房地产市场价格形成中的地方政府行为分析及对策研究.docx
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房地产市场价格形成中的地方政府行为分析及对策研究
房地产市场价格形成中的地方政府行
为分析及对策研究
AnAnalysisofLocalGovernment’sBehavioronRealEstate
MarketandCountermeasures
李勃张忠平
LIBoZHANGZhong-ping
众所周知,自2003年以来,我国
住房需求持续旺盛,房地产价格呈现
快速上涨趋势。
同时,土地收益的猛
增使得土地收益成为了地方政府的
主要财政收入渠道。
究其原因,我国
特殊的土地产权制度决定政府对房
地产进行干预的必然性。
但是从2008
年第2季度起,房地产价格由持续上
涨转为在高位徘徊,局部有下调趋
势,成为全社会关注热点,具体数据
见表1。
由于管理职能和目标函数不
同,中央政府和地方政府对房地产市
场的干预是不同的。
地方政府既是房
地产市场最直接的管理者,又是房地
产发展的受益者,这种双重地位决定
房地产市场运行过程中地方政府行
为的内生性。
房地产价格与居民收入
水平的大幅度偏离,与地方政府不当
干预或过度干预所导致的政府职能
失灵分不开。
本文关注的重点是地方
政府在土地市场中的行为对房地产
市场的影响。
1地方政府在房地产土地市场中的一
般行为及其行为经济学分析
在城市国有土地管理体制改革
中,财税的外在压力使各级地方政府
产生扩张用地的内在动力。
由于从中
央到地方并未形成完整统一的土地
所有权收益预决算体系,地方政府在
此环境下将该项收益中的大部分进
行“体外循环”,可以更为灵活地进行
地方财政支出安排,而不受中央财政
的约束。
这样,地方政府不仅充当房
地产市场的“裁判员”,而且活跃地扮
演着“参与者”的角色。
作为土地要素
的主要供给者,地方政府对土地市场
主要有土地征购、出让定价与实物地
租转嫁等权限。
然而,2008年的房地
产市场土地价格的实际走势普遍呈
现下行趋势,如图1所示。
这对于地方政府而言并非利好
消息,因为这意味着后续的财政支出
安排将受到威胁。
鉴于传统的经济学
理论无法解释房地产市场的诸多现
象,比如就房地产的消费品属性而
言,单套房屋总价远远超过家庭支付
能力,市场有效需求不足,但是房价
上涨势头不减;同时,就房地产的投
资品属性而言,P/E(我们假设房屋出
租收入是投资房地产的主要收益,虽
然房产还有房价上涨形成的增值收
益,但是政府对交易环节实施的一些
政策性规定使得投资者在短期内很
难实现这部分收益)比值过高,且二
者变化趋势长期并不同步。
对于上述
现象,行为经济学及其最新研究进展
为我们的研究提供了有益的思路。
行
为经济学的理论架构是建立在批评
传统经济学依据经验规则进行直观
推断的偏差之上的。
针对这种偏差的
剖析,行为经济学构筑了自己的理论
分析基础,并采取了将经济学理论运
用于行为实验的方法,从而证明了人
类非理性决策的存在。
具体说来,地
方政府在房地产市场中的行为一般
包括土地征购、土地出让定价和实物
地租转嫁。
本文即采用行为经济学的
理论框架对房地产市场中地方政府
的一般行为进行分析。
1.1土地征购和定价
Kahneman,D.&A.Tversky[1]
(1979)把心理学引入了经济学分析,
将行为主义意义上的功利原则重新
引入经济理论分析,提出了“前景理
论”,该篇文献也成为了行为经济学
的开山之作“。
前景理论”的两大核心
内容之一就是价值函数,这源于他们
发现了一个心理规律,那就是无论面
临收益还是损失,人们的敏感性都呈
递减趋势,也即人的感觉和视觉体现
出的心理反应是物理变化程度的凹
函数。
其规律可用图2表示。
一般来说,土地出让的市场价
格往往达到补偿价格的几倍乃至10
倍以上。
如铁路、高速公路等基础设
施占地补偿一般是每亩4000至7000
元;工商业占地对农民的补偿一般
是每亩2万至3万元。
而目前关于土
地增值收益的分配格局为:
出让金
30%上交中央财政,70%归地方政
府,土地划拨的收入及税费收益则
完全归地方财政所有。
有学者测算
