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柞水土地利用总体规划
柞水县土地利用总体规划
(2006-2020年)
调整完善说明
柞水县人民政府
2016年12月
目录
第一章规划调整完善概述1
第一节规划调整完善的必要性1
第二节规划调整完善的过程4
第二章规划修改的方向与重点9
第一节规划调整完善的目的9
第二节土地利用战略与主导方向的变化10
第三节规划修改的重点内容11
第三章土地利用总体规划中期评估16
第一节全县规划主要规划目标实施情况及分析16
第二节主要规划目标实施不平衡性及分析18
第三节规划实施存在问题和经验19
第四章规划基础数据说明25
第一节县域概况25
第二节基础资料的来源28
第三节规划基数转换29
第五章规划调整完善主要内容的说明34
第一节关于规划目标调整保护的说明34
第二节关于土地利用结构调整规模变化的说明38
第三节关于中心城区(城镇)开发边界划定的说明39
第四节耕地和基本农田规模和布局调整的说明41
第五节生态保护用地布局调整的说明44
第六节建设用地布局调整的说明45
第六章规划协调、专家论证、公众参与70
第一节规划协调情况70
第二节专家论证情况71
第三节公众参与情况71
第七章规划图件编绘的有关说明72
一、土地利用现状图72
二、土地利用总体规划图72
三、基本农田保护规划图73
四、建设用地管制分区图73
五、土地整治规划图73
六、重点建设项目用地布局图73
七、中心城区土地利用现状图73
八、中心城区土地利用规划图74
第一章规划调整完善概述
第一节规划调整完善的必要性
现行规划对推进柞水县经济建设、保障社会经济可持续发展起到了积极作用,但由于现行规划是在以保护耕地和节约集约用地为核心,在《国务院关于深化改革严格土地管理决定》背景下编制的,在实施过程中又出现了许多新的情况,致使现行规划难以满足新形势下县域社会经济发展的需要,需要修改完善。
一、党中央、国务院的新政策、新要求
十八大、十八届三中全会以来,党中央、国务院对严格土地管理提出的新的更高要求。
特别是党的十八大提出大力推进生态文明建设的理念,迫切需要通过调整完善土地规划得以落实;十八届三中全会《决定》强调“建立空间规划体系,划定生产、生活、生态空间开发管制界限,落实用途管制”及提出的许多改革举措,如农村土地制度改革和规划体系改革、新型城镇化战略提出的尊重、顺应和保护自然环境,优化“三生”空间,划定“三线”;中央政治局审议通过二调成果汇报提出“在完成《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年》中期评估的基础上,依据二次调查成果数据,适时调整耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地规划规模等,切实维护规划的严肃性和可操作性”等,这些新政策、新要求关系到土地规划工作的能力和水平,甚至关系到土地规划的未来,是落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度的基础,需要通过规划调整完善进行落实。
二、社会经济发展新战略的客观需要
随着西部大开发战略继续深入实施,国家出台了一系列稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险政策措施,明确重点实施“一带一路”、新型城镇化等战略,加快推进秦巴山区扶贫开发,继续加大对中西部地区和革命老区政策扶持力度,大力支持丹江口库区及上游地区经济社会发展,以及国内产业加速向西部地区转移等政策措施,国家将启动一批新的重大基础设施项目建设,必须对规划进行调整完善,才能保障重大建设项目落地实施。
三、建设法制国土的客观要求
