《社会保险法》解读郑州大学法学院曹明睿博士.docx
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《社会保险法》解读郑州大学法学院曹明睿博士
《社会保险法》解读
博士郑州大学法学院 曹明睿
《中华人民共和国社会保险法》于2010年10月28日由第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过,已经于今年7月1日起正式施行。
该法共包括十二章,第一章是总则,第二章到第六章分别规定了我国现行的五个社会保险险种,包括基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险,第七章到第十章分别规定了社会保险费征缴、社会保险基金、社会保险经办和社会保险监督,第十一章、第十二章分别规定了法律责任和附则。
《社会保险法》是继劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法之后,在保障和改善民生领域又一部支柱性的法律。
《社会保险法》的颁布实施,是深入贯彻落实科学发展观的集中体现,是我国人力资源社会保障法制建设中的又一个里程碑,对于建立覆盖城乡居民的社会保障体系,更好地维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益,使公民共享发展成果,促进社会主义和谐社会建设,具有十分重要的意义。
以下我从13个方面解读一下该部法律的主要内容,不当之处请大家多包涵。
一、《社会保险法》的立法背景
1.是国家长期重视社会保障制度改革与发展的必然要求
1991年国务院颁发《关于企业职工养老保险制度改革的决定》以来,一直通过下发各类政策文件,积极推进各项社会保险制度的改革与发展。
1993年党的十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,提出社会保障政策要统一,管理要法制化。
之后,第八、九、十、十一届全国人大常委会都将社会保险法列入立法规划,十一届人大常委会要求在2010年之内完成任务,终于在2010年下半年正式通过了该法。
2.是社会各界对十多年来社会保险制度改革的实践经验上升为法律规范的迫切要求
⑴2000-2009年城镇职工参保人数
职工参加养老保险的分别为1.4亿人和2.3亿人,参加医疗保险的分别为0.3亿人和2.3亿人,参加工伤保险的分别为0.4亿人和1.5亿人,参加失业保险的分别为1.04亿人和1.3亿人,参加生育保险的分别为0.3亿人和1.1亿人。
⑵城乡居民养老保险状况
2009年国务院出台新型农村社会养老保险试点的文件,目前参保人数达0.67亿人。
近年来,一些地方开始自行试点建立城镇居民养老保险制度(有的与“新农保”合并实施,例如北京市。
)
⑶城乡居民医疗保险状况
2003年1月,国务院转发《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》,目前参保人数达8.3亿人。
2007年国务院出台城镇居民基本医疗保险试点的文件,2009年全面推开,目前参保人数达1.86亿人。
3.是为应对经济全球化、促进经济增长方式转变提供法律保障的客观要求
根据世界各国社会保障制度改革的启示和国际金融危机带来的反思,提示我们依法建立和完善社会保险体系,对于增强广大公民消费信心,扩大内需,构建和谐社会和巩固国家长治久安,发挥着重要的保障作用和推动作用。
4.是社会保险制度改革不断深化的需要
随着社会经济的持续快速发展,民生问题的解决和保障日益被凸显为社会发展中的重要问题。
保障城乡居民的基本生存权利、社会保障的城乡统筹、各项社会保险制度之间的衔接、社会保险关系跨地区转移接续、社会保险基金的安全监管等,都需要通过及时的立法来规范。
二、《社会保险法》实施的重要意义
1.是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措
胡锦涛总书记深刻指出:
“建立覆盖城乡居民的社会保障体系是坚持立党为公、执政为民的具体体现,是推动科学发展、促进社会和谐的重要工作,是保增长、保民生、保稳定的重要任务,也是国家长治久安的重要条件。
”党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确要求,坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点,促进社会公平正义,并对加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设作出了全面部署。
《社会保险法》对各项社会保险作出了全面的制度安排和规范,将党中央建立健全社会保障体系的重大决策和战略部署转化为根本性、稳定性的国家法律制度,必将对构建社会主义和谐社会和国家的长治久安发挥重要的保障和推动作用。
2.使我国社会保险制度发展全面进入法制化轨道
《社会保险法》规范了社会保险关系,规定了用人单位和劳动者的权利与义务,强化了政府责任,明确了社会保险行政部门和社会保险经办机构的职责,确定了社会保险相关各方的法律责任。