土地增值溢价在农地所有者、中央
政府和地方政府之间的分配比例接
近为1:
1.47:
3.44[2]。
而且,随着《招
标拍卖挂牌出让国有土地使用权规
定》的实施,各城市普遍采取招标、拍
卖、挂牌等市场手段出让土地,土地
市场交易价格大多会超出底价。
由于
溢价出让土地的收益分配目前没有
成熟的制度规定,作为土地出让执行
者的地方政府实际获得了由于城市
增长带来的大部分土地增值收益。
价
值函数表现为S型,表明投资每增加
一单位的利得,其增加的效用低于前
一单位所带来的效用,而每增加一单
位损失,其失去的效用也低于前一单
位所失去的效用。
用通俗的话来说
也就意味着人们在面临得到利益时
是风险喜好型的;面临失去利益时是风险厌恶型的。
价值函数是定义在
相对于某个参考点的利益和损失,而
不是一般传统理论所重视的期末总
财富的增加或减少,而参考点的决定
通常是以目前的财富水准为基数。
由
于集体产权人的缺失,农民集体虽然
始终处于征购谈判的劣势地位,仅能
获得很少的土地补偿,但是还是会签
订相应的协议接受制度安排。
从行为
经济学的角度解释,就是因为一方面
农民接受安排即意味着利益的得到。
而地方政府作出这样的安排,则是因
为在房地产市场中,其获得和损失是
相对于“参照点”而言的,具体来说这
个“参照点”就是其他地方政府行为
下的农民或中央政府的所得。
假设某
地方政府以更高价出让某地块,则之
间的差价就是“获得”,反之则是“损
失”。
在出让土地的定价上,一些城市
土地批租与城市规划严重脱节,出让
地块不仅缺乏详细规划,有些甚至连
总体规划都没有。
在不规范引资和
“低门槛”地价的刺激下,导致土地出
让市场失控,加上执法不严和管理上
的漏洞,引发大规模的土地投机和寻
租行为。
在土地招标和拍卖出让的过
程中,存在地方政府和房地产企业的
双方博弈。
对开发商而言,土地报价
越高,中标的机会越大,但其中标后
的收益也就越小。
如果信息是完全
的,开发商之间的竞争将使地方政府
获得更大的收益。
对地方政府而言,
土地竞买参与人数越多,地方政府能
得到的价格就越高。
可见,土地资源
需求缺乏多元市场选择余地,在我国
单一国有土地产权供给的地方政府垄断市场上,以招、拍、挂等方式出让
的土地总体规模较小,价格较高,且
大多是在外延式扩张的增量土地中
实行这种机制。
为使土地出让毛收益
最大化,地方政府通过限制土地供给
量,造成两者相互博弈的结果表现为
土地价格的提高。
1.2实物地租转嫁
这里借用行为经济学双曲线贴
现模型放松理性假设,认为行为主体
在跨期选择时存在“短视”认知偏差
即过分注重短期结果,忽略选择的长
期影响,形成短期贴现率高、长期贴
现率低的长期理性计划与短期非理
性时间的时间不一致行为[(3]Laibson
1997)。
具体地说,行为主体只会看重
短期的收益与成本对比,而对长期后
果考虑较少[4(]Strotz,1956)。
该模型在
新古典指数贴现模型的基础上,通过
增加一个短期贴现因子,来对短视认
知进行刻画。
模型的具体形式如下:
地方政府的贴现因子结构表现
为,在未来t期与
t+1期(长期)之间使用的贴现因子为
,在0期与1期(短期)之间的贴现因
子是。
其中用来刻画地方政府存
在的“短视”认知偏差。
其值越小,地
方政府的短视程度越高。
以下我们借
此模型进行分析。
房地产业的发展可增加地方政
府税收,同时也会带来地方政府财政
支出的增加,包括对环境污染、交通
拥挤、城市新增人口福利的支出及各
种公共设施的支出等。
城市基础设施属于公共物品,本应由地方政府提
供,但地方政府对土地出让的绝对垄
断,使地方政府有条件将房地产开发
的负外部性转嫁给开发商。
从上述模
型的表达式可以看出,由于对本期土
地的出让定价可以为本届政府增加
收入,而地方政府自己开发实物地
租,则显然涉及到成本和收益的长
期分担问题,由于中央政府通过GDP
等经济指标来衡量地方政府的政绩,
地方政府有着强烈的短期内实现和
维护地方经济利益的动机。
因此,地
方政府容易产生短视行为。
其中,存
在通过大量出让土地以获得更多财
政收入的内在冲动。
在此情况下,只
要地方政府存在短视的认知偏差,
即<1,就会持续地产生追求较高
