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土地资产管理
2008年全国土地招拍挂
主持人资格考试辅导讲义
土地资产管理
与招拍挂规范
2008年12月·北京
第一部分土地资产管理
第一章土地资产管理概述(一般了解)
第一节土地资产管理的概念和意义
一、土地资产和土地资产管理
(一)土地资产
土地资产是土地自然性状及其开发利用程度等因素在经济形态上的综合反映。
(二)土地资产管理
1.土地资产管理的要素
(1)土地资产管理的主体。
主体是国家,各级人民政府的国土资源管理部门代表国家和政府对土地资产实行统一管理。
(2)土地资产管理的客体。
客体是城乡土地资产,以及土地交易过程中产生的人与人、人与地、地与地之间的产权关系和经济关系。
(3)土地资产管理的目标。
(4)土地资产管理的方法。
2.土地资产管理的特点
(1)管理地位重要。
(2)管理范围较广。
(3)社会影响面大。
(4)地域性较强。
二、土地资产管理的意义
(一)有利于建立和完善社会主义市场经济体制
(二)有利于经济社会可持续发展
(三)有利于推进城镇化进程
第二节国有土地资产管理制度的沿革
一、土地资产属性弱化的阶段(1949-1954年)
建国以后到1954年以前,国家对国有土地实行有偿使用,向国家交纳租金和有关税费。
二、国有土地行政划拨阶段(1955-1987年)
(一)制度的调整
1954年以后,我国建立了高度集中统一的计划经济体制。
使用国有土地一律由政府无偿拨给使用,均不再缴纳租金。
自此,确立了行政划拨土地制度。
(二)行政划拨制度的特征
国有土地的行政划拨制度具有划拨手段的行政性、使用期限的无限制性、土地获取和使用的无偿性、土地物权的无流动性四个特征。
(三)土地有偿使用的实践探索
1987年9月,深圳市规划国土局以协议方式第一次向企业出让了国有土地使用权,11月25日,深圳市规划国土局以公开招标形式出让了一宗国有土地使用权,12月1日深圳市规划国土局又以拍卖方式出让了一宗国有土地50年使用权。
三、国有土地有偿使用的制度确定和发展阶段(1988-2000年)
(一)《宪法》修正案及相关法律法规的出台,确立了国有土地有偿使用制度
1.1988年,我国《宪法》和《土地管理法》先后修改,将原来的“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式转让土地”,修改为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式转让土地,土地使用权可以依照法律的规定转让”。
1990年5月国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,以行政法规的形式,确立了国家实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。
2.1994年颁布的《城市房地产管理法》,首次从法律层面明确了划拨和出让供地的范围,除国家机关和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地可以采用划拨方式供应外,其他国有土地必须以出让等有偿方式供应,并具体明确了国有土地使用权出让,地价评估、公布和土地市场交易制度。
3.1998年12月27日颁布了《土地管理法实施条例》,从法规上明确了出让、租赁、作价出资等土地有偿使用方式。
(二)土地使用制度的主要特征
有偿、有限期、有流动。
四、土地市场配置制度建立和完善阶段(2001年至今)
(一)市场配置制度体系的确立和完善
1.国务院15号文件成为市场配置土地资源的纲领性文件
2001年4月,国务院下发《关于加强土地资产管理的通知》(国发〔2001〕15号)规定:
各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。
国有建设用地供应,除涉及国家安全和保密要求外,都必须向社会公开。
商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的,都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供,国有土地使用权招标、拍卖必须公开进行。
15号文件第一次明确具体地提出了国有土地使用权招标拍卖的范围和界限,第一次为经营性用地协议出让亮起了“红灯”,是国有土地实行市场配置的第一个国家政策,成为经营性土地由非市场配置到市场配置的分水岭,对土地资源市场配置制度的确立具有重要历史意义。
2.建立健全土地市场规范运行的六项基本制度
国土资源部2001年6月下发了《关于整顿和规范土地市场秩序的通知》,强调建立健全六项土地市场规范运行基本制度:
(1)建设用地供应总量控制制度;
(2)城市建设用地集中供应制度;(3)土地使用权公开交易制度;(4)基准地价定期更新和公布制度;(5)土地登记可查询制度;(6)集体决策制度。
3.规范了国有土地招标拍卖挂牌和协议出让的操作程序
2002年5月,国土资源部颁布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(国土资源部令11号),明确规定商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性国有土地使用权出让,必须采用招标拍卖挂牌方式。
