关于诉前调解服务中心的实践与探索.docx
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关于诉前调解服务中心的实践与探索
关于诉前调解服务中心的实践与探索
整理:
江苏省滨海县人民法院党组书记、院长龚春光
发布时间:
2008-11-1509:
00:
17
为创新服务民生模式,有效化解民商事案件大幅攀升造成的审判压力,更好地服务地方党委、政府中心工作,江苏滨海县人民法院与滨海县司法局联合成立诉前调解服务中心,形成立案、诉前调解、民商事速裁、信访四位一体的工作格局,建立了以法院指导、法官主导、人民调解组织和社会团体积极参与的具有滨海地方特色的人民调解窗口。
自2007年10月运行以来,诉前调解服务中心共处理各类矛盾纠纷1214起,妥善化解1095件,诉前调解成功率为90.2%,平均处理周期4.81天。
一些“民调组织难协调、法律手段难定夺、行政部门难处理”的棘手问题,经过诉前调解得到了有效解决。
全院审判质效明显提升,实现了“三升三降”目标,即案件结案率、调撤率、执结率上升,案件上诉率、发改率、投诉率下降,审判质效指标在全市基层法院名列前茅。
一、诉前调解服务中心的建构依据
(一)苏北地域人文环境因素的影响。
滨海地处苏北盐城市,是具有近120万人口的农业大县,经济基础相对薄弱。
近几年由于发展步伐加快,随之产生的各种矛盾纠纷增多。
而“屈死不告状”的古训在当地仍有一定市场,许多人不愿选择诉讼手段解决纠纷,而双方一旦对簿公堂,不少当事人为赢得诉讼则不计成本、不顾后果。
加之由于经费投入不足、人员匮乏、机构设置不实等因素,人民调解组织适应不了当前日益更新的法律变化,功能弱化,无法达到预期的民间化解矛盾的效果,一些群众对人民调解组织缺少信任度,这也是滨海乃至苏北地区多年来信访量居高不下的主要原因之一。
(二)破解法院工作面临困境的需要。
2007年,在新的诉讼费用交纳办法实施后,法院案件受理数呈较快增长态势,大量矛盾纠纷没有经过过滤就直接进入到诉讼程序。
以我院为例,2007年受理各类民商事案件3260件,同比上升43.36%,法院“案多人少”矛盾突出,审判、执行和涉诉信访工作压力增大。
此外,当事人对矛盾解决的简便快捷愿望与法院办案程序的严格性之间也有一定冲突。
开展诉前调解工作,则为法院解决上述困境提供了途径。
(三)构建社会主义和谐社会的需要。
社会主义和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。
诉前调解,就是根据国家法律、法规、政策,在当事人自愿的基础上,通过平等协商和说服教育,加强相关法律宣传,弘扬中国传统的“和为贵”思想和诚实信用、夫妻恩爱、邻里团结、尊老爱幼等伦理道德,促使矛盾双方互谅互让,达成协议,从而解决纠纷,减少社会对立面,最大程度地化解不稳定因素,最大程度地增加社会和谐因素。
(四)建立健全多元化纠纷解决机制的需要。
随着社会进步和发展,利益诉求及矛盾争议趋于多元化,这就决定了必须以多元的手段来解决多元的矛盾纠纷。
司法程序在解决那些对社会具有指导意义的个案时能发挥出最大功效,但对于婚姻家庭、邻里矛盾、行业系统内部的纠纷,通过非诉讼手段来解决则社会效果更佳。
诉前调解工作,进一步完善了多元化纠纷解决机制,促进了司法资源和社会资源的合理配置和利用,实现了人民调解、诉前调解与诉讼调解的良性互动,破解了矛盾纠纷的复杂性、多发性与司法资源的有限性、司法能力局限性之间的矛盾。
(五)诉前调解的法律政策支撑。
