荷兰教育督导监督职能演变及其启示.docx
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荷兰教育督导监督职能演变及其启示
教育质量监督和评价成为教育督导团的主要任务,体现在以下三方面:
学校创办自由、教学组织自由和教育信念自由。
从1998年开始,随着政府为确保教育质量的全员性、公平性和建立多样化的有效动力机制的确立,努力建构一种促进学校自我管理制度体系,荷兰教育督导机构监督职能开始以自我评估标准发展为一种教育质量保证体系。
一、荷兰教育督导监督职能演变历程
1801年,荷兰教育督导机构成立。
以后的50年,该机构主要致力于激励地方政府和教师为所有儿童提供教育机会并付诸实施。
后来,伴随着学校法制建设的健全完善和1917年“和解运动”的影响,它又关注为所有公、私立学校提供平等的财政待遇。
20世纪20~70年间,教育督导主要是激励、建议和控制学校教育体系与国家制度体系的一致性,并对中央或地方权威机构安排作出相应反应。
由于1969年颁布并实施的《义务教育法》强调荷兰所有年满5周岁的儿童必须接受为期12年的全日制教育,所以70年代以来,教育督导评价工作范围不断扩大,政府对其目标、内容及教育方法越来越模糊,以立法和政策创新去从事课程开发和学校革新,实施了一系列国家级评估项目。
20世纪80年代,它又集中体现为非控制性、分权和学校自主性趋势,教育质量成为发展主题。
到了90年代,整体学校督导系统逐渐形成。
荷兰教育督导机构是一个半独立性机构,直接受总督学管辖,并由四位督学具体负责各项事务,其中有一位负责基础教育。
中央人事办公室负责提供公共关系、财政、人事、ICT服务等。
该机构聘请许多合作督导人员,具体负责督导项目和撰写报告,虽然他们负责的学校数量有限,但必须与日常教学实践保持联系。
其总部设在乌特勒克,旨在确保项目合作中的协调问题和同事之间的信息交流,有12个地方督导官员具体负责管理全国各地教育督导机构。
由于教师作用的复杂性、难度和不断变化性,要求督学具备专门知识和技能。
首先是通过专业训练和教育督导经历而获取必要的专业经验,主要包括专业知识、专业技能和专业态度。
从某种意义上讲,教育督导组织是一种专业化组织;其次是从质量监控出发,督导人员必须采取可操作性程序,从而加快内部质量保障建设,融合荷兰现有教育督导体系与欧洲标准,关注教育督导工作方法及其有效性与专业发展组织性及可持续性。
2001年6月5日,荷兰政府出台《督导法》,2002年初实施,从而为学校质量系统进行独立、公开、专业性评价提供立法基础。
该法的主要特征是:
①明确督导人员的监督作用。
主要包括通过依据教育法律规范判断教育质量;通过与管理人员、教职工及地方权威部门协商提升教育质量;撰写学校教育质量报告。
②教育质量特征可操作化,形成督导体系框架并保持相对核心内容。
③对称性原则,即学校自我评价质量越好,督导人员进行质量评估越有价值,以确保学校自我评价的效力和有效性;同时,还意味着改变学校对外交流频率变化以给他们更多的发展思考时间。
④资助新概念。
对于那些存在有与教育质量相关的严重或长期问题的学校,督导人员可提供诸如财政、额外职员或建议等形式的资助。
⑤教育质量含义。
它不仅包含其他一切领域质量概念的主要特征,如目标结果、教育氛围、管理等,同时也有自身立法规定,如目标达成度、考试项目等。
伴随着该法的逐步实施,政府倾向于加强教育督导机构的独立地位。
一方面,学校拥有越来越多的自治权和质量责任感;另一方面。
父母和雇主,包括政府期望学校关注自身质量。
由于荷兰实行中央集权教育政策和分权行政管理相结合的制度,教育管理隶属于教育文化科学部,由主管部长在部长领导下履行具体教育政策责任,以决策形式规定各自职责。
教育文化科学部对教育督导负有最终决定权力责任,但不直接管辖它,只能协调与议会的关系。
《督导法》明确规定:
增强教育督导系统自主性,政府全面负责支持教育督导机构。
同时,荷兰有许多支持、维持和提高教育系统的组织机构,在荷兰教育系统政策框架下自主工作,教育督导机构在必要的情况下可以与他们进行合作,但并不真正参与到其中去。
因此,荷兰教育督导人员角色是没有特定的官方正式角色,但其提供的特定主题报告却在政策制定中被教育文化科学部和议会所采用。
他们在教育政策中发挥着建议、委托和协商作用,主要评价学校实施政策方式与情况,不能评价政策的有效性。
二、荷兰教育督导监督职能演变中值得关注的几个问题
1、明确教育督导人员职责与作用
教育监督与质量评价是荷兰宪法规定的教育督导人员必须完成的主要任务。
在不否定将督学的作用限于咨询和指导的同时,值得注意的是大部分国家仍认为督学应保留其他功能,包括那些与行政和供给有关的功能。
荷兰教育督导人员职责与作用主要有:
①确保学校对国家法令顺从的控制作用。
在其监督指导下,教育督导人员控制学校办学情况,主要把握其与立法规则的相容度,而不能审查学校财政与行政管理;②与教育现状保持高度一致的评价作用。
它意味着用系统方式收集信息以评价学校运行状况和整体质量水平,其出发点是把握个体学校发展程度,进而形成教育宏观发展观点。
同时,该信息被反馈到个体学校,以帮助他们聚焦学校决策,进而提高教育质量;③通过与地方权威机构及学校协商,提升学校发展的激励、提升作用。
督导活动主要集中在评价和提升个体学校教育质量上。
相关的督导人员职责是保证学校有能力进行与问题解决、自我发展和质量保证有联系的活动。
评价是激励的出发点,可以明确学校发展的优势与不足,提出学校改进目标体系,从而为学校实现自身价值奠定基础。
当然,这一切必须以当前教育现状为基点;④向管理者提出建议和上交报告的报告与建议作用。
其旨在让教育行政人员正确把握教育现状,并以专业性经验为基础向管理者提出建议。
此外,需要指出的是督导人员的具体职责需要根据不同教育部门加以确定,在特殊情况下还可聘请“秘密督导人员”,以处理有关不受欢迎行为和性别歧视事务。
2、构建社区参与的教育督导指标体系
为了明确学校发展现状,督导人员依据有关教育理念和法规体系确立督导指标体系并加以细化。
主要是针对教学一学习过程、学生成绩和学校组织层面加以界定(如图1所示)。
其中,教学一学习过程主要包括教学内容、学习时间、学校组织氛围、教师教学策略和学生监控体系。
教学内容是国家以立法形式确立的适合学生发展需要和允许学生有足够获取时间的教育目标达成度。
从某种意义上讲,学习时间是教师期望值与学生实际成绩之间的纽带。
学校组织氛围应具有竞争性和支持性,从教师角度上讲就是追求有效教学策略,促使学生积极参与角色扮演。
另外,学校还要有学生监控体系,负责有关学生发展问题;在学生成绩方面要促进学生可持续发展,主要是促进知识、观点和技能的最优化;在学校组织层面上,主要包括目标导向的教育政策体系、良好的内部沟通体系、清晰的协商建构体系及教育质量提升控制体系。
在此基础上,督导人员注重可操作性,坚持从学校实际出发和建立学校、家庭与社区三结合体系。
3、形成具有可操作性的督导过程
荷兰教育督导过程分为准备、实施与报告三个阶段。
在准备阶段,督导人员通常以约定方式通知学校或其权威机构实施督导,学校管理小组提供相应的学校说明书。
在信息通报会上,督导人员介绍督导内容及相应程序,同时明确督导数据、学校资料及其他可能发生的困难;学校收到督导通知书和相应的标准化管理问卷,以便为督导人员获取尽可能丰富的督导信息。
在实施阶段,主要从小组团体和学校层次上进行教学评价,包括学校内容、课程体系、学习时间、专业发展、沟通系统等。
督导人员必须深入课堂,与教师座谈以获得一些主题性内容。
同时,与学生及其家长进行座谈,通过形成学生自主成就感以证实教师自我评价。
在报告阶段,督导小组召开学校管理小组会议进行口头报告,强调学校发展的优势和不足,并提出相应发展规划;几周后,学校收到书面报告,主要包括:
个体学校机构评价报告、教育现状评价报告及科目督导报告、国家层次上的项目评价报告和被督导学校素描等。
三、启示
我国教育部《2003~2007年教育振兴行动计划》第九部分“加强制度创新和依法治教”明确提出了“深化学校内部管理体制改革,探索建立现代学校制度”,这是国家级政策文件首次对现代学校制度概念的认定。
所谓“现代学校制度”,就是适应时代潮流,将要大面积实施的一种学校制度,是知识经济初见端倪背景下的、能够适应全面建设小康社会和21世纪初叶我国经济与社会全面发展所需的、指导和约束学校可持续发展的各种制度的总称。
正如有学者所指出的:
我们应注重以学校为主体的校本管理,以推行学校改革创新,即学校改革必须从教室教学层面提升到学校组织层面,学校结构系统、管理风格及相应类型成为改革对象。
作为教育行政监督部门的教育督导机构应从学校教育本质出发,发现并树立具有真正创造性的学校。
也就是说,教育督导不能用同样的标准来衡量教育系统所有的人员、任务、结构和技术,而应当在充满矛盾的教育现象中,把握学校教育的实质,既做好“督”的工作,又完成“导”的任务,成为教育改革的促进者、领导者和专家。
因此,注重现代学校制度建设,深化发展性教育督导评估机制是当前教育督导体制和运行机制改革的一个重要方面。
所谓教育督导的职能,就是教育督导承担的基本职责与其所能发挥的功能。
自恢复督导制度以来,我国有关法规对教育督导职能的规定并不一致。
1991年,《教育督导暂行条例》规定:
“教育督导履行监督、检查、评估、指导的职能”;1999年,教育部《关于加强教育督导与评估工作的意见》指出:
“教育督导机构要履行督导、评估、检查、验收的职能”。
在理论研究方面,学者孙绵涛在《教育行政概论》中指出:
“教育督导具有沟通评价、检查监督、指导推广等职能”;多数学者认为,监督与指导是教育督导的两个基本职能,其他的都可以看作是这两个基本职能的方式、手段、结果或延伸。
由于现代学校制度问题的提出是现代学校教育正在经历的变革在制度层面的反映,所以现代学校制度建设涉及公共教育权力的变迁,具体表现在以下几方面:
教育服务提供主体从单一化向多元化发展;学校制度从传统向现代转型;社会民众从被动参与向主动参与转变和政府职责从无限向有限发展。
在这种背景下,教育督导监督职能内涵在变化,具体体现在:
监督对象——从单一主体到多元主体,保证办学者、管理者和教育服务对象之间各自的权益得到协调,使教育产品能够更好地满足社会需求;监督内容——从微观到宏观与微观并重,对学校的综合督导不应止步于促进每一所学校的发展,要及时地对综合督导情况进行整体分析,针对综合督导发现的共性问题适时开展专项督导评估;监督方式——从强行规范到外部规范与自我约束相结合,要引导学校将外在的监督制约转化为法人主体意识层面上的自我约束、自我规范;监督的价值取向——从关注效率到兼顾效率与公正,教育督导必须从原来自上而下的检查督促转向对公共教育体系中各方权利的维护,既要确立为决策者提供更全面信息的意识,也要具有更多地考虑学校自我改进和家长、社会的参与需求的意识,通过建立教育督导的社会参与机制维护教育服务对象的权益。
同时,立足于开放是现代学校的重要特质,树立教育督导指导服务观是建立教育督导机构与学校新型关系的关键所在。
那么,如何认识在教育督导中“监督”与“指导”的关系呢?
正如学者文新华所指出的那样:
“第一,监督是指导的前提。
实施监督是教育督导的根本任务;第二,监督中包含了指导。
教育督导方案本身就是一种具有指导性的行政文件。
两者之间是承续关系和包含关系,在教育督导行为中不能忽视指导,但教育督导不是教育指导。
”因此,发展性教育督导评估的职能定位要在坚持教育督导监督职能的前提下,更好地履行教育督导服务观。
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