同时,11号令明确规定了招标、拍卖、挂牌出让的具体操作程序。
2003年6月,国土资源部颁布了《协议出让国有土地使用权规定》(国土资源部令第21号),明确了协议出让的范围和操作程序,要求协议出让也必须公开和引入市场竞争机制。
4.经营性基础设施用地、工业用地、原划拨土地使用权改变用途等具体政策措施进一步明确
一是2004年10月,国务院发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号),明确提出:
“经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用。
……工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让。
”
二是2006年8月,国务院发布了《关于加强土地调控有关问题的通知》(国发〔2006〕31号),明确规定“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让,其出让底价和成交价格均不得低于所在地土地等别相对应的最低价标准”。
同年12月,国土资源部发布实施了《全国工业用地出让最低价标准》。
5.《物权法》确立了土地物权制度
2007年3月,《物权法》发布,并于10月1日实施。
《物权法》明确了建设用地使用权作为物权,具有财产和资产的基本属性。
全面肯定了经营性土地使用权的招标拍卖挂牌出让制度,明确规定:
“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的,应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”;“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”。
依据《物权法》,2007年9月,国土资源部修订发布了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(国土资源部令第39号)。
(二)土地使用制度的特征
(1)国有土地供应中,划拨制度与以出让为主的土地有偿使用制度并存,有偿使用制度的覆盖面逐步超过划拨;
(2)国有土地有偿使用中,出让、租赁、作价入股等方式并存,出让占绝对比重;
(3)国有土地出让中,招标、拍卖、挂牌、协议四种方式并存,招拍挂与协议比例相当。
第三节土地资产管理的总体进展
一、明确了国有土地有偿使用范围
二、明确了土地有偿使用方式
《土地管理法实施条例》明确了出让、租赁和作价出资或入股为土地有偿使用法定方式。
三、土地资源的市场配置体系基本形成
四、明确了土地权能的设定
《国有建设用地使用权出让合同示范文本》明确了出让土地使用权的权利设定办法和内涵;《规范国有土地租赁的若干意见》(国土资发〔1999〕222号)明确了承租土地使用权的权利设定和内涵;《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》(国土资发〔2001〕44号)明确了划拨土地使用权的权能和相应权益;《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》(国土资发〔1999〕433号)和《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》(国土资发〔2001〕44号)明确了作价出资(入股)土地使用权和授权经营土地使用权的适用范围和相应权能。
五、明确了企业改制土地资产处置政策
六、积极开展集体建设用地使用制度改革的探索
第四节土地资产管理的任务和内容
土地资产管理的主要任务
(一)进一步完善国有土地有偿使用制度
(二)针对土地交易环节,细化土地权利,构建土地权利体系,完善土地产权设定
(三)推进集体建设用地使用制度改革
(四)规范国有企业改制中的土地资产管理
(五)加强国有土地使用合同研究
第二章国有土地有偿使用制度
第一节国有土地有偿使用制度及其特征
一、我国城市土地有偿使用制度的特征
(一)坚持城市土地国家所有制,维护土地公有制和土地所有者权益
土地使用制度改革的基础就是城市土地的国家所有,维护国家作为土地所有者的权益。
(二)土地有偿使用的形式多样化
(三)双轨并存,经营性用地全面实行有偿使用
(四)强化有形市场建设和专业化的中介服务
第二节国有土地有偿使用的范围及方式
一、国有土地有偿使用的法律法规和政策依据
(一)法律法规
1.《城市房地产管理法》、《土地管理法》和《土地管理法实施条例》
2.《物权法》明确了建设用地使用权取得形式和使用方式。
工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的,应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。
严格限制以划拨方式设立建设用地使用权;
3.《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》明确了土地使用权出让方式。
1990年5月19日颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(国务院令第55号),第13条明确规定土地使用权出让可以采取协议、招标或者拍卖方式。
