非政府组织管理 教案 1DOC.docx

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非政府组织管理

第一章非政府组织的定义与特征

非政府组织的概念

*非政府组织的相关称谓

*非政府组织（NGO）、非营利组织（nonprofit）、志愿组织（voluntary）、公民社会组织（civilsociety）、第三部门（third）、社会经济（socialeconomy）

*国际学术界对非政府组织的界定（转自萨拉蒙，2007）

*经济定义：

重点放在组织支持的来源。

大部分收入来自私人捐献，而非来自市场交易或政府支持，如“志愿部门”、“慈善部门”或“非营利部门”。

*组织的法律地位：

具有一种特定的法律形式（如协会或基金会），或是在某国免于缴纳部分或全部税款。

如“协会”、“免税组织”。

*组织追求的目的：

促进公共利益，鼓励赋权和参与，或寻求解决贫困和不堪的结构性根源问题。

如“公民社会”、“非政府组织”、“慈善组织”。

*萨拉蒙的评论：

*经济定义：

对组织的收入来源过于侧重，对志愿者的使用、社会宗旨、非营利性等组织共有的一些其他特征不够重视。

*法律定义：

每个国家法律框架不同，难以比较。

*目的定义：

太模糊、太主观，不适合跨国比较。

*结构运作式定义（thestructural-operationaldefiniton）（萨拉蒙，2007：

11-13）

*公民社会组织要满足如下五个条件：

*组织性：

有某种结构、运作有一定规律，不论它们是否有正式建制，或是否合法注册。

*私立性：

它们不是国家机器的一部分，即使它们可以从政府方面取得支持。

*非利润分配性（nonprofit-distributing）从目的上，它们主要不是商业性的，董事、股东和经理并不西欧能够机构利润中分配红利。

*自治性：

有自身的内部治理机制，自己有权停止活动，能完全控制其自身事务。

*志愿性：

成为会员或参与其中既非法律要求亦非强制。

*狭义民间组织

*根据现行法规在各级民政部门登记注册的社会团体、基金会和民办非企业单位。

*社会团体是一种基于一定社会关系而形成的会员制组织，其特点是以人及其社会关系为基础。

*是一种基于一定财产关系而形成的财团性组织，其特点是以财产及其公益关系为基础。

*民办非企业单位指那些由民间出资成立的各种社会服务机构，它与前两者的区别是一种直接提供各种社会服务的实体性机构。

*广义民间组织

*社区基层组织：

由城乡居民自发成立、主要在社区范围内开展活动的各种基层民间组织。

如“兴趣协会”

*农村专业协会：

以农牧渔业等农副产品的生产、流通以及相应的科技推广、基础设施建设等专业经济活动为纽带，由相关的业者（包括生产业者、流通业者和中介服务商等）自发组成的非营利性的会员制组织，如大葱协会、土豆协会等。

*工商注册非营利组织：

按工商企业形式登记注册，但主要从事各种非营利性社会活动的民间组织。

*境外在华NGO：

在境外登记注册、长期且稳定在中国大陆地区开展活动的各种民间组织。

二、非政府组织的特征

*非营利性

*

（1）存在非营利的分配与收入约束机制，要求民间组织的捐赠人、理事会成员和实际管理者不得从其财产及运作中获得利益。

*

（2）存在非营利组织的组织运作和管理机制，要求民间组织在其决策、执行和监督的各个环节都要具备有效规避较高风险与较高回报的自我控制机制，以及避免用利润和收益作为激励手段的管理规则。

