我国当前突发事件应对机制研究.docx

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我国当前突发事件应对机制研究

我国当前突发事件应对机制研究

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第一章应急机制概述.................................................4

（一）应急机制的含义................................................4

（二）应急机制的特征................................................4（三）应急机制的构成................................................5（四）应急机制建立的意义............................................6第二章我国在应急机制建立方面取得的成绩.............................6

（一）突发事件应急预案基本建成.......................................6

（二）急管理体制初步确立............................................7（三）应急管理的机制不断完善........................................7第三章我国突发事件应急机制中存在的主要问题.........................7

（一）没有特别完善的突发事件预测预警和预防准备机制..................7

（二）对于重大突发事件的信息沟通不流畅，决策过程效率低下............8（三）在社会动员上也存在着效率低下和参与率低的缺陷..................8（四）事件发生以后没有一个完善的调查评估机制.........................8第四章国外应急机制建立的经验.......................................8

（一）重视应急机构的建设和应急计划的制定............................8

（二）重视信息网络建设，为应急提供及时可靠的信息保障................9（三）重视特殊时期的安全防范措施...................................10（四）应急行动法治化...............................................10（五）建立有效应对突发事件的预警、报告和快速反应机制，并加强各地区预

警系统之间的联系.............................................11第五章解决现存问题的方法和手段....................................12

（一）采取各种措施弥补突发事件应急机制预防手段的不足..............12

（二）继续完善对突发事件应急预案的建设制...........................14（三）完善突发事件的预测预警系统...................................15（四）拓宽突发事件的信息发布渠道...................................17（五）继续采取措施提高决策的效率...................................20（六）完善社会动员机制的建设.......................................21（七）继续加强重大突发事件恢复重建机制的建设.......................23第六章总结与展望..................................................25参考文献...........................................................26

我国当前突发事件应对机制研究

摘要：

随着中国现代化建设事业的不断深入，党中央提出将构建社会主义和谐社会作为一项十分重要的战略任务。

然而，在经济全球化迅猛发展的国际背景下，我国正处从计划经济向市场经济、从传统社会向现代化社会转型的过程中，影响社会稳定与和谐的诸多矛盾与冲突凸显并呈现出不断积累、放大之势，这导致了各类重大突发事件的频繁发生，使公共安全面临着严重威胁，也对和谐社会的构建提出了严峻的挑战。

因此，我们要建立和完善重大突发事件的应对机制，化解社会矛盾与冲突，维护公共安全，推动社会和谐发展。

本文旨在总结我国当前突发事件应急机制建设的成绩，同时指出我国应急机制建设中存在的问题，并针对这些问题，提出相应的解决方法。

为我国应急机制的进一步完善提供一个借鉴。

关键词：

突发事件应对机制管理体系

第一章：

应急机制概述

（一）应急机制的含义

机制原指机器的构造和工作原理。

但是现在在社会学领域经常会借用到这个名词，用在社会领域里，它准确的含义是在任何一个系统中，起着基础性的、根本的作用的反射系统。

在理想状态下，有了良好的机制，甚至可以使一个社会系统接近于一个自适应系统——在外部条件发生不确定变化时，能自动地迅速作出反应，调整原定的策略和措施，实现优化目标。

