面论述。

但笔者在此首先对补偿范围和标准进行界定：

补偿范围解决的是私人能否获得补偿的问题，侧重于说明国家在总体上承担补偿责任的种类，实际上就是行政补偿的体系；补偿标准解决的是给予受损人多少补偿的问题。

依照这种界定，进而将间接损失作为补偿标准的一个问题来研究。

还有一个重要的问题是补偿的原则，实际上补偿原则与补偿标准解决的是同一个问题，即给予私人补偿的数额问题，因此海外学者往往将补偿标准作为补偿原则的一部分来论述，本文亦然。

    一 补偿范围概说

    行政补偿的范围首先取决于对行政补偿的界定。

行政补偿可从两种意义上来理解。

第一种意义上的行政补偿是指行政主体对于行政行为所造成的特别牺牲给予弥补与救济的制度，“是行政机关为实现公共利益而实施的一定行为所必然伴随的一种法定义务”。

（注2） 也即，非因行政主体行为引起的损失，即使由行政主体给予补偿也不包括在行政补偿之内。

在英美，公法上所研究的补偿就是从这一意义上来讲的。

这是一种严格意义或狭义上的行政补偿，（注3） 也是各国行政补偿的核心内容。

    还有学者从更为宽泛的意义上来理解行政补偿，即第二种意义上的行政补偿：

泛指由行政主体对于私人损失所为的给付均可称之为行政补偿。

换言之，行政补偿是基于行政主体的“积极义务”而实施的补救性行政行为。

（注4） 进而，私人为公共利益自己主动所为的行为——如见义勇为、协助公务——使其遭受特别牺牲时，由行政机关代表国家对其损失的弥补也被认为是一种行政补偿。

（注5） 见义勇为和公务协助（注6） 的补偿则可归属于公法领域无因管理的特别牺牲补偿。

    在德国，有的学者还列举了另外一种可能的补偿情形，即公法上的危险责任。

（注7） 公法上的危险责任实际上就是无过错责任。

它包含的情形很广泛，例如牵引机车喷出的火星引起了森林大火，出于防治流行病的需要采取隔离措施的消防人员被感染，行政机关替代公务人员执行行政任务的计算机或其他的技术设施失灵导致损失，十字路口的红绿灯因技术故障导致所有的红绿灯都变成了绿灯，结果造成了交通事故等。