*（3）存在非营利的财产保全机制，不得以捐赠以外的其他方式变更财产及其产权结构。

*非政府性

*

（1）自主决策

*

（2）民主治理、公开透明

*（3）在市场中优胜劣汰

*社会性

*

（1）资源社会性，资源主要来自社会，如捐赠、会费

*

（2）产出社会性，产品利他性

*（3）问责社会性，接受社会及公共部门的问责与监督

非政府组织的分类

*组织构成：

会员制与非会员制

*法人形式：

社团法人和财团法人

*组织性质：

公益组织与互益组织

*资产来源：

管办组织、合作组织、民办组织

*活动形式：

资助组织、项目组织或服务组织

*活动性质和范围：

网络组织、支持组织、草根组织

*活动领域：

环保组织、人权组织、扶贫组织、妇女组织等。

*世界银行分类

*运作型，通过设计和实施相关公益项目开展公益事业。

如美国国际小母牛项目组织，“给人一杯牛奶，不如助人养头奶牛”。

中国青少年基金会，“通过资助、利益表达和社会倡导，帮助青少年提高能力，改善青少年成长环境”。

*倡议型，针对某些特定问题、观点、兴趣进行政策倡导或开展倡议活动。

*互益型，如行业协会、商会及专业性协会。

*共益型，提供公共物品为己任，如中国红十字基金会

国际非政府组织分类

*1文化和娱乐2教育和研究

*3健康4社会服务

*5环境6发展和住房

*7公民和倡导8慈善中介

*9国际10宗教活动

*11商业和专业联合会12其他

三非营利组织在社会结构中的定位

背景：

20世纪80年代全球性结社革命

政教分离——政经分离——政社分离

*第一部门——政府

*职责：

提供公共物品

*机制：

官僚制、垄断性

*问题：

政府失灵

*第二部门——企业

*职责：

积累财富

*机制：

利润导向、市场调节

*问题：

市场失灵

*第三部门——非营利组织

*职责：

提供社会服务；满足社会的多元需求；推动社会改革

*社会角色：

先驱者；改革与倡导者；价值维护者；服务提供者；

*机制：

志愿、自治、多元、公开、非垄断

*问题：

志愿失灵

第二讲非政府组织生成与发展基础

一、经济学视角

☐

（一）市场失灵

☐案例：

公地悲剧

☐表现形式（若弘，2010）：

☐外部效应。

如外部不经济，市场主体的活动给其他主体带来损害，但该市场主体无需为这种损害提供任何补偿。

☐公共资源利用不当。

如公地悲剧。

☐公共产品供给不足。

公共物品具有非排他性和非竞争性，“搭便车”现象不可避免

☐竞争失效和市场垄断。

信息不对称

☐市场分配不公。

市场经济，赢家通吃

☐区域经济不协调。

好的更好

☐

（二）非营利组织是市场经济发展的需要

☐缩减市场竞争的风险

☐抑制市场的盲目性

☐提高社会生产率

☐增加国民生产总值

☐（三）非营利组织与企业的互补

☐企业的社会责任（SA8000区别ISO9000、ISO14000）

☐非营利组织对企业的促进与监督作用

☐非营利组织与企业的联盟

☐利己与利他竞争与合作效率与公正（收入再分配）

二政治学视角

☐

（一）非营利组织与国家的关系

☐保护公众免受国家权力之害

☐公民社会的积极建设作用

☐国家的潜在颠覆者（非政府、反政府）

☐合作、非合作、反抗

☐

（二）非营利组织作为利益群体而存在

☐社会运动

☐对市场暴政的反抗

☐对政府失灵的弥补（政府是综合性组织，其行为倾向于反应式或危机处理式；而非营利组织是在特定领域内的具有专门知识和技能的社会组织

☐什么是政府失灵？

（林修果，2010）

☐三聚氰胺事件，政府尽到监管责任了吗？

6名婴儿死亡，近30万儿童患病。

☐表现形式：

☐政府机构低效率，比如官僚作风

☐公共政策失效

☐政府内部性，“内部性”，公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利的现象。

☐寻租

☐行政职能定位不当

三社会学视角

☐NGO就是Non-GovernmentOrganization。