当前,我国土地规划体系基本建立,规划编制和实施管理日益规范,但与相关规划之间的衔接也有待法制化,违反规划和随意修改规划问题仍较突出,土地规划立法亟待加强。
为了适应全面深化改革和全面推进依法制国的新要求,建立健全规划评估调整机制,增强规划的科学性和法规性,积极推进土地规划立法,需要对现行的规划进行调整完善。
四、省委、省政府决策部署的要求
在“十三五”期间,省委、省政府明确要求加快陕南绿色循环发展和扎实推进陕南移民搬迁,全面完成移民安置任务,将陕南建成国家生态文明综合改革示范区。
要求围绕陕西“十三五”经济社会发展规划和“追赶超越”目标,用好用活用足国家增加建设用地规模、核减耕地保有量和基本农田保护面积“一增两减”规划指标,推进永久基本农田、生态保护和城市开发边界“三线”划定,优化生产、生活、生态空间格局,开展土地利用总体规划调整完善工作。
五、社会经济可持续发展的要求
在“十三五”期间,随着全面深化改革的扎实推进,国家大力推进“一带一路”战略和新型城镇化建设,继续深入实施西部大开发战略,柞水县作为国家重点实施的“一带一路”及陕西省的陕南地区的移民搬迁和扶贫攻坚的实施地区,是加快转变经济发展方式和全面深化改革的攻坚时期,也是全面建成小康社会和实现脱贫摘帽的决战时期,更是全面推进依法治县和强化生态文明建设的关键时期,建设用地需求仍较旺盛,工业农业争地、城镇农村争地、生活生产生态争地不断加剧,土地资源约束的局面将更加凸显,现行规划确定的建设用地规模和布局与经济社会发展对土地利用的需求面临建设用地规模不足、布局不协调的问题日益突出,同时现行规划与生态环境保护规划、城市总体规划的不一致、不协调的问题,不能适应新时期发展的需要,其弊端已逐渐显现并渐趋严重,影响了柞水县社会经济全面协调发展,需要对现行土地利用总体规划进行调整完善。
六、建设用地规模突破规划目标
2014年全县建设用地规模已突破规划目标385公顷,占规划目标14.2%,对于今后规划实施有严重的制约性,同时影响柞水县社会经济全面协调发展,因此需要对现行的规划进行调整完善。
七、行政区划的调整
2005年柞水县辖10个镇6个乡,在编制《柞水县土地利用总体规划(2006-2020年)》过程中按照2005年柞水县的行政区划进行编制的,由于县域内行政区划的调整,乡镇、村的撤并,到2014年柞水县辖9个镇(办),81个行政村(社区),行政区划的调整对规划的实施带来诸多不便,需要按照新的行政区划对规划进行调整完善。
综上所述,现行土地利用总体规划已经不能满足县域社会经济发展的需求,因此,迫切需要进行土地利用总体规划调整完善。
第二节规划调整完善的过程
本次规划调整完善从2016年8月15日开始,2017年6月底全面完成。
主要历经以下工作阶段。
前期工作阶段(2016年8月15日至8月31日)。
1、准备工作:
一是成立规划领导小组。
县政府成立土地利用总体规划调整完善工作领导小组,由分管副县长朱雪彬任组长,县国土资源局局长朱大杰任副组长,县国土、农业、发改、财政、住建、交通、水务、林业、扶贫、环保、经贸、招商、旅游、移民办等单位负责人为成员,负责对规划调整完善方案、调整划定成果进行审定,研究解决规划调整完善中的重大问题。
二是设立柞水县土地利用总体规划调整完善办公室,办公室设在县国土资源局,由国土资源局局长朱大杰兼任办公室主任,县国土资源局副局长曲仁义兼任办公室副主任,主要负责规划调整完善工作的具体组织实施工作,起草有关文件,进行技术指导和人员培训,对规划修编需要的课题进行调研,日常组织协调和督促检查。
2、技术准备:
柞水县土地利用总体规划调整完善办公室,抽调专职人员,编制《柞水县土地利用总体规划调整完善》,开展工作动员部署及培训会,落实工作经费。
通过招投标,选定商南县土地开发服务中心作为技术承担单位,负责规划调整完善的全部技术工作。