土地出让价的冲动和对实物地租尤
其是环境污染支出的拖延。
这种冲动
与拖延与外部竞争无关,并且直接决
定值的大小,值越小,偏差越大。
所以最后造成的局面是,地方政
府进行土地出让时,往往会将该地块
的基础设施建设成本作为附加条件。
如果土地出让的名义价格固定,附加
基础设施建设成本就改变土地出让
的实际价格。
一方面,地方政府努力
寻求将财政性支出范围内的基础设
施建设负担转移给房地产开发商,要
求房地产企业在开发某项目时必须
对周围的城市基础设施进行配套建
设。
如,房地产企业必须代建一定数
量的道路、绿地等基础公共设施,才
能获得土地使用权,这无疑会加大房
地产企业的开发成本。
另一方面,开
发商总以利润最大化为目标,不愿承
担由房地产开发而带来的外部性,只
有在能将这种附加成本顺利转嫁给
消费者的情况下,开发商才愿意接受
这种成本分摊。
2地方政府影响房地产市场价格的主
要途径
在土地市场中,地方政府行为主
要通过激励机制来间接影响房地产
企业投资决策,增强开发商的市场垄
断力量,使房地产市场波动呈现强幅
波动和逆周期的特征。
地方政府凭借
对土地市场的“事实垄断”而影响房
地产价格,主要的手段是从土地利用
计划、土地供应计划和土地供应结构
等角度实现目标。
图3的逻辑模型反
映了这种内在的传导机制。
2.1控制土地出让规模
一方面,由于大型楼盘易产生规
模效应,地方政府倾向于借助房地产
开发带动城市基础设施建设,降低房
地产项目的开发风险,推动区域内经
济效益总体水平的全面提升。
因此,
地方政府出让的地块面积越来越大,
这决定只有那些具备一定实力的大
开发商才能接盘。
开发商一次性获取
上千亩甚至几千亩开发地块的现象
已是司空见惯,有些开发项目的圈地
规模多达万亩以上。
另一方面,地方
政府对土地一律实行“价高者得”的
供地方式,没有对普通商品房与高档
商品房的土地供应加以严格区分。
这
造成开发普通商品房的中小开发商
难以获得土地,被挤出开发市场。
市
场供给以大开发商的“高端产品”为
主体,与广大中等收入阶层的住房需
求错位,供求的结构性矛盾凸显,造
成整体房价居高不下。
例如,上海市
在2005年和2006年上半年招标挂牌
出让68宗土地中,溢价出让的为29
宗①,而且自2005年12月以来,上海市
招标挂牌出让土地的溢价趋势明显。
而且,单宗土地出让面积和溢价幅度
成正比例关系,楼面地价(成交价)随
土地规模增大而大幅提高。
单宗土地
出让面积规模过大造成的后果:
一是
土地出让单宗规模较大,开发商基于
房价上涨的预期,可延长开发期(变
相囤积土地),以分期开发、分期销售
的方式在项目开发后期获得土地增
值,弥补前期成本。
二是单宗土地出
让面积越大,开发商对土地利用的调
整空间和余地越大,获取额外收益的
可能性就增加。
这样不仅会放大区域
内土地的稀缺程度,造成单个开发商
对区域市场控制程度的提高,间接助
长开发商对区域房地产市场的操纵
行为,还会削弱地方政府通过土地供
应调控区域房地产市场的能力。
同
时,由于大型企业的行为是市场走势
的一种信号,会进一步带动其他房地
产商的参与,形成较大规模的土地需
求和开发的集聚效应,从而形成区域
性房地产投资繁荣的表面现象。
2.2地方政府的不合理行为刺激开发
商的寻租行为
开发商如果通过正当途径获得
土地使用权,必须承担很高的土地使
用成本所带来的风险。
因此,开发商
为获得最大利润空间,争取最大的垄
断定价权利,往往会通过各种渠道进
行寻租,以非市场途径获得土地使用
权。
另外,地方政府受政绩考核目标
的驱动,就有条件利用政府资源操纵
市场进行各种寻租活动,利用公权误
导市场主体,追求经营性用地土地使
用权的“垄断价格”[5]。
寻租行为造成
土地市场价格不能真实反映土地资
源分布的区域结构和数量、质量,从
而错误发出供求价格信号,误导土地
资源配置和市场主体的行为。
对寻租
者来说,只要获得具有排他性的土地
产权,不管其产权是否完整,都可以
通过交易进行寻租。
租金分配的多少
则取决于他们和地方政府的讨价还
价或取决于受惩处的风险成本。
因
此,关系和权利成了交易的砝码。
当
前城市土地寻租的主要方式有:
一是通过划拨土地产权交易和转变土地
用途获取土地收益。