据考察这个词最早出现于《联合国宪章》。

1945年后，联合国会议上有一则条款，“联合国本身是政府间组织，但也接受一些民间组织，称之为NGO”。

这就承认了NGO的合法地位。

但其活动一直很沉闷，直到六十年代。

☐1968年联合国通过条款积极鼓励NGO参与联合国活动，1971年后联合国各项活动都为NGO安排位置。

如联合国大会之后召开NGO论坛，第一次是在瑞典的斯德哥尔摩的人类环境大会。

☐NGO参加联合国理事会的官方会议的讨论，但没有表决权。

☐现代国家分三大块：

市场经济、民主政府和公民社会

☐NPO是现代社会发展的重要部分。

在美国，医疗保障的一半、教育的40%都是由NPO来做。

像教育，初等教育主要是公办，高等教育主要是私营，是由非营利机构来做，像哈佛、耶鲁、普林斯顿等。

社会服务也主要由NPO来做。

☐就美国而言，耶鲁大学有两个非营利研究项目，可授予硕士学位；霍普金斯大学比较多，有公民社会研究中心，可以授予博士学位，主要是在社会学，政治学领域，大多是硕士。

哈佛可授予博士，但也主要是硕士项目，美国约有80多所大学在搞这个项目。

就英国而言，伦敦经济学院有一个研究中心算是英国比较有影响力的决策咨询部门。

☐在美国，NGO算正规部门，可以拿薪水，但比较低，年薪二万到三四十万美元，个别可以拿到两三百万，但会受到批评。

福特基金会主席年薪有27万，是很高的了，但比企业CEO仍少许多。

五阅读

☐《美国最有效的组织》

☐美国救世军1880年成立的时候一贫如洗，只有八个人——一男七女，所有的资产就是两面旗帜和一个共同的信念。

但现在已成长为一个年预算超过20亿美元，军官、工作人员以及志愿者将近340万的超大型组织。

☐如果把救世军成员和志愿者这么多年所捐献的钱物加起来，它比《福布斯》500强中任何一家企业都要强大，目前只有爱迪生创立的通用电气公司可以和他们比肩。

☐其总司令罗伯特·A·沃森将他人的成功归功于七项伟大的思想原则，即：

☐让人们融入你的目标

☐付诸行动

☐通过倾听来领导

☐分散责任，分享利润

☐培养应付突发事件的能力

☐大胆行动

☐使工作变得让人愉悦

第三讲非营利组织法律政策

一、结社自由与非营利组织合法性

•

（一）结社自由：

•社团对抗国家、公民个人对抗社团的自由

•消极自由——公民有权不属某个组织

•积极自由——公民有权建立一定的组织

•

（二）结社自由的后果——公共领域和公民社会的形成：

•国家统合社会的大共同体本位模式

•弱国家强社会小共同体的欧洲中世纪式模式

•结社自由改变国家与社会关系

•结社自由改变人与人之间的关系，实现社会关系从身份制向契约制的转变，被动人格向主动人格转变

•（三）结社自由的国际人权标准

•1、国际社会非营利组织发展历程：

•前资本主义时期“自愿社团”阶段；

•近代资本主义时期（17-19世纪）“结社自由理念确立和自由社团形成与发展”阶段；

•现代国际化时期（20世纪初到60年代）“结社自由国际化与人权化”阶段；

•当代全球化时期（20世纪70年代以来）“全球化社团革命”阶段。

•个案资料：

法国结社法的产生

•1599年法国马赛的商人们创立了最早的商会，起初国家对之置之不理，直到1643年路易十四上台，推行重商主义，为了激励工商业者发展事业，从而增加赋税收入，增强法国国力，于1665年向该商会颁布了书面特许，并确立了有组织的商会制度，可以看作是对社团组织最早的准法律规范。

•1789年法国的《人权宣言》仅取消了对报社的事前限制，对普遍的结社自由则未作出任何承认。

•法国于1791年6月14日颁布的《列沙白里哀法》，宣布工人的一切结社是对自由和人权的侵犯，课以500利弗尔的罚金，并被剥夺公民权利一年。

•1795年法国通过的宪法对公民社团采取了严格的控制态度，认为公民团体变成有组织的集体，阻碍共和制度的正常运行。

禁止组建“反对公共秩序”的协会、任何公民大会都无权“自定为人民团体”，无权与其他团体通讯往来和举行公共会议，任何团体都不能提出集体请愿书，各当局也不准召集会议，"进行集体讨论"。