《社会保险法》的颁布实施,使社会保险制度更加稳定、运行更加规范,使相关各方、特别是广大劳动者有了维护自身合法权益的有力武器,并必将带动一系列单项法规、规章和规范性文件的制定实施,从而使社会保险体系建设全面进入法制化的轨道。
3.为推动整个人力资源社会保障事业科学发展提供了进一步的法制保障
《社会保险法》不仅对社会保险工作是极大的促进,也将对整个人力资源社会保障工作产生积极而深远的影响。
《社会保险法》确立了广覆盖、可转移、可衔接的社会保险制度,从法律上破除了阻碍各类人力资源自由流动、劳动者在地区之间和城乡之间流动就业的制度性障碍,有利于形成和发展统一规范的人力资源市场;《社会保险法》进一步规范和明确了劳动者和用人单位的社会保险权利义务关系,有利于促进劳动关系的稳定与和谐。
《社会保险法》的出台,与以前颁布实施的劳动法、公务员法、劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法一起,构成了我国人力资源社会保障法律体系完整的法律安排架构,对推进人力资源社会保障事业在法制轨道上实现科学发展具有重要意义。
三、立法原则
1.贯彻落实党中央的重大决策部署
党的十四届三中全会以来,中央对社会保障制度改革和事业发展做出了一系列重大决策,特别是关于广覆盖、保基本、多层次、可持续等带有根本性、管长远的基本方针,关于社会保险要独立于用人单位之外、资金来源多渠道、管理服务社会化以及加强基金管理监督的要求等,都在法律制定中得到充分体现。
2.使广大人民群众共享改革发展成果
按照党的十七大提出的到2020年全面建设小康社会、基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标,《社会保险法》确立的我国社会保险制度框架,把城乡各类劳动者和居民分别纳入相应的社会保险制度,努力实现制度无缺失、覆盖无遗漏、衔接无缝隙,使全体人民在养老、医疗等方面有基本保障,无后顾之忧。
3.公平与效率相结合,权利与义务相适应
《社会保险法》从我国基本国情和社会主义初级阶段的实际出发,在政府主导的社会保险制度上,优先体现公平原则,做出适当的普惠性安排,通过增加政府公共财政投入,加大社会财富再分配力度,防止和消除两极分化,促进社会和谐;同时体现激励和引导原则,坚持权利与义务相适应,把缴费型的社会保险作为社会保障的核心制度。
4.确立框架,循序渐进
《社会保险法》全面总结我国社会保险制度改革发展的实践经验,借鉴世界各国社会保险的有益做法,确立了我国社会保险体系建设的总体框架、基本方针、基本原则和基本制度;同时,基于我国社会保险体系建设正处在改革发展过程中,新情况、新问题不断出现,需要继续探索和实践,《社会保险法》也保持了必要的灵活性,作出了一些弹性的或授权性的规定,为今后的制度完善和机制创新留出了空间。
四、确立了我国社会保险体系的基本框架
《社会保险法》规定,国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度,保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。
1.基本养老保险包括职工基本养老保险、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险
该法总结二十多年来我国养老保险制度改革的经验,对职工基本养老保险制度的覆盖范围、基本模式、资金来源、待遇构成、享受条件和调整机制等作了比较全面的规范,并规定了病残津贴和遗属抚恤制度。
根据开展新型农村社会养老保险试点这一重大实践进展,该法对新型农村社会养老保险的主要制度作出规范。
此外,该法还规定国家建立和完善城镇居民社会养老保险制度,同时授权省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况,可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施,为逐步建立统筹城乡的养老保障体系奠定了法律基础。
2.基本医疗保险包括职工基本医疗保险、新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险
该法对职工基本医疗保险制度和城镇居民基本医疗保险制度的覆盖范围、资金来源、待遇项目及享受条件、医疗保险费用结算办法等作了比较全面的规定,对新型农村合作医疗制度作了原则规定,并授权国务院规定管理办法。
3.工伤保险、失业保险和生育保险制度经过十多年的实践,已经比较成熟
该法在总结实践经验的基础上,对工伤保险、失业保险和生育保险也分别单独成章,对其覆盖范围、资金来源、待遇项目和享受条件等作了具体规定。
这三种保险的适用对象仅是城镇职工。
五、明确了各项社会保险制度的覆盖范围
《社会保险法》将我国境内所有用人单位和个人都纳入了社会保险制度的覆盖范围,具体制度安排如下:
1.基本养老保险制度和基本医疗保险制度覆盖了我国城乡全体居民