如,2004年上半
年,我国协议出让土地面积占整个土
地出让面积的71.2%,相当于招拍挂
出让土地面积比重的2.5倍,但协议价
款仅占整个土地出让价款的38.4%,
只相当于招拍挂出让土地价款比重
的62.3%。
二是通过不规范协议出让
的“黑箱”操作,在土地受让价格和市
场转让价格之间设定租金。
三是地方
政府以实物地租形式,模糊土地真实
价格,层层截留土地收益,凭借权利
设租[6]。
2.3传统经济体制造成的“多头供地”
为开发商进行寻租、扩大土地储备创造
了条件
在现行土地制度框架下,政府只
能通过农用地转用、征购等手段,控
制新增建设用地的供应。
而对级差地
租高、收益性高的存量土地,其土地
供应的主动权往往掌握在土地使用
者手中(如军队、政府部门、学校、工
厂等)。
他们储备和持有大量的城市
建设用地,且游离于宏观调控范围之
外。
这种制度安排无疑弱化了中央对
土地宏观调控的力度。
多源头供地实
际是一种变形的土地协议转让方式,
方便了房地产开发商进行土地储备
和囤积。
如,一些有特殊背景的企、事
业单位为解决本单位职工住房问题,
利用自身拥有的国有土地资产以“合
作建房”名义与房地产开发商合作,
可以获得经济适用房的各项优惠政
策,建成后双方分成。
其中部分房屋
以成本价出售给本单位职工,其余由
房产商按商品房价格对外公开出售,
双方均获利。
这从局部来看是“双赢”
的博弈结果,但实质上是以损害整体
利益为代价获取的变相福利分房。
我
国房地产开发商每年的土地购置面
积都有大幅升高,说明在“地根”紧缩
的形势下,开发商囤积土地现象日益
严重。
开发商往往以较低的价格获得
土地开发权,然后等城市规划实施、
基础设施建设到位后有选择地进行
开发。
这样开发商就获得因规划、基
础设施完善和城市增长带来的土地
增值收益,在成本不变的同时,土地
增值收益就成为开发商的超额利润。
土地增值收益分配的漏洞,刺激房地
产开发商通过各种渠道囤积土地、获
取超额利润的动机,这正是房地产业
成为公认的暴利行业的主要原因。
总之,土地市场中的地方政府行
为会对开发商产生负面的激励效应,
诱导大开发商不断扩大土地储备,致
使土地资源集中在少数开发商手中,
这在一定程度上增强而非削弱了房
地产开发商的市场垄断,无形中提高
了房地产业的进入壁垒。
开发商之间
的竞争由产品竞争演化为获取土地
使用权的竞争,这不仅引发各种“寻
租”行为,更重要的是,获得土地的开
发商将土地的垄断收益转嫁到消费
者头上,不断抬高房价。
可见,地方政
府和开发商利益的一致性会造成房
地产市场机制的扭曲,使房地产价格
呈现强幅波动的特征。
3规避地方政府与地产商“联盟”的
对策建议
3.1改革政绩考核机制
从上述行为经济学的分析中可
以看到,需要改革政绩考核机制,强
化地方政府对土地市场的监管职能。
多年来,地方GDP和招商引资额是衡
量地方政府“政绩”的硬性指标,事关
政府官员的职位升迁,而利用土地市
场获得巨额的预算外收入则是推动
地方经济、彰显政绩的有效手段。
因
此,需要建立更加科学的政绩考核标
准,淡化经济指标,促进地方政府由
“投资型政府”向“服务型政府”转型,
强化对地方公共产品和公共服务提
供以及可持续发展指标的重视,尝试
推行绿色GDP,因为它意味着一类项
目取得的收益增加不是完全的,要减
去对环境的破坏所导致的损失,这相
当于是一种内部锁定,因为通过绿色
调整之后,地方政府需要在绿色考核
下付出更多的成本和努力。
此外,应
将自上而下的选拔制度变为自上而
下与自下而上相结合的选举制度,充
分发挥公众在官员考核、升迁中的真
正作用,从行为经济学的角度来说,
是一种外部锁定技术,相当于法律法
规,锁定强制程度较高,因此威力巨
大。
3.2实现全国土地市场一体化双向流
通
从土地供应计划角度看,在强化
用途管制和严格控制总量的前提下,
统一城乡集体土地与国有土地的产
权性质,实现全国土地市场一体化双
向流通[7]。
现行低价征用、高价出让的
土地征用垄断政策既挫伤了农民土
地供给的积极性,又激发了政府的土
地出让冲动,造成乱圈乱占的现象,
从而削弱了城市未来供地规模和发
展的潜力。
因此,应从体制上消除地
方政府对“土地财政”的过度依赖。