•1808年的《法国刑典》第291章还规定，"只有获得政府同意、并在使公共权力机关满意的条件下"，才能组成任何超过20人的社团。

法国1849年11月29日通过的法律规定，凡联合起来争取提高工资的工人一律判处三个月以内的徒刑和3000法郎以下的罚款，工人徒刑期满后要受到警察当局五年的监视。

•19世纪中叶到20世纪中叶,法国开始逐步制定法律对部分社会团体的法律地位予以确认和规范。

例如，1858年法国就颁布了有关商会的立法，将其置于政府的监督和保护之下，从而成为最早通过法律形式确认现代商会法律地位的国家。

•到了60年代末，罢工、结社、出版、集会的自由已基本恢复。

1884年，议会立法承认工会和贸易组织的活动自由；1898年进一步承认了合作社自由。

此外，1898年还制定了专门的《商会法》，其中规定：

法国商会是一种公立公益组织，各商会所分管的地区由政府决定。

商会除具有商会的一般职能外，还要行使部分政府的职能，具有政府公共管理机构的性质，其事务局的职员是公务员，由法律赋予其特许的权力，以完成所承担的任务。

•1901年法国制定了《结社法》，它取消了1808年刑典第291章的事前限制，并允许通过递交简单的申请表而结为社团。

•2、人权标准

•联合国：

1948年《世界人权宣言》（第20条规定人人享有和平集会和结社自由的权利）；

•1976年《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》

•国际劳工组织：

1948年的《结社自由和保护组织权利公约》和1949《组织权利和集体谈判公约》强调工人和雇主可以自愿建立团体；强调集体谈判和工会的权利。

二民间组织法律治理问题

•

（一）法律地位的取得：

•1、许可与登记

•亚洲国家的预防制

•欧美国家的追惩制

•2、分类（非营利组织与国家权力互动关系）：

•许可制度（单一、双重许可）

•部分许可制度（对特定组织的一定限制）

•放任制度（视组织活动与个人活动无异）

•3、许可制与放任制的优势与劣势：

•许可制增强社会公信力；稳定的组织结构，但可能成立成本高不经济；容易导致团体优势地位的滥用

•放任制与之相反

•解决途径：

增强登记的透明性；建立诉讼救济机制：

对于不予登记或审批的社团，都应当为当事人提供司法救济的渠道，使司法机关可以通过司法审查来对政府的非法行为进行限制。

•二）非营利组织财产问题

•1、财产自治与组织的自治

•2、财产产权（财产的性质与归属）：

公益性（财产的公共性）和私益性非营利组织（财产来源于成员的会费或捐助，一般不能公开募捐和享受免税待遇）

•3、财产运行的公开性

三非营利组织税收问题

•

（一）税收优惠资格的认定：

取得法人资格后经过财税部门的认定；统一标准

•

（二）优惠的内容：

•1、非营利活动

•2、营利活动（纳所得税）

•（三）税收监督：

公开、制度化

•（四）中国非营利组织免税问题：

•1非营利组织自身的免税

•流转税（营业税、增值税）和所得税的减免。

•2向非营利组织捐赠的免税

•《中华人民共和国公益事业捐赠法》《中华人民共和国个人所得税法》对于捐赠人的优惠，个人的扣除额为应税所得的30%，企业为年应税所得的3%。

四、中国非营利组织法律法规

•

（一）成就：

•1、法规：

《中华人民共和国公益事业捐赠法》（1999）、《社会团体登记管理条例》（1998）、《民办非企业单位登记管理暂行条件》（1998）、《基金会管理条例》（2004）等

•社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织

•民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其它社会力量以及公民个人利用非国有资金举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。

•基金会，是指利用自然人、法人或其它组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照基金会管理条例的规定成立的非营利性法人。