技术承担单位制定了《柞水县土地利用总体规划调整完善方案》和详细的技术工作计划,确定了规划调整完善的技术方法,印制各种表册,收集整理土地利用现状及历史变化数据,整理第二次土地调查及变更调查成果资料,编制工作底图。
3、资料收集、核实与整理。
在柞水县土地利用总体规划调整完善办公室的密切配合下,技术承担单位收集与整理本县社会经济发展资料;发改、住建、环保、交通、水利、林业等部门的“十三五”规划资料等;重点了解并核实城市周边和交通沿线耕地和基本农田数量、质量和分布情况;建设用地的规模及布局、闲置和低效建设用地状况以及“十三五”规划期间重大建设项目用地需求情况等资料;并经过多轮的资料收集、整理与核实,拥有完善、详实的基础资料。
4、规划基础数据转化:
技术承担单位根据《县级土地利用总体规划编制规程》(TD/T1024-2010)和陕西省国土资源厅《陕西省土地利用总体规划调整完善工作方案》(陕国土资发〔2015〕13号)及陕西省国土资源厅、陕西省农业厅《陕西省土地利用总体规划调整完善及永久基本农田划定实施方案》(陕国土资发〔2016〕44号)等指导性文件,在充分收集、整理资料的基础上,对各镇(办)依据土地规划分类对土地利用现状数据进行转化,形成了各镇(办)规划调整基准年各类用地基础数据;在各镇(办)转化基础数据的基础上,进行汇总,形成县级基础数据;形成本轮规划调整完善的基期数据和土地利用现状图。
5、与土地利用总体规划适时修改与规划调整完善工作的衔接。
主要整理了规划实施以来已批准的各类专项规划与实施方案(包括陕南移民搬迁、城乡建设用地增减挂钩等)与已批准的各类规划修改方案(项目修改、局部修改等)涉及的地块调整,在土地利用总体规划适时修改成果的基础上开展土地利用总体规划调整与完善。
6、开展县、乡土地利用总体规划中期评估重点问题研究。
在整理、核实基础资料的基础上,技术承担单位与有关专家一道,以2014年为中期评估基准年,分析和梳理了规划实施以来,区域经济社会发展变化情况及其对土地利用和规划管理的影响状况、土地利用现状及变化情况、规划目标实现情况(主要包括耕地和基本农田保护情况、各类建设用地情况、生态用地保护情况等)、规划布局落实情况、重点工程(项目)实施情况、县乡级土地利用总体规划适时修改情况等,开展了柞水县土地利用总体规划(2006—2020年)实施中期评估,结合“十三五”规划期间社会经济发展,对与柞水县发展关系密切的耕地和基本农田保护、生态用地保护、资源环境承载力评价、新增建设用地布局等土地利用重大问题进行了专题研究工作,为在规划调整完善中规划目标的确定、指标规模的调整、空间布局和结构优化等提供科学依据和基础支撑。
二、规划调整完善成果编制阶段(2016年9月1日至10月31日)。
依据市级下达的控制指标,根据规划实施评估成果、各镇(办)2014年土地变更调查数据、耕地质量等别评定成果、城镇化进程、经济社会发展状况和生态任务建设情况等,结合“十三五”重点建设项目用地需求、产业及基础设施用地需求、人口增长、新型城镇化、建设用地指标剩余状况等因素,落实和下达各镇(办)耕地保有量、基本农田保护任务和建设用地总规模等主要控制指标及其他指标,形成县级土地利用总体规划调整指标方案,经县政府审定,报市局审核后,编制《柞水县土地利用总体规划(2006—2020年)2014年调整完善》初步成果。
1、耕地保有量的调整。
在实有耕地面积基本稳定的前提下,综合考虑各地耕地后备资源潜力、土地整治补充耕地能力等耕地增加因素以及生态退耕、已纳入耕地占补平衡储备库的耕地、采矿塌陷难以恢复的耕地等耕地减少因素,调整镇(办)耕地保护任务。
2、基本农田保护目标的调整。
依据调整后的耕地保有量,考虑建设占用、生态建设、低等级基本农田调出,优质耕地调入等因素,以2014年基本农田保护面积为基础,调整各镇(办)基本农田保护任务。
3、建设用地总规模的调整。