使
农村集体建设用地直接入市流转,允
许集体土地使用权自由出让、转让、
出租和抵押,实现与国有土地的“同009(6)2
代城市研究现
地、同权、同价”,确保农民以土地参
与工业化和城市化的权利,形成土地
一级市场的有效竞争。
3.3控制单宗土地出让面积规模
从土地供给结构角度看,在房价
(地价)上涨过快地区,适当增加土地
供应的数量,同时控制单宗土地出让
面积规模,促进特定区域房地产市场
的良性竞争。
土地市场中的地方政府
行为会在一定程度上增强房地产开
发商的市场垄断力量,使房地产开发
商很容易默契合谋,进行所谓的“集
体行动”。
因而,在开发商普遍存在垄
断利润的情况下,造成房地产交易价
格必然超过其价值。
因此,必须限制
开发商的市场权力,政府可通过降低
房地产市场的进入壁垒,增强市场的
竞争性。
如,政府在进行土地使用权
出让时,将出让地块划小,将大项目
拆分成小项目,降低项目之间的差异
程度,使产品差别变小,导致开发商
的合谋难以进行,进而在同一区域或
相邻区域营造相互竞争的氛围[8]。
3.4深化基础设施经营机制改革,明确
“实物地租”建设主体
从土地利用规划角度看,深化基
础设施经营机制改革,明确“实物地
租”建设主体。
目前的房地产价格构
成表明,政府并没有担负起提供实物
地租的公共职能,而是将其推给开发
商,这是政府明显缺位的表现。
应改
革城市基础设施经营模式,理顺水、
电、气等基础设施资金运行轨道[9]。
政
府可将城市道路、桥梁、水、电、气等
基础设施的专门经营权公开竞争拍
卖给私人、法人团体和外商,由他们
来经营;也可将一部分垄断性行业的
国有企业资产或将要建成投入使用
的资产出售;还可实行股份制改造,
由股份制企业或私营企业来经营,政
府可尽快收回投资。
对不能出售和股
份化的企业,政府可采用租赁、托管
和公司化等方法实行商业化经营,从
而打破自然垄断行业的垄断经营模
式,从而避免土地供给中的实物地租
转嫁,理顺房地产价格的形成机制。
参考文献:
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Prospect
Theory:
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[9]王圣学.西安大都市圈发展研究[M].
北京:
经济科学出版社,2005.
摘要:
在房地产市场中,地方政府的控制土地
出让规模、追求土地“垄断价格”以及
传统经济体制的弊端,在一定程度上造
成房地产价格形成机制的扭曲。
因此,
规避地方政府行为对房地产价格波动的
不利影响,必须明确地方政府对土地市
场的监管职能,充分发挥市场机制的基
础性作用。
本文借用行为经济学的分析
框架对上述问题进行探讨。
关键词:
房地产市场;政府行为;行为经济学
Abstract:
Localgovernmenteffectson
realestatemarketbycontrollingthe
groundvolume,pursuingexcessprofit
andtheshortageofplannedeconomy,
whichresultsindistortofpriceofreal
estate.Soitisnecessarytoadoptsome
measurestoavoidbadeffectofthebe-
havioroflocalgovernmentinthereal
estatemarket,whichincludestrengthen-
ingongovernment’ssupervisefunction
andbringingintoplaythefundamental
functionofmarketmechanism.These
issuesareanalyzedinaframeworkof
behavioraleconomics.
Keywords:
realestatemarket;govern-
mentalbehavior;behavioraleconomics
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