(二)国务院、中央纪委文件
1.《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(国办发〔1999〕39号)
2.《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发〔2001〕15号)
3.《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》
4.《中共中央纪委监察部关于领导干部利用职权违反规定干预和插手建设工程招投标、经营性土地使用权出让、房地产开发与经营等市场经济活动,为个人和亲友谋取私利的处理规定》(中纪发〔2004〕3号)
5.《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》(国土资发〔2004〕71号)
6.《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》(国土资发〔2007〕78号)
2007年4月,国土资源部、监察部联合下发了《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》,明确规定政府供应工业用地,必须采取招标拍卖挂牌方式公开出让或租赁,必须严格执行《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》规定的程序和方法。
7.《关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号)
今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外,对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施(产业)、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用,对其中的经营性用地先行实行有偿使用。
严格落实工业和经营性用地招标拍卖挂牌出让制度。
工业用地和商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地(包括配套的办公、科研、培训等用地),以及同一宗土地有两个以上意向用地者的,都必须实行招标拍卖挂牌等方式公开出让。
(三)国土资源部相关政策规定
1.《划拨用地目录》(国土资源部令第9号)
2.《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(国土资源部令第39号)
2007年9月28日发布,自2007年11月1日起施行。
3.《协议出让国有土地使用权规定》(国土资源部令第21号)
4.《规范国有土地租赁若干意见》(国土资发〔1999〕222号)
5.《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》(国土资发〔1999〕433号)
6.《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》(国土资发〔2001〕44号)
二、国有土地有偿使用范围的确定
依据上述法规和政策,各地市、县政府国土资源行政主管部门在供应国有土地时,应当把握三个方面:
1.符合《划拨用地目录》的建设用地,申请划拨使用的,可以划拨方式供地。
2.不符合《划拨用地目录》的建设用地,应当一律以出让、租赁等有偿使用方式供应。
3.原划拨建设用地应分类处理。
(1)现有划拨用地如果不发生改变,不应强行要求立即实行有偿使用,可以继续以划拨方式使用;
(2)如果原划拨土地改变用途或发生转让、企业改制时,应当与《划拨用地目录》核对,改变后不再符合《划拨用地目录》的,应当依法办理出让、租赁等有偿使用手续;改变后仍符合《划拨用地目录》的,经批准可继续以划拨方式使用。
第三节国有土地有偿使用方式及权能
一、国有土地有偿使用方式
目前我国实施的土地有偿使用方式主要有土地使用权出让、租赁、作价出资(入股)、授权经营四种方式。
《土地管理法实施条例》第29条规定:
国有土地使用权有偿使用的方式包括:
(1)国有土地使用权出让;
(2)国有土地租赁;(3)国有土地使用权作价出资或者入股。
1998年发布实施的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》中提出国有企业改制中涉及的划拨土地使用权经批准可以采用“授权经营”方式处置,因此授权经营也属于土地有偿使用方式之一。
二、土地使用权出让及出让土地使用权
以出让、租赁、作价出资或者入股方式取得的土地使用权分别为出让土地使用权、承租土地使用权和作价出资(入股)土地使用权。
(一)概念
(二)出让的法律规定
(三)出让的年限
根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定,土地使用权出让的最高年限按照土地用途确定:
(1)居住用地70年;
(2)工业用地50年;(3)教育、科技、文化、卫生、体育用地50年;(4)商业、旅游、娱乐用地40年;(5)综合或者其他用地50年。
(四)出让的方式
出让的方式包括:
(1)招标;