即用人单位及其职工应当参加职工基本养老保险和职工基本医疗保险;无雇工的个体工商户、未在用人单位参加社会保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加职工基本养老保险和职工基本医疗保险;农村居民可以参加新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗;城镇未就业的居民可以参加城镇居民社会养老保险和城镇居民基本医疗保险;进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险;公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。
2.工伤保险、失业保险和生育保险制度覆盖了所有用人单位及其职工
其中失业保险也已经覆盖了国家机关、事业单位和社会团体职工。
3.进城务工的农村居民依法参加社会保险
4.被征地农民按照国务院规定纳入相应的社会保险制度
被征地农民到用人单位就业的,都应当参加全部五项社会保险。
对于未就业,转为城镇居民的,可以参加城镇居民社会养老保险和城镇居民基本医疗保险,继续保留农村居民身份的,可以参加新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗。
5.在中国境内就业的外国人,也应当参照本法规定参加我国的社会保险
六、规定了社会保险制度的筹资渠道
《社会保险法》规定了各项社会保险制度的筹资渠道,明确了用人单位、个人和政府在社会保险筹资中的责任,多渠道筹集社会保险资金。
具体如下:
1.城镇职工社会保险基金的主要来源是社会保险缴费
本法规定,职工基本养老保险、职工基本医疗保险和失业保险费用,由用人单位和职工共同缴纳,工伤保险和生育保险费用由用人单位缴纳,职工个人不缴费。
2.居民社会保险基金主要由社会保险缴费和政府补贴构成
本法规定,新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合;城镇居民基本医疗保险实行个人缴费和政府补贴相结合,享受最低生活保障的人、丧失劳动能力的残疾人、低收入家庭六十周岁以上的老年人和未成年人等所需个人缴费部分,由政府给予补贴。
3.明确了政府在社会保险筹资中的责任
本法规定,县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持,在社会保险基金出现支付不足时给予补贴;国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前,视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担;在新型农村社会养老保险和城镇居民基本医疗保险制度中,政府对参保人员给予补贴;基本养老保险基金出现支付不足时,政府给予补贴;国家设立全国社会保障基金,由中央财政预算拨款以及国务院批准的其他方式筹集的资金构成,用于社会保障支出的补充、调剂。
七、规定了各项社会保险的待遇项目和享受条件
为了保障参加社会保险的个人及时足额地领取社会保险待遇,《社会保险法》在现行规定基础上,分别概括地规定了各项社会保险的待遇和享受条件,并总结实践经验有所发展。
1.基本养老保险待遇
⑴参加基本养老保险的个人,达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的,按月领取基本养老金。
基本养老金由统筹养老金(现行制度中称为基础养老金)和个人账户养老金组成,基本养老金根据个人累计缴费年限、缴费工资、当地职工平均工资、个人账户金额、城镇人口平均预期寿命等因素确定。
缴费不足十五年的人员可以缴费至满十五年,按月领取基本养老金;也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险,按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。
⑵参加新型农村社会养老保险的农村居民,符合国家规定条件的,按月领取新型农村社会养老保险待遇。
新型农村社会养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。
⑶参加基本养老保险的个人,因病或者非因工死亡的,其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金;在未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的,可以领取病残津贴。
2.基本医疗保险待遇
由于我国各地经济发展水平不同,医疗服务提供能力和医疗消费水平等差距都很大,国务院只对基本医疗保险起付标准、支付比例和最高支付限额等作了原则规定,具体待遇给付标准由统筹地区人民政府按照以收定支的原则确定。
考虑到这个实际,本法没有对基本医疗保险待遇项目和享受条件作更为具体的规定。
需要特别指出的有两点:
⑴为了缓解个人垫付大量医疗费的问题,本法规定了基本医疗保险费用直接结算制度。