综合考虑“十三五”重点建设项目用地需求、产业及基础设施用地需求、人口增长、新型城镇化、建设用地指标剩余状况,以2014年建设用地总规模为基础,调整各镇(办)建设用地总规模。
4、编制规划调整完善成果。
依据上级下达的规划指标,确定各镇(办)耕地保有量、永久基本农田保护任务和建设用地规模指标,将规划指标层层分解,形成县级土地利用总体规划调整指标方案,经县政府审定,报市局审核后,完成柞水县规划图件的编制和表册整理工作,形成《柞水县土地利用总体规划(2006—2020年)2014年调整完善》初步成果。
三、审核报备(2016年11月1日-12月31日)。
在完成《柞水县土地利用总体规划(2006—2020年)2014年调整完善》初步成果后,按照县级自验、市级初验、省级抽查验收的程序,完成县级自查,在征求县发改、住建、农业、林业、水利、环保、交通等部门意见后,于2016年11月20日经县政府常务会议审核,修改完善后,组织社会各界人士及专家进行规划调整完善成果听证会议,按规定程序报原规划审批机关审批。
四、建立数据库(2017年1月1日-6月20日)。
按照上级的批准意见,修改完善土地利用总体规划数据库,完成永久基本农田划定数据库建设。
五、成果备案(2017年6月21日-6月30日)。
2017年6月30日前,完成土地利用总体规划调整完善省级备案。
第二章规划修改的方向与重点
第一节规划调整完善的目的
一、贯彻落实中、省的决策部署
按照党的十八大提出大力推进生态文明建设、十八届三中全会《决定》强调“建立空间规划体系,划定生产、生活、生态空间开发管制界限,落实用途管制”和陕西省省委、省政府提出的在“十三五”期间加快陕南绿色循环发展和扎实推进陕南移民搬迁战略的要求,围绕国、省发展新战略,协调“十三五”等相关规划,以资源环境承载力为基础,划定“三线”,优化“三生”空间,保障重大的基础设施项目落地,促进国民经济健康快速发展。
二、提高土地利用总体规划的可操作性
为了适应新形势下经济社会发展的客观要求,在与“二调”成果数据充分衔接的基础上,适当调整耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地规划规模,进一步增强土地利用总体规划的现势性、科学性和可操作性。
三、划定永久基本农田,进一步落实耕地保护责任
按照切实保护耕地,大力推进生态文明的要求,在实有耕地面积基本稳定、质量逐步提高基础上,对耕地坡度大于25度的坡耕地有计划安排退耕还林还草,对不符合要求和现状为非耕地的地块调出基本农田,对县域内城镇周边、交通沿线等别较高的优质耕地和已建成的高标准农田及有良好水利设施与水土保持设施的耕地、相对集中连片的水田、水浇地等划入基本农田,实行永久保护,完成永久基本农田划定。
四、保障社会经济可持续发展的政策措施落地
为了促进“十三五”期间经济社会持续健康发展,构建土地资源对经济社会发展的保障机制,落实土地用途管制制度,统筹协调和合理安排柞水县各区域、各业、各类用地,合理调整城乡建设结构和布局,保障国家出台的一系列稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等一系列政策措施落地。
第二节土地利用战略与主导方向的变化
一、土地利用战略的变化
按照《陕西省土地利用总体规划调整完善工作方案》和《陕西省土地利用总体规划调整完善及永久基本农田划定实施方案》的要求,结合柞水县的土地利用特点,本次规划调整完善以促进县域经济社会持续健康发展为目标,以推进生态文明建设、进一步加强耕地保护、提高土地资源的节约集约利用为出发点,以资源环境承载力为基础,对土地利用布局和结构进行调整,保障“十三五”期间重大的基础设施项目落地,优化了“三生”空间,划定了永久基本农田保护红线、城市扩展边界、生态保护红线等“三线”,推进“多规合一”。
二、土地利用主导方向的变化