•2、法律制度：

登记许可制度；分级双重管理制度；年度检查制度；财产法律制度；税收优惠制度；惩处制度；法律求助制度；监督评估制度；非营利组织的民主管理制度等。

•

（二）问题：

•1法律法规不健全

整体上，散乱无体系，立法层次低

•内容上，以登记管理为主，偏重程序上的管理，对于组织类别、形式、内部运作等实体内容弱

•2立法指导思想待完善

•义务本位的行政法取向

•重管理而不是扶植

•实际工作中找“婆婆”难

•3“社会准入”门槛过高：

•政治上，需要找业务主管机关

•资金上，全国性10万，地方性3万

•人员上，50个人会员或30个单位会员

•4分类标准存在问题

•条例写明资金来源源于民间，由非国有资产兴办

•罗山市民会馆：

上海浦东社会发展局浦东社会发展基金基督教上海青年会共同出资

•1996－2001合法化民办非企业

•5人为垄断现象

•在地域上，在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的组织，没有必要成立的，原则上不成立。

•在组织上，均不得设立地域性分支机构

•业务范围上，严格按照章程办，超出章程规定的宗旨和业务范围进行活动要受到严格的行政处罚。

第二章非政府组织中美比较

概念：

政治机会结构：

1、美国对非政府组织的监督

答：

美国非政府组织所处的制度环境主要涉及税收制度和监督管理制度两个方面：

1、税收制度：

以税收作为非政府组织管理的主要手段，美国政府通过税收减免和税收激励的方法，直接或间接的支持非政府组织的发展。

1、提供有利的法律和规制框架2、利用税收激励办法，鼓励公民个人向非政府组织捐款3、通过提供政府赠款和项目合作，向非政府组织提供直接财务支持

2、监督管理制度:

美国监督管理的类别形成了强大的合力，对非政府组织进行了有效的监督。

首先，是政府监督管理其次，非政府组织行业内部自发联合，实行对非政府组织的监督管理最后，社会监督管理

2、美国非政府组织的政治机会结构

答：

首先，自由、自治的政治与社会传统是美国非政府组织产生的根源其次，种族和文化的多样性有助于非政府组织的发展壮大最后，政府和企业回应社会需求不力也促进了非政府组织的发展

3、中国非政府组织的政治机会结构

答：

中国非政府组织多处的政治机会结构主要体现为政府对非政府组织的控制策略上。

对于一个权威主义政府来说，管理非政府组织的首要策略是控制。

根据不同类别非政府组织的特点，政府采取了差异化的控制策略。

首先，准政府模式。

其次是双重管理模式，最后是归口管理模式。

此外，还有代管模式，放任模式等。

因此，中国的非政府组织处在一个非统一的政治机会机构下，不同类型的非政府组织，其政治机会机构有显著差异。

4、中美非政府组织政治机会机构比较分析

答：

1、政治文化方面：

美国自由、自治的传统根深蒂固，为每一个社会成员所接受，这样，个人和组织结社的现象比较普遍。

同时，公民的自我管理的能力较强，非政府组织和政府之间一方面界限分明，各司其职；另一方面又能合作共赢。

在中国，社会成员自我组织和自我管理的能力还比较薄弱，在社会事务方面对政府的依赖程度较高，而非政府组织与政府之间的关系常常呈现出不清晰、不明朗的状态，其自治性在实践中往往受到质疑。

近年来，非政府组织的数量虽然在不断增多，能力也在不断加强，但往往不能独立的担负起相应的功能。

2、管理模式方面：

在美国，政府针对非政府组织进行管理的法律和条例细致且思路统一，已经形成了比较稳定的原则和规范，为非政府组织的产生和发展奠定了良好的政策基础。

在中国，有关非政府组织的法律规范还不够全面，管理模式中的具体事宜规定不够清晰，造成非政府组织在现实的活动中找不到统一的依据和指导，制约了非政府组织的进一步发展。

3、控制策略方面：

在美国，有关非政府组织的实践操作严格按照文本层面的法律进行，非政府组织在与政府的互动中，只要其活动和行为符合法律规定，就不会受到不必要的质疑。

在中国，由于政府对不同类别的非政府组织采取了不同的管理策略，所以非政府组织在实践中与政府的互动呈现复杂的形态。

5、美国非政府组织的功能发挥状况

答：

1、非政府组织有利于开拓社区服务功能和体系，为满足多元化的个人利益需求提供了个性化特征较明显的服务。

2、非政府组织有助于缓解政府进行多项社会管理的压力，为实现“小政府”、“大社会”管理模式起到了极大的促进作用3、非政府组织有利于平衡社会部门结构，在满足社会需求的同时充分发挥监督政府和市场的作用4、非政府组织充分发挥自身优势，在社会革新、技术和制度创新方面取得了诸多成就5、非政府组织能充分提供就业，有利于维护社会稳定