(2)拍卖;(3)挂牌;(4)协议。
(五)出让土地使用权的权能
1.出让土地使用权的收回
国家对土地使用者依法取得的土地使用权,在出让合同约定的使用年限届满前不收回;在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。
2.出让土地届满续期
土地使用权出让合同约定的使用年限届满,土地使用者需要继续使用土地的,应当至迟于届满前一年申请续期。
3.出让土地使用权的处分
在土地出让年期内,土地使用者有权将其依法取得的出让土地使用权转让、出租、抵押,但首次转让应当符合下列条件:
(1)按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金,并取得土地使用权证书;
(2)按照出让合同约定进行投资开发,属于房屋建设工程的,完成开发投资总额的25%以上,属于成片开发土地的,形成工业用地或者其他建设用地条件。
转让土地使用权时房屋已经建成的,还应持有房屋所有权证书。
转让后,其土地使用权的使用年限为原土地使用权出让合同约定的使用年限减去原土地使用者已经使用年限后的剩余年限。
三、国有土地租赁
(一)国有土地租赁的概念
国有土地租赁是是出让方式的补充,不适用于经营性房地产用地。
(二)承租土地使用权的权能
承租土地使用权人在按规定支付土地租金,依法领取国有土地使用证。
1.承租土地使用权转租
承租人将承租土地转租、分租给第三人的,承租土地使用权仍由原承租人持有,承租人与第三人建立了附加租赁关系,第三人取得土地的他项权利。
2.承租土地使用权转让
承租土地使用权人将承租土地转让的,应当签订转让合同,原租赁合同约定的权利义务随之转给第三人,承租土地使用权由第三人取得,租赁合同经更名后继续有效。
3.承租土地使用权抵押
地上房屋等建筑物、构筑物依法抵押,承租土地使用权可随之抵押,但承租土地使用权只能按合同租金与市场租金的差值及租期估价,抵押权实现时土地租赁合同同时转让。
4.承租土地使用权办理出让
在使用年期内,承租人有优先受让权,租赁土地在办理出让手续后,终止租赁关系。
四、土地使用权作价出资(入股)及作价出资(入股)土地使用权
作价出资(入股)土地使用权的权能
土地使用权人依法取得作价出资(入股)土地使用权后,可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。
因此,作价出资(入股)土地使用权的权能与出让土地使用权的权能一致。
(《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》(国土资发〔1999〕433号))
五、国有土地授权经营和授权经营土地使用权
授权经营土地使用权权能
土地使用权人依法取得授权经营土地使用权后,可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资(入股)或租赁等方式配置土地。
(《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》(国土资发〔1999〕433号))
第四节国有土地有偿使用方式的适用范围和内在联系
一、土地有偿使用方式的适用范围
(一)出让方式的适用范围
出让方式是国有土地使用权有偿使用的主要方式,对所有土地和产业类型都适用。
(二)租赁方式的适用范围
除商业性房地产开发外,其他土地有偿使用可采用出让,也可采用租赁方式。
(三)作价出资(入股)和授权经营方式的适用范围
与出让和租赁方式相比,作价出资(入股)和授权经营属于比较特殊的有偿使用方式,实际是国家给改制国有企业的一项优惠政策,因此适用范围比较有限。
采用国家作价出资(入股)和授权经营方式时,首先要经过省级以上人民政府批准,并是国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。
从有关政策规定来看,有资格采用授权经营方式处置划拨土地使用权的行业和企业主要包括:
自然垄断行业,提供重要公共产品和服务的行业,支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。
二、出让制和租赁制的比较分析(掌握主要观点)
出让与租赁的区别与内在关系
取消出让,全面推行年租制不可行
第三章国有建设用地使用权协议出让
第一节协议出让概述
一、协议出让的概念
(一)协议出让的概念
与招标拍卖挂牌出让相比,协议出让的特殊性主要在于:
土地使用条件特别是土地价款,是由国土资源管理部门与用地者共同协商确定的。
(二)对协议出让制度的理解(掌握主要观点)
澳门土地供给的基本制度就是协议用地,但是,由于澳门有一套完整的市场规则,澳门的协议用地不仅基本体现了公开、公平、公正交易原则,而且在遏制政府操纵土地市场价格方面,发挥了重要作用。
二、现行协议出让制度的基本特点(一般了解)
三、现行协议出让制度的基本要求
(一)计划环节:
制定出让计划,控制供地总量
(二)价格环节:
严禁低价出让,保证社会公平
(三)公告环节:
公告出让信息,公开公正交易
第二节协议出让的政策依据、范围和类型
一、协议出让的组织实施管理
集体决策制度:
《协议出让国有土地使用权规范》明确要求国有土地使用权出让实行集体决策。
市、县国土资源管理部门可根据实际情况成立国有土地使用权出让协调决策机构。
国有建设用地使用权协议出让的范围