德国学界的通行观点和法院判例将其作为准征用补偿（造成财产权益的损害时）和特殊的特别牺牲补偿来（造成非财产权损害时）处理。

（注8）在这里值得注意的是，在德国与台湾等国家和地区行政赔偿理论中，只要没有法律依据侵犯私人权益就属于违法，实际上相当于我国法理中的不法。

因此危险责任实际上是一种违法责任。

但由于这些国家和地区实行的违法加过错的规则原则，在危险责任的情形中不存在公务过错，所以造成财产权益特别牺牲的危险责任便被归于准征用补偿责任而非赔偿责任。

我国行政赔偿中违法一般是指违反法律规定，范围较窄。

所以上述危险责任的情形一般上都不能认定行政机关违法，进而这种危险责任也应被认定为补偿责任。

这种补偿实际上应属于公权力附随效果造成财产权益特别牺牲补偿。

    从本质上讲，狭义上的行政补偿和无因管理补偿都是对私人的特别牺牲给予的补偿。

两者符合我国学界对行政补偿的广义界定，可将两者合称为广义的行政补偿。

    另外，在德、日等国及台湾地区还有一种社会补偿的概念，它并非是严格意义上的特别牺牲补偿，而是基于社会国家、福利国家的观念而是给予私人的救助。

    因而，从最广泛意义上讲，行政补偿可分为最广义的政补偿、广义的政补偿和狭义的行政补偿。

最广义的行政补偿包括狭义上的行政补偿、无因管理补偿和社会补偿这三大类。

    狭义上的行政补偿可分为财产其权益特别牺牲补偿和非财产权益的特别牺牲补偿。

就财产权益的补偿而言，在西方获得补偿的前提是公权力对财产权的限制、干预已构成征用，因而征用的范围决定了财产权益损失补偿的范围。

征用可分为古典征用、管制性征用、准征用和事实征用这四类。

准征用实际上是违法但无过错的公权力行为所造成损失的补偿，在我国应属于国家赔偿，所以这里不再讨论。

古典征用实际上取得私人不动产用于公用，所以我们不妨借用公用征收这一概念来代替。

同时，由于管制性征用和事实征用这两个概念与对征用的通行理解相差甚远，而管制性征用和事实征用实际上就是造成特别牺牲的财产权限制和造成特别牺牲公权力附随效果，因此为了避免不必要的概念纠葛，这里不再用管制性征用和事实征用这两个概念，而是用“造成特别牺牲的财产权限制”和“公权力附随效果”来代替。

    非财产权的特别牺牲补偿主要有两种情形，一是对非财产权益的合法限制、干预造成特别牺牲补偿，是合法公权力行为的附随效果造成非财产权益的特别牺牲。

    综上所述，行政补偿的范围可用下图来表示：

    （由于网络版本不支持，图省略）

    二 特别牺牲补偿

    特别牺牲补偿包括两种情形：

一是狭义上的行政补偿，二是无因管理的特别牺牲补偿。

（一）狭义上的行政补偿

    如前所述，狭义上的行政补偿是指对行政行为所造成的特别牺牲所给予的弥补与救济。

它可分为财产权益的特别牺牲补偿和非财产权的特别牺牲补偿。

    1、财产权益的特别牺牲补偿

（1）公用征收补偿

    公用征收的目的是为了公用，其客体主要是不动产，尤其是土地，其方式是取得不动产的所有权，将该不动产交付于公共设施之用。

实际上可以说是一种土地征用制度。

很显然，将私人的不动产收作公用的公权力行为给私人造成了特别牺牲，当然应予以补偿。

（2）财产权限制的特别牺牲补偿

    管制性征用实际上是指造成特别牺牲的财产权限制措施。

这些对私人财产权的限制由于超越了私人应当承受的限度，因而需要予以补偿。

要在理论上具体、严格界定和把握何种情况下对财产权的限制构成了特别牺牲是较为复杂和困难的。

大致上，造成私人特别损失的财产权限制主要表现为如下形式（注9） ：

    ○1财产权使用或收益的禁止与限制

    应予补偿的财产权的限制主要体现在对财产使用或收益的禁止及限制上。

在限制方式上，多以划定保护区或管制区，再以此为基础，进一步对土地或建筑物的使用或收益实行禁止或限制措施。

例如，将特定区域划为动物保护区，禁止在其中进行有害野生动物的财产使用或收益行为；国家指定古建筑物、遗址以及其他文化遗址为文物古籍，非经主管机关同意，不得拆除、改建或迁移等。

    ○2财产权的公益利用

    所谓财产权的公益利用，是指基于公益的需要，强制利用或使用私人财产的情形。

例如，为执行行政任务或兴办公共工程而必须进入或通过私人土地。

中国《土地管理法》第五十七条规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地，土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体组织、村民委员会达成临时土地使用合同，并依照合同的约定支付临时使用土地补偿费。