参保人员就医发生的医疗费用中,按照规定应当由基本医疗保险基金支付的部分,由社会保险经办机构与医疗机构、药品经营单位直接结算;社会保险行政部门和卫生行政部门应当建立异地就医医疗费用结算制度,方便参保人员享受基本医疗保险待遇。
⑵在明确应当由第三人负担的医疗费用不纳入基本医疗保险基金支付范围的同时,本法规定,医疗费用依法应当由第三人负担,第三人不支付或者无法确定第三人的,由基本医疗保险基金先行支付后,向第三人追偿。
3.工伤保险待遇
在《工伤保险条例》规定的工伤保险待遇基础上,《社会保险法》有两项突破:
⑴将现行规定由用人单位支付的工伤职工“住院伙食补助费”、“到统筹地区以外就医的交通食宿费”和“终止或者解除劳动合同时应当享受的一次性医疗补助金”改为由工伤保险基金支付,在进一步保障工伤职工权益的同时,减轻了参保用人单位的负担。
⑵为保证工伤职工得到及时救治,本法规定了工伤保险待遇垫付追偿制度。
即职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费,发生工伤事故的,由用人单位支付工伤保险待遇。
用人单位不支付的,从工伤保险基金中先行支付,然后由社会保险经办机构依照本法规定追偿。
同时还规定由于第三人的原因造成工伤,第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的,由工伤保险基金先行支付后,向第三人追偿。
4.失业保险待遇
在《失业保险条例》规定的失业保险待遇基础上,《社会保险法》进一步规定:
⑴对失业人员在领取失业保险金期间患病就医,由现行规定可以申领少量的医疗补助金,改为参加职工基本医疗保险并享受相应的基本医疗保险待遇,其应当缴纳的基本医疗保险费从失业保险基金中支付,从而提高了失业人员的医疗保障水平。
⑵明确个人死亡同时符合领取基本养老保险丧葬补助金、工伤保险丧葬补助金和失业保险丧葬补助金条件的,其遗属只能选择领取其中的一项。
5.生育保险待遇
在总结生育保险制度实施经验的基础上,本法规定,用人单位已经缴纳生育保险费的,其职工享受生育保险待遇,生育保险待遇包括生育医疗费用和生育津贴;职工未就业配偶按照国家规定享受生育医疗费用待遇(不包括生育津贴)。
6.社会保险关系转移接续
《社会保险法》规定了基本养老保险、基本医疗保险、失业保险的转移接续制度。
⑴个人跨统筹地区就业的,其基本养老保险关系随本人转移,缴费年限累计计算。
个人达到法定退休年龄时,基本养老金分段计算、统一支付。
具体办法由国务院规定。
⑵个人跨统筹地区就业的,其基本医疗保险关系随本人转移,缴费年限累计计算。
⑶职工跨统筹地区就业的,其失业保险关系随本人转移,缴费年限累计计算。
八、完善了社会保险费征缴制度
在总结《社会保险费征缴暂行条例》实施经验的基础上,《社会保险法》进一步完善了社会保险费征缴制度,增强了征缴的强制性,为加强征缴工作提供了更有力的法律保障。
1.规定了社会保险信息沟通共享机制
为了保证社会保险相关信息的及时性、准确性,《社会保险法》规定,工商行政管理部门、民政部门和机构编制管理机关应当及时向社会保险经办机构通报用人单位的成立、终止情况,公安机关应当及时向社会保险经办机构通报个人的出生、死亡以及户口登记、迁移、注销等情况。
2.规定了灵活就业人员社会保险登记、缴费制度
《社会保险法》规定,参加社会保险的无雇工的个体工商户、未在用人单位参加社会保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员,向社会保险经办机构申请办理社会保险登记,可以直接向社会保险费征收机构缴纳社会保险费。
3.规定了社会保险费实行统一征收的方向
授权国务院规定实施步骤和具体办法。
4.建立了社会保险费的强制征缴制度
这是一大制度创新,为社会保险制度的顺利运行提供了可靠的物质保证基础。
包括如下制度安排:
⑴从用人单位存款账户直接划拨社会保险费。
《社会保险法》第六十三条规定,用人单位未按时足额缴纳社会保险费,经社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足,逾期仍不缴纳或者补足的,社会保险费征收机构可以申请县级以上有关行政部门作出从用人单位存款账户中划拨社会保险费的决定,并书面通知其开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费。
⑵用人单位账户余额少于应当缴纳的社会保险费的,社会保险费征收机构可以要求该用人单位提供担保,签订延期缴费协议。
⑶用人单位未足额缴纳社会保险费且未提供担保的,社会保险费征收机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产,以拍卖所得抵缴社会保险费。
九、规定了社会保险基金管理制度
为了加强基金管理,《社会保险法》作了以下规定:
1.规范了社会保险基金的管理原则
根据本法规定,社会保险基金管理应当遵守以下原则:
⑴各项社会保险基金按照社会保险险种分别建账,分账核算,执行国家统一的会计制度。
⑵社会保险基金通过预算实现收支平衡。
社会保险基金按照统筹层次设立预算。