协议出让的范围
就国有建设用地来说,下列五种情形的国有建设用地使用权可以实行协议出让方式:
(1)供应工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以外用途的土地,其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的,可以采取协议方式。
这里的工业用地包括仓储用地,但不包括采矿用地;
(2)原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让,经依法批准,可以采取协议方式,但《国有土地划拨决定书》、《国有土地租赁合同》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外;
(3)划拨土地使用权转让申请办理协议出让,经依法批准,可以采取协议方式,但《国有土地划拨决定书》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外;
(4)出让土地使用权人申请续期,经审查准予续期的,可以采用协议方式;
(5)通过出让协调决策机构集体认定实行协议出让方式的,可以采取协议方式。
五、协议出让的类型
协议出让可以分为以下五大类:
(一)政府供地环节的协议出让
1.集体农用地办理转让和土地征收审批后形成的国有建设用地,依法可以协议出让的;
2.政府收回收购的国有建设用地,依法可以协议出让的。
(二)原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让
(三)划拨土地使用权转让申请办理协议出让
(四)出让土地使用权改变用途申请办理协议出让
(五)出让土地使用权续期申请办理协议出让
第三节政府供地环节的协议出让
一、政府供地环节协议出让的基本程序
1.接受用地申请,确定供地方式;
2.编制协议出让方案;
3.地价评估,确定底价;
4.协议出让方案、底价报批;
5.协商,签订意向书;
6.公示;
7.签订出让合同,公布出让结果;
8.核发《建设用地批准书》,交付土地;
9.办理土地登记;
10.资料归档。
二、公开出让信息,接受用地申请,确定供地方式
(一)公开出让信息
市、县国土资源管理部门将经批准的国有土地使用权出让计划向社会公布。
有条件的地方根据供地进度安排,分阶段将国有土地使用权出让计划细化落实到地段、地块,并将相关信息及时向社会公布。
市、县国土资源管理部门公布国有土地使用权出让计划和细化的地段、地块信息,同时明确用地者申请用地的途径和方式,公开接受用地申请。
(二)接受用地申请
需要使用土地的单位和个人(以下简称意向用地者)根据公布的国有土地使用权出让计划,细化的地段、地块信息以及自身用地需求,向市、县国土资源管理部门提出用地申请。
(三)确定供地方式
对不能确定是否符合协议出让范围的具体宗地,可由国有土地使用权出让协调决策机构集体认定。
三、编制协议出让方案
(一)协议出让方案的编制主体
市、县国土资源管理部门是出让方案的编制主体。
(二)协议出让方案的内容
1.拟出让地块的位置、四至、空间范围;2.土地用途;3.出让面积;4.出让年限;5.土地使用条件;6.供地时间等。
四、地价评估,确定底价
(一)地价评估的组织实施主体及组织方式
组织对拟出让地块的正常土地市场价格进行评估。
地价评估既可以由市、县国土资源管理部门或其所属事业单位组织进行,也可以委托具有土地估价资质的土地或不动产评估机构进行评估。
(二)出让底价的确定
市、县国土资源管理部门或国有土地使用权出让协调决策机构根据土地估价结果、产业政策和土地市场情况等,集体决策,综合确定协议出让底价。
协议出让底价不得低于拟出让地块所在区域的协议出让最低价。
出让底价确定后,在出让活动结束前保密,不向任何单位和个人泄露。
五、协议出让方案,底价报批
(一)审批的主体
市、县国土资源管理部门会同有关部门拟订协议出让方案,集体确定出让底价后,应当将该协议出让方案和底价报有批准权的人民政府批准。
(二)协议出让价格争议裁决机制
《协议出让国有土地使用权规范》明确规定:
对于经营性基础设施、矿业开采等具有独占性和排他性的用地,应当建立协议出让价格争议裁决机制。
此类用地在协议出让过程中,意向用地者认为出让方提出的出让价格明显高于土地市场价格的,可提请出让方的上一级国土资源管理部门进行出让价格争议裁决。
六、价格协商和签订意向书
(一)土地出让价格协商
协议出让方案和底价批准后,市、县国土资源管理部门依据经批准的协议出让方案和底价,与意向用地者就土地出让价格等进行充分协商、谈判。
国土资源管理部门参加协商谈判的代表不少于2人。
(二)签订意向书
市、县国土资源管理部门与意向用地者双方协商、谈判达成一致,并且议定的出让价格不低于出让底价的,市、县国土资源管理部门与意向用地者签订《国有建设用地使用权出让意向书》。
七、公示
(一)公示制度的内容
《国有土地出让意向书》签订后,市、县国土资源部门应当将该《意向书》的内容,在当地土地有形市场等指定场所及中国土地市场网进行公示,并注明意见反馈途径和方式。
(二)公示的内容
公示的内容主要是《意向书》的基本出让信息,主要包括:
1.意向出让地块的位置;
2.用途;
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