6、中国非政府组织的功能发挥状况

答：

1、非政府组织为市场经济完善提供保障服务

（1）行业协会通过搭建企业与政府、会员、非会员、消费者和其他非政府组织之间的交流沟通平台，拓展行业社会网络，促进行业繁荣

（2）行业协会也是加强行业自律，完善市场监管体制的重要抓手（3）公共服务类和慈善类等非政府组织为市场经济发展注入深层发展动力，保障其持续发展（4）非政府组织也是企业组织与社会互动的重要渠道2、非政府组织是当前是社会建设的重要力量

（1）在社会领域党的建设方面，非政府组织是塑造转型期集体认同的重要场所

（2）在构建社会公共服务体系方面，非政府组织是重要的协同力量（3）在构建社会工作运行体系中社会利益表达和矛盾调节处理机制方面，非政府组织有助于协调利益冲突和稳定社会秩序

3、非政府组织承担政府转移出来的部分职能

（1）在公共管理领域，参与了城区、社区、小区的管理和服务

（2）在社会服务领域，承担了公益性社区社会保障、就业、卫生、科技、教育、文化、体育等服务工作及精神文明创建活动；

（3）在事务性工作方面，承接了评估、调查、培训、鉴定、调节、维稳等事务性工作

（4）在经济发展领域，提供了中介服务、反映合理诉求、平衡各方利益、调节贸易纠纷，开展行业自律等工作

第三章非政府组织的社会功能

1、从过程的角度看，非政府组织的社会功能主要有哪些体现

答：

1、动员社会资源2、多元利益表达3、增进社会资本4、提供公益服务5、社会协调和治理

2、从结果的角度来看，非政府组织的社会功能主要有哪些体现

答：

1、政治领域的功能：

首先，非政府组织有利于公民的利益表达和利益聚合；其次，非政府组织的发展是公民社会发展的体现；最后，非政府组织和政府形成的合作关系有利于实现公共事务的有效治理。

2、经济领域的功能：

首先，非政府组织参与各类公共事务，有利于和市场、政府形成良性竞争；其次，非政府组织的存在解决了一定的就业问题；最后，非政府提供的公共产品是社会产品的重要组成部分。

3、文化领域的功能：

增进社会公益是非政府组织的宗旨和价值观念，这一宗旨和价值观念在客观上有利于培育社会公德意识、权利意识、公民意识等，从而使公众形成共同的慈善观念和公益意识。

4、社会领域的功能：

在提供社会服务方面，非政府组织的重点服务对象是弱势群体，缓解了政府在提供公共服务中存在的不公平问题，同时为少数人提供特殊服务，满足社会成员的个性化需要。

在促进社会创新方面，由于非政府组织贴近社会成员的日常生活层面，能及时了解社会现实问题和人们的实际需求，所以组织的服务就更加及时。

5、国际领域的功能：

一是全球合作，二是公共外交。

3、试述制约我国非政府组织社会功能有效发挥的因素有哪些？

答：

1、制度环境的作用

（1）法律制度上的限制

（2）管理体制上的限制（双重管理体制的制约）2、组织自身建设和能力上的困境

（1）独立性不足

（2）发展经费缺乏（3）人力资源不足（4）组织内部治理不善3、文化价值观上的约束

（1）党和政府对非政府组织的文化价值观：

控制观念

（2）公众对非政府组织的文化价值观：

怀疑观念（3）中国非政府组织对待自身的文化价值观念：

依赖政府

4、应当如何促进我国非政府组织的社会功能有效发挥？

答：

1、执政