《民事诉讼法》规定的立案审查期限为7天;2004年9月,最高人民法院颁布的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》,设置了协助调解和委托调解这两种在调解中引入社会力量的新机制;2007年3月,《最高人民法院关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》第11条、第22条,对委托调解制度作了进一步细化;最高院、司法部《关于加强新时期人民调解工作》、最高院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》、最高院《关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》以及省高院的相关文件等,为诉前调解提供了法律、政策支撑。
二、诉前调解服务中心工作开展情况
(一)健全组织机构。
为了做大做强诉前调解工作,形成较强辐射力,滨海法院出台了《诉前调解工作实施意见》、《诉前调解服务中心工作制度》等一系列简便易行的规章制度。
选派3名社会经验丰富、协调能力强的审判人员及1名书记员到中心工作,吸收3名退休法官和1名人民陪审员加入。
县司法局派1名联络员常驻中心开展工作。
该院还在全县15个乡镇及有关单位聘请33名人民调解员为诉前调解员,在诉前调解工作需要时邀请他们参加。
(二)规范工作流程。
为使诉前调解合法、便捷、高效,滨海法院规定了具体的工作流程。
首先是选案。
中心一名工作人员审阅诉状,针对适宜进行诉前调解的纠纷,征询当事人意见,引导当事人自愿选择诉前调解程序,凡双方均愿意诉前调解的,纠纷暂缓立案,仅进行立案前登记,即进入诉前调解程序。
其次是调解。
矛盾双方选择诉前调解员,并可与中心协商调解时间和地点。
如调解成功,当事人当场履行义务的,无需整理调解书。
如义务方未能当场履行义务,嗣后,中心负责督促履行。
双方当事人达成和解且要求法院出具调解书的,法院立案后由速裁中心迅速整理调解书并送达当事人。
最后是进入诉讼程序。
如调解不成,将纠纷移转立案大厅,进入诉讼程序,至此,诉前调解服务中心工作程序全部结束。
(三)把握六大原则。
一是服务大局原则。
紧紧围绕地方党委、政府的中心工作,对涉及社会稳定、群体性矛盾尖锐、影响面大、领导交办的矛盾纠纷,主动介入,积极协调,努力化解。
二是自愿合法原则。
尊重当事人意愿,达成的协议,必须是当事人真实的意思表示,且必须符合政策、法律的规定,不能损害国家、集体和他人的合法权益。
三是程序规范原则。
诉前调解遵循纠纷受理、告知当事人的权利和义务、听取当事人陈述、调查取证、召集双方当事人协商、调解、整理调解协议书、兑现情况、回访等程序。
四是有序扩张原则。
中心开始受理范围仅为劳动争议类、债务类、婚姻家庭类等权利义务关系较为明确的民商事纠纷,后逐渐扩大为申请再审案件、信访案件以及其他不宜通过诉讼手段解决的纠纷,受理范围几乎涵盖了所有矛盾纠纷。
五是公平公正原则。
诉前调解协议,包括经法院认可并依法确认其法律效力的人民调解协议,坚持公平公正透明,不搞家长式、命令式、和稀泥式的调解。
六是灵活快捷原则。
对矛盾纠纷,受理后即予调解。
凡当事人不愿调解或矛盾双方分歧较大无法调解以及久调不决的,及时进入诉讼程序。
(四)完善调解网络。
我院诉前调解服务中心坚持以法院指导、法官主导、各种社会调解组织、有关部门和社会团体共同参与,在全县范围内形成大调解整体联动机制,实现了诉前调解服务中心的主导性、合作性、规范性。
在全县15个乡镇及有关单位设立了33个诉前调解了解点,在5个基层人民法庭都明确一名法官为诉前调解员,并与县矛盾调处中心、交警、劳动、工会、金融等单位建立定人、定点、定时了解制度。
全面试行人民调解机构先行调解和委托调解机制,积极引导矛盾双方选择人民调解组织或行业性调解组织调解,对经人民调解组织调解达成的调解协议,当事人可以向人民法院申请司法确认。
在诉前调解过程中,吸收特邀调解员、人民陪审员、当事人亲友或有关组织的人员协助调解,并加强对人民调解组织的指导和对人民调解员的培训工作。
三、诉前调解服务中心取得的初步成效
(一)促进了社会和谐稳定。