    另一种典型的例子是，在紧急情况下，行政机关调用辖区内的汽车、修护设备及必要人员。

这种在特别情况下行政机关强制使用私人财产乃至劳力的情形即是我国相当一部分学者所理解的征用，大致相当于法国的公用征调。

（注10） 在这种情况下公民财产如因公益需要被利用而遭受特别损失的，当然应当给予公正补偿。

有时，公益使用与古典征用很难有严格的区别。

    ○3财产权利用的妨碍

    财产权利用的妨碍是指因兴办公共事业或因其他公益上的原因，而对私人财产权的利用造成的妨碍或造成的延误。

例如因兴办水利事业使用土地，妨碍土地权人原有交通或阻塞其水道。

这与公权力附随效果侵害有一定的相似之处。

    ○4对于财产权予以除去

    所谓对财产予以除去，是指公民已存在的合法财产对公共事业或其他公益的实施有所妨碍，具有除去的必要，而对其进行迁移、拆除、砍伐、移植等。

例如水道沿岸的种植物或建筑物，行政机关认为有碍水流的，可以依法责令所有权人拆除、迁移或拆毁。

    ○5即时强制的措施（排除危险的措施）

    即时强制是指行政机关为阻止违法犯罪、危害的发生或避免急迫危险而有立即采取强制措施的必要时，所实施的强制性行为。

如紧急情况下，防汛部门可就地征用救护所必需的物料、人工、土地，并拆毁妨碍水流的妨碍物。

即时强制的实施多是因情况紧急以及公益上的理由，因而相对人往往属于无辜遭受损失，对其所受损失自然应当予以补偿。

    ○6行政行为的废止（信赖保护的补偿）

    行政行为的废止，是指原行政机关合法的行政行为基于公益上的原因，予以废弃，使其效力归于消灭。

被废止的行政行为如果是授益行为，因为其作出时其相对人必然对于该处分产生一定的信赖，享有一定的信赖利益，基于信赖保护原则，对于其因行政行为废止所遭受的损失，当然应予补偿。

    （3）公权力附随效果致损的补偿

    如前所述，事实征用实际上是一种合法公权力行为的附随效果造成私人财产的损失，相当于德国公法上的“具有征用效果的侵害”。

这类附随效果所产生损失的特征在于公权力行为本身属于合法行为，损失的发生通常出于无法或不可事前预见的事件，并非出于行政主体的本意。

换言之，国家并没有要将财产取走并将其用于公共目的的意图。

公权力附随效果损失主要是因国家的事实行为所造成的损失，该行为本身虽无干预或限制公民权利的意图，但是其造成的损失已构成了特别牺牲，故而应予以补偿。

    这类损失的情形主要有以下三种（注11） ：

    ○1因公共工程施工所造成的损失

    例如修建大坝造成农田、建筑物、林木等被淹没；因施工造成周围土地及建筑物与外界交通受到阻碍进而极大地影响到其价值；或者因施工所产生的噪音、烟尘、震动等对周围公民的商业经营造成重大的影响。

    ○2国家公害行为所造成的损失

    如军机经常性地飞临养鸡场上空导致鸡场主的损失，以及机场周围居民的生活受到的影响。

政府的垃圾处理站发出的恶臭，影响居民生活、商家营业以及导致地产贬值，或者焚烧垃圾导致临近农民的农作物遭受热气烟熏而枯萎等。

    ○3因交通噪音所产生的损失

    例如公共道路上车辆行驶或民用航空器起降时所发出的噪音影响道路周边地产价值、商业经营。

与前两种情形相比，这类情形较为特殊，前两种都是国家自身行为造成的损失，而这种情形却并非直接由国家行为所造成，而是来自于其他私人的行为，如汽车的主人、航空公司。

此类损失固然不是直接基于国家的行为，然而，道路的规划、建设，机场修建基本上是基于国家行为，这类损失并非与国家行为没有关系，因而，也应就其特别牺牲给予补偿方才合乎公平。

    2、非财产权利的损失补偿

    除了财产权外，行政活动还可能造成其他权利的特别牺牲，对此，当事人能否请求补偿呢？

在德国，对于非财产权利的损失，公民享有特殊的牺牲请求权。

以前，帝国法院将牺牲请求权限于对具有财产价值的权利的侵害，绝对地排除了非物质性权利。

而联邦最高法院在1953年12月19日的一个有关接种的原则性判决中，废除了帝国法院的判例，并且表明：

对基本法第2条第2款保障的权利即生命和健康的保护不得少于对具有财产价值的权利的保护，据此将特别牺牲原理扩展到非财产权领域。

（注12）这方面的典型判例是上面所提到的接种案：

    根据某个设定预防天花接种的普遍义务的法律，公务医生对儿童甲实施了接种手术。

这种接种通常会造成轻微的、短期的不适，而甲却遭受了严重的、长期的健康损害。

在此情况