社会保险基金预算按照社会保险项目分别编制。
社会保险基金预算、决算草案的编制、审核和批准,依照法律和国务院规定执行。
⑶社会保险基金专款专用,任何组织和个人不得侵占或者挪用。
社会保险基金不得违规投资运营,不得用于平衡其他政府预算,不得用于兴建、改建办公场所和支付人员经费、运行费用、管理费用,或者违反法律、行政法规规定挪作其他用途。
⑷社会保险基金在保证安全的前提下,按照国务院规定投资运营实现保值增值,从而为社会保险基金投资运营奠定了法律基础。
2.明确了提高社会保险基金统筹层次的方向
本法规定,基本养老保险基金逐步实行全国统筹,其他社会保险基金逐步实行省级统筹。
考虑到社会保险基金的统筹层次取决于多方面的因素,本法授权国务院规定提高统筹层次的具体时间和步骤。
十、规定了社会保险经办服务的内容
为了改进社会保险经办服务,维护参保人员权益,《社会保险法》作了以下规定:
1.确立了社会保险经办服务体制
⑴规定了社会保险经办机构的设立原则。
本法规定,统筹地区设立社会保险经办机构。
社会保险经办机构根据工作需要,经所在地的社会保险行政部门和机构编制管理机关批准,可以在本统筹地区设立分支机构和服务网点。
⑵规定了社会保险经办的经费保障。
本法规定,社会保险经办机构的人员经费和经办社会保险发生的基本运行费用、管理费用,由同级财政按照国家规定予以保障。
⑶规定了社会保险经办机构的基本职责。
主要是:
负责社会保险登记、社会保险费核定、按照规定征收社会保险费;按时足额支付社会保险待遇;根据管理服务的需要,与医疗机构、药品经营单位签订服务协议,规范医疗服务行为;及时、完整、准确地记录参加社会保险的个人缴费和用人单位为其缴费,以及享受社会保险待遇等个人权益记录,定期将个人权益记录单免费寄送本人;免费向用人单位和个人提供查询服务;提供社会保险咨询等相关服务。
2.对社会保险信息系统建设作了原则规定
社会保险信息化建设是社会保险管理和经办服务的基础性工作,没有完善的信息系统支撑,对参保人员记录一生、服务一生、保障一生的目标就无法实现。
这方面该法也做出了相应的制度创新。
⑴国家建立全国统一的个人社会保障号码,为制作发行全国统一、功能兼容的社会保障卡提供了法律依据。
⑵全国社会保险信息系统按照国家统一规划,由县级以上人民政府按照分级负责的原则共同建设。
十一、规定了社会保险监督制度
加强社会保险监督,维护社会保险基金安全,是各方面的共识。
《社会保险法》从人大监督、行政监督、社会监督等三个方面,建立了比较完善的社会保险监督体系。
1.人大监督
《社会保险法》规定,各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级人民政府对社会保险基金的收支、管理、投资运营以及监督检查情况的专项工作报告,组织对本法实施情况的执法检查等,依法行使监督职权。
2.行政监督
《社会保险法》规定,国家对社会保险基金实行严格监管,并明确了各级人民政府及其社会保险行政部门、财政部门、审计机关在社会保险监督方面的职责。
⑴规定了各级人民政府在社会保险监督方面的职责:
国务院和省、自治区、直辖市人民政府建立健全社会保险基金监督管理制度,保障社会保险基金安全、有效运行。
⑵从两个方面规定了社会保险行政部门的监督职责:
一是规定县级以上人民政府社会保险行政部门应当加强对用人单位和个人遵守社会保险法律、法规情况的监督检查。
这属于劳动保障监察活动,其措施在《劳动保障监察条例》中已有详细规定,因此本法没有再作具体规定。
二是规定社会保险行政部门对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行监督检查,并规定了三项措施:
a.查阅、记录、复制与社会保险基金收支、管理和投资运营相关的资料,对可能被转移、隐匿或者灭失的资料予以封存;b.询问与调查事项有关的单位和个人,要求其对与调查事项有关的问题作出说明、提供有关证明材料;c.对隐匿、转移、侵占、挪用社会保险基金的行为予以制止并责令改正。
⑶规定财政部门、审计机关按照各自职责,对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况实施监督。
3.社会监督
《社会保险法》要求县级以上人民政府采取措施,鼓励和支持社会各方面参与社会保险基金的监督,并作了以下规定:
⑴规定了社会保险监督委员会的设立、组成和主要职责。
本法规定,统筹地区人民政府成立由用人单位代表、参保人员代表,以及工会代表、专家等组成的社会保险监督委员会。
其主要职责是:
掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况,对社会保险工作提出咨询意见和建议,实施社会监督;听取社会保险经办机构关于社会保险基金的收支、管理和投资运营情况的汇报;聘请会计师事务所对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行年度审计和专项审计
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