以“十三五”经济社会发展目标,按照“稳增长、促改革、调结构、惠民生”发展要求,在“总体稳定、局部微调、应保尽保、量质并重、节约集约、优化结构、统筹兼顾、重点突出、加强协调、充分衔接”原则的指导下,通过永久基本农田划定,对城镇周边、交通沿线的优质耕地进行永久保护;结合移民搬迁以及新农村建设,促进农村建设用地节约集约利用,优化建设用地布局;通过对大于25度的坡耕地退耕还林还草,推动生态环境保护和建设,提高了土地利用总体规划的现势性、科学性和可操作性。
第三节规划修改的重点内容
根据商洛市国土资源局《关于下达土地利用总体规划调整完善控制性指标的通知》(商政国土资发〔2016〕163号)文件要求,本次规划调整完善主要修改了耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模3项控制性指标,同时对相关的用地布局进行了调整,具体修改情况如下:
一、耕地保有量
根据市上下达的耕地保护任务及《柞水县耕地质量等别调查与评价成果》和《柞水县新一轮退耕还林规划》,对农业基础设施完善、质量好、集中连片的耕地进行重点保护和整理;对耕地坡度大于25度且分布零散的坡耕地进行退耕还林还草。
调整后,到2020年柞水县的耕地保有量为8584公顷,较2014年末耕地面积和规划修改前的耕地保有量分别减少2190公顷和1803公顷,比商洛市下达的耕地保有量目标多88公顷。
调整后,全县耕地主要分布在海拔1000米以下的乾佑河、金钱河、社川河两岸的河谷盆地及低山缓坡。
耕地在全县各镇(办)中均有分布,面积在1000公顷以上的有杏坪镇、瓦房口镇、红岩寺镇和曹坪镇4个镇,面积在500—1000公顷的有凤凰镇、营盘镇、下梁镇和小岭镇4个镇,乾佑街道办不足500公顷。
调整后具体各镇(办)耕地保护任务见表2—1。
表2—1柞水县耕地保护任务调整表单位:
公顷
序号
乡镇名称
2014年现状
耕地面积
2020年耕地
保护面积
增减(-、+)
备注
1
乾佑街道办事处
291
232
-59
2
营盘镇
788
689
-99
3
下梁镇
731
615
-116
4
小岭镇
759
581
-178
5
凤凰镇
1323
990
-333
6
杏坪镇
2416
1704
-712
7
瓦房口镇
1635
1442
-193
8
红岩寺镇
1606
1282
-324
9
曹坪镇
1225
1049
-176
合计
10774
8584
-2190
二、基本农田保护面积的调整
根据市上下达的基本农田保护任务和《柞水县耕地质量等别调查与评价成果》为基础,按照质量有提高、布局基本稳定的要求,科学调整基本农田布局,在为经济社会发展留出必要的用地空间的同时,将一般农地中质量等别较高,有良好水利与水土保持设施的耕地、集中连片的水浇地,已划入粮、棉、油、菜生产基地内的耕地,城镇周边、交通沿线质量等别较高的耕地及已建成的高标准农田优先调入基本农田;将原基本农田中现状为林地、草地等非耕地、25度以上的坡耕地、综合利用等别较低的耕地、纳入生态退耕的耕地调出,适度调整基本农田现状地类,提高基本农田中现状耕地的比例。
调入的基本农田分布在全县各镇(办)中均有分布,共调入面积160公顷,调出的基本农田在全县各镇(办)中均有分布,面积在500公顷以上只有杏坪镇,其余镇(办)调出的都小于500公顷,全县共调出面积3585公顷。
调整后,全县实际划定基本农田保护面积为6256公顷,现状全部为耕地,较规划修改前的基本农田保护面积减少3425公顷,与市级下达基本农田保护目标一致,经调整,基本农田集中程度和连片程度以及质量得到提高,并从布局上得到了优化。
调整后的基本农田主要分布在乾佑河、金钱河、社川河等河流的两侧河谷阶地区域。
具体各镇(办)基本农田调整情况见表2—2。
表2—2柞水县各镇(办)基本农田调整情况表单位:
公顷
序号
乡镇名称