诉前调解服务中心成立以来,始终以服务大局为已任,通过司法资源、行政资源和社会资源的有机结合,及时协调纠纷各方的利益关系,先后化解了34起妨碍省重点工程建设拆迁等涉及地方经济发展和社会稳定的群体性纠纷,同时妥善处理了653起婚姻家庭类和侵权类等纠纷。
由于诉前调解的非对抗性,调解结果普遍被当事人接受和履行,在达成的616件调解协议中,当事人自觉履行的557件,自动履行率高达90.45%,有效避免了矛盾的激化和反复,促进了社会和谐发展。
(二)缓解了法院工作压力。
诉前调解通过多元方式,引入多种力量进行调解,促进矛盾双方彻底解决纠纷,从源头上减少了大量纠纷以案件形式进入法院,减轻了法院工作负担,缓解了法官工作压力,法官可以有更多精力办理疑难复杂案件,有利于从根本上破解“案多人少”、“案结事不了”等难题,审判质效综合指标也得到了有效提升。
今年1-6月份,滨海法院民商事案件调撤率达81.06%,比去年同期上升了10.33个百分点,位居全市法院前列;在盐城市法院系统新收各类案件总数同比上升52%情况下,该院受案数同比仅上升10%。
今年第二季度,我院仅受案796件,比去年同期下降28.87%。
诉前调解也压降了涉诉信访总量,上半年,该院涉诉信访12人(件)次,较去年同期29人(件)次下降了58.62%;全县涉诉信访数量已由原来的月平均12件,下降到现在的3件。
(三)完善了多元化矛盾纠纷解决机制。
诉前调解服务中心依托法院审判资源、法律专业知识等优势,通过与人民调解的对接与互动实践,发挥现有基层调解组织和专业部门的人缘、地缘和效率优势,与认同度高、裁判效力权威的法院审判相互呼应、配合,把防止、化解社会矛盾和民间纠纷的防线适度前移,使人民调解组织的专业水平得到了提高,权威性得到了强化,工作积极性得到了调动。
滨海县委书记、县长多次在诉前调解工作简报上作出重要批示,滨海县人大、政协专门视察,予以高度评价。
不少群众慕名而来,主动要求中心协调处理他们的矛盾纠纷。
诉前调解中心已取得地方党委政府和人民群众双满意的效果。
四、诉前调解服务中心与省内其他相关模式的对比分析及推广价值
(一)诉前调解服务中心与省内其他相关模式的不同点
第一、在人员配备方面。
诉前调解服务中心由现任法官、离退休法官、人民陪审员、人民调解员,以及兼职调解员共同组成,形成了以法官为主、其他调解员为辅的调解主体,特别是退休法官的加入,使闲置的司法资源得到充分利用和发挥;而省内其他模式主要是人民调解委员会在法院设立诉前调解窗口,法官仅负责对诉前调解的业务指导,形成以人民调解员为主、法官为辅的调解主体。
第二、在管理模式方面。
诉前调解服务中心是由法院指导、法官主导,借以带动各种人民调解组织、有关部门和社会团体共同参与的人民调解窗口模式,从而在全县范围内形成大调解整体联动机制。
而省内其他模式是依托现行的人民调解委员会,主要定位是人民调解,由司法局进行指导和管理,法院仅予以法律业务指导。
第三、在受理范围方面。
滨海法院的诉前调解受案范围不仅包括省内其他模式受理的所有案件,还包括劳动争议案件、自诉刑事案件、行政不作为案件、申诉复查案件、信访案件和涉及到社会稳定、群体性矛盾尖锐、影响面大、领导交办的各类敏感性纠纷。
(二)诉前调解服务中心的推广价值
滨海法院诉前调解具有成本低、周期短、彻底性等优势,体现了法律性、权威性、有效性、连贯性和便民性,具有一定的推广价值。
一是法律性。
诉前调解服务中心以法律为依据,同时融情与理于一体,确保调解过程及结果合法、合情、合理。
二是权威性。
调解员主要由业务精通、社会声望高的现任法官、退休法官、人民陪审员及司法局从事法律工作的人员担任,整个调解活动社会信任度高,权威性强。
三是有效性。
有专门的法官调解员把关,保证诉前调解协议内容和形式合法,具有法律效力;对于当事人要求赋予协议强制执行效力的,迅速移转立案庭立案,以民事调解书的形式予以确认。
四是连贯性。
经诉前调解达成的协议,由诉前调解服务中心督促当事人自觉履行;不能达成协议的,立即移转立案庭审查立案并及时进入速裁中心或移转相关业务庭处理。