调整前规划目标年基本农田保护面积
调整后规划
目标年基本
农田保护面积
调入基本农田
调出
基本
农田
较调整前增减
(-、+)
1
曹坪镇
1154
804
10
360
-350
2
凤凰镇
1202
709
2
495
-493
3
红岩寺镇
1576
1091
6
491
-485
4
乾佑街道办事处
190
111
10
89
-79
5
瓦房口镇
1543
1161
27
409
-382
6
下梁镇
539
346
27
220
-193
7
小岭镇
622
331
7
298
-291
8
杏坪镇
2247
1263
40
1024
-984
9
营盘镇
608
440
31
199
-168
合计
9681
6256
160
3585
-3425
三、建设用地的修改
依据商洛市下达的建设用地总规模为控制,结合“十三五”期间的重点建设项目的用地需求、陕南移民搬迁用地需求、基础设施用地需求、人口增长、新型城镇化、建设用地指标剩余状况等因素,进行建设用地规模和布局调整。
调整后全县建设用地总规模为3519公顷,较规划修改前的建设用地总规模增加799公顷,和市级下达的建设用地总规模控制指标相等;新增建设用地面积为1912公顷,其中新增建设用地占用农用地规模为1704公顷,新增建设用地占用耕地规模1129公顷,分别比修改前增加1157公顷、1024公顷和679公顷。
具体各类建设用地的调整情况详见表2-3,调整后各镇(办)的建设用地安排情况见表2-4。
表2-3柞水县建设用地调整情况表单位:
公顷
序号
指标
调整前面积
调整后面积
增减(-、+)
备注
1
建设用地总规模
2720
3519
+799
2
1、城乡建设用地
1920
2542
+622
3
(1)城镇用地
419
522
+103
4
(2)农村居民点用地
1187
1577
+390
5
(3)采矿用地
236
376
+140
6
(4)其他独立建设用地
78
67
-11
7
2、交通水利建设用地
672
651
-21
8
3、其他建设用地
128
326
+198
9
新增建设用地规模
755
1912
+1157
10
新增建设占用农用地规模
680
1704
+1024
11
新增建设占用耕地规模
450
1129
+679
表2—4柞水县各镇(办)建设用地规划表单位:
公顷
序号
乡镇名称
建设用地
总规模
城乡建设用地规模
新增建设用地
占用耕地规模
备注
1
乾佑街道办事处
459
333
78
2
营盘镇
686
403
203
3
下梁镇
879
647
230
4
小岭镇
471
410
154
5
凤凰镇
264
210
168
6
红岩寺镇
142
113
44
7
曹坪镇
204
137
87
8
杏坪镇
311
212
130
9
瓦房口镇
103
77
35
合计
3519
2542
1129
第三章土地利用总体规划中期评估
第一节全县规划主要规划目标实施情况及分析
一、耕地保有量
规划到2020年全县耕地保有量为10387公顷。
截至2014年底,全县实有耕地保有量为10774公顷,比土地利用总体规划耕地保有量目标高出387公顷。
在2014年年末的耕地中,其中耕地坡度小于等于15°的耕地面积为2834公顷,占耕地总面积的26.3%,耕地坡度在15°~25°之间的耕地面积为1405公顷,占耕地总面积的13.0%,耕地坡度大于25°的耕地面积为6535公顷,占耕地总面积的60.7%,全县耕地平均质量等级为12.50。
从以上的耕地坡度和质量等级说明,虽然完成了耕地保护任务,但实际是耕地质量差,并且接近规划确定的耕地保有量目标,耕地保护压力增大。
二、基本农田保护面积
规划到2020年全县基
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