五是便民性。
设置专门调解室,配备专门车辆为当事人提供服务;处理纠纷一律不收取任何费用;对于涉及老年人、未成年人等弱势群体的纠纷,一律上门调解,努力为当事人提供便利。
五、诉前调解服务中心存在问题
首先,法律地位不明确。
目前,我国对诉前调解无相关法律予以明确规定,导致在具体运作方式上各地区不统一,法制化程度不高,也限制了诉前调解工作的进一步发展。
这一问题需要引起立法机关重视并予以解决,建议将诉前调解这一快捷、便民的纠纷解决机制,付诸立法层面。
其次,约束机制不明晰。
一种制度的背后必须有一个约束机制。
目前,诉前调解机制正处于起步阶段,对调解主体和对当事人恶意利用诉前调解侵害社会和他人利益行为的约束均无具体规定,这点同样需要相关立法机关予以明确。
再次,协调机制不完善。
法院不可能仅凭诉前调解替代所有社会调解组织的功能。
大调解机制可以避免社会矛盾司法化,实现司法矛盾社会化,使矛盾纠纷得以均衡分流化解。
因此,完善诉前调解服务中心与社会调解机构的协调机制,并合理分工,引导纠纷繁简分流,使整个调解机制合理衔接,是当前诉讼调解工作中亟待解决的问题。
此外,滨海法院实施的诉前调解,由于免费、便捷等特点,不少纠纷当事人不再聘请律师或代理人,使部分律师和法律工整理的个人利益受到一定程度影响,因此个别律师和法律工整理以法院不立案、老百姓打官司难为由,对诉前调解工作产生一定的抵触情绪。
六、诉前调解服务中心下一步努力方向
(一)拓展诉前调解工作广度。
对当事人有调解意向并且有一定调解基础的纠纷,尽量将其纳入诉前调解程序,低成本、高效率地予以解决,逐步扩大诉前调解化解纠纷的范围和规模。
对不适宜诉前调解的纠纷类型在实践中加以明确,以防止诉前调解工作的极端走向,例如:
涉及身份关系确认的案件、适用特别程序审理的案件等。
在完善与社会调解衔接的基础上,将诉前调解与立案及信访矛盾化解工作紧密结合,前移矛盾化解关口,利用诉前调解的优势,快速有效地把特殊矛盾化解在萌芽状态。
(二)强化诉前调解工作力度。
在实践探索的过程中,不断创新诉前调解的方式方法,完善诉前调解与诉讼程序的衔接流程,加强诉前调解与社会调解的有效衔接,进一步形成调解工作合力。
规范诉前调解服务中心的操作,促进诉前调解工作的执法统一。
加强对诉前调解程序和特点的宣传,提高人民群众对诉前调解机制的了解和接受程度,努力建立为群众了解、适应、接受、信任的诉前调解机制,引导更多当事人选择诉前调解程序解决纠纷。
同时,加强与律师及法律工整理的沟通,取得他们对诉前调解的支持。
(三)规范诉前调解流程管理机制。
诉前调解作为一项机制运行,应当建立与之配套的约束机制,对流程、选案要求、调解细则以及各环节期限要求等均应有明确的规定,在诉前调解机制的运行过程中,我们将认真思考,把有关标准、要求进一步进行细化、量化。
同时,对所有参与诉前调解工作的人员定期进行培训,不断进行法律知识更新,并建立与周边法院交流机制。
(四)提高诉前调解风险防范意识。
在我国,当事人自律和诚信机制尚未完全建立,新兴的诉前调解机制包含着一定的风险成本,因此,必须提高诉前调解风险防范意识,加强对诉前调解工作的审查和监督,并设立严格的司法审查程序和救济途径,防止当事人利用诉前调解侵害社会和他人利益。
诉前调解服务中心虽然取得了阶段性成果,但作为新生事物,仍处于探索实践阶段。
在今后工作中,滨海法院将着眼工作大局,整合调解资源,围绕深化、完善、改革这条主线,在积极推进上求提高;围绕无偿、便捷、利民这一特征,在服务理念上求突破;围绕创新、科学、规范这一目标,在创新创优上求发展。
把诉前调解提高到一个新的水平,实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。
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