由此可见，重大突发事件的应急机制是一套自适应系统，比应急体制、制度的效率更高，更有效。

它能够在重大突发事件发生时，自动的根据外部条件的变化，作出适当的调整，采取必要的措施。

防止突发事件的影响扩散开来，并在最短时间内进入恢复重建状态。

按照突发事件发生的时间序列的顺序，突发事件应急机制的构成应至少包含但不限于以下内容：

第一，突发事件的预防准备和预测预警机制。

第二，突发事件的信息沟通和决策处理机制。

第三，突发事件的指挥动员和恢复重建机制。

第四，突发事件的调查评估和平战结合机制。

这四项应急机制的组合，就是一个完善的重大突发事件的应急系统。

它能从事件发生之前到恢复重建工作结束后一直发生作用，减少因事件造成的社会经济损失。

（二）应急机制的特征

上文中说到，应急机制是一个自适应的系统。

那作为一个系统而言，它有着一下几点鲜明的特征：

第一，应急机制作为一个系统，具有自发启动性。

这意味着一个完整的应急机制是相对稳定的，不回应为个别信息的不对称或者个别的决策操作的是延迟或者失误而丧失其有效性。

第二，应急机制具有稳定性。

既然是一套机制，是应该作为制度的一部分而存在，而不是临时的对策。

所以，一个完整的应急机制应当能够应对各种不同质的突发事件。

第三，应急机制具有很强的可操作性。

应急机制中具体到操作的部分是由工作人员来完成的，这就要求一套好的应急机制必须具有很强的可操作性，否则这套机制反而会阻碍突发事件的预防和处理工作。

第四，应急机制应当以保护人民群众的生命财产安全为最终目的。

建立一套突发事件的应急机制是为了在事件发生时最大限度的减小人民群众的损失，所以应急机制的建立必须围绕这个宗旨。

（三）应急机制的构成

按照突发事件发生的时间序列的顺序，突发事件应急机制的构成应至少包含但不限于以下内容：

第一，突发事件的预防准备和预测预警机制。

第二，突发事件的信息沟通和决策处理机制。

第三，突发事件的实惠动员和恢复重建机制。

第四，突发事件的调查评估和平战结合机制。

具体来讲，突发事件的预防准备和预测预警机制，就是对于重大突发事件，最好的解决方法就是防止其发生，在事件尚处于萌芽状态的时候，改变能够触发事件发生的外部条件，就能做到防患于未然，这样能够保全人民群众的生命财产安全；预测预警指的是在突发事件发生之前能够搜集到突发事件是否将要发生的的信息的功能，并且对事件发生的时间，影响范围的大小，作出科学合理的推测，从而作出相应的战略部署。

突发事件的信息沟通和决策处理机制，就是指各级人民政府及其有关部门、专业机构、监测网点及公民、法人或其他组织在应急管理的过程中收集、报告、传递、分享有关突发事件信息的活动。

突发事件信息沟通分为政府内部沟通和政府外部沟通。

政府内部沟通分为上行沟通、下行沟通和平行沟通；外部沟通分为利益相关人沟通、公众沟通、媒体沟通和国际沟通。

应对突发事件过程中的信息沟通具有重要作用。

突发事件的预防、准备、处置、恢复阶段都离不开对信息的把握。

突发事件的指挥动员机制，就是指在突发事件的处理中的社会动员，就是事件处理的主体，采取一定的措施，使受时间影响的人民群众对突发事件的态度发生转变，从而利于对突发事件的处理进程。

而恢复重建机制，就是指在突发事件发生后，为保障正常的社会和经济活动，修复各类生命线工程，修复各类公共基础设施，恢复正常的社会生活、生产秩序而采取的相关措施，以及当突发事件应急处置工作基本结束后，为恢复受影响地区与群众的生活、生产，促进受影响区域经济发展所做的规划和实施等工作。

突发事件的调查评估和平战结合机制，就是指在对突发事件进行处理之后，要对事件进行全面的调查评估，尤其是要弄清引起事件发生的原因，做到前事不忘后事之师。

（四）应急机制建立的意义

党的十六届四中全会正式提出了建设社会主义和谐社会的要求。

而和谐社会的具体内容，是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。

而如果缺失一套行之有效的重大突发事件应急机制，那么和谐社会要求中的“安定有序”，就很难实现。

所以建立重大突发事件的应急机制，是建设社会主义和谐社会的题中之义。

改革开放以来，特别是进入新世纪以来，我国的经济进入的飞速发展时期，而与此同时，重大突发性事件发生数量也呈现快速增长的趋势。

涉及的范围也特别广泛，其中一些事件给国家和人民财产造成了重大损失，更有一些甚至造成了巨大的伤亡。

比如甬温线动车事故等等。

如果有一整套应对突发事件的应急机制，一方面可以最大限度的降低事件发生时人民群众的损失和最大程度地保护人民群众的生命安全；另一方面，可以在事件发生后以最快的速度进行善后处理工作。

所以建立重大突发事件应急机制，尤其是对于我国的社会主义现代化建设，有着特殊的现实意义。

第二章：

我国在应急机制建立方面取得的成绩

2003年在抗击“非典”取得胜利之际，温家宝总理主持召开专家座谈会，研究加强公共卫生建设促进经济与社会协调发展问题。

中国的应急管理工作也随之起步，其核心内容被概括为“一案三制”。

“一案”指应急管理预案；“三制”指应急管理的体制、法制、机制。

经过多年的努力，我国应急管理工作已取得显著成效。

（一）突发事件应急预案基本建成

2003年至今，我国在吸收借鉴日本、欧美等发达国家应急预案体系的同时，结合自身国情及实践经验，先后制定了130多万件各级别、各类型的突发事件应急预案，大体上囊括我国经常发生的突发事件，基本形成了“横向到边，纵向到底”的具有中国特色的突发事件应急预案体系。

（二）急管理体制初步确立

根据国务院应急管理办公室的统计，截止到2006年底，全国各省、市、区均已建立突发事件应急管理领导机构，96％的市级政府、81％的县级政府明确了办事机构；国家防汛抗旱、抗震救灾、深林防火等专业机构应急指挥与协调机制进一步强化；军队应急管理系统得到了加强，已初步确立了“统一领导、综合协调、分类管理、属地管理为主”的应急管理体制。

（三）应急管理的机制不断完善

我国的应急管理机制主要包括预防、预警、处置、善后四个环节。

目前各级政府已经建立应急管理的工作机制，能够有效应对处理各种突发事件，并在实践中不断地完善应急机制功能，形成了制度建设与实际操作相结合的良性循环。

截至2007年，我国已制定了涉及突发事件应急管理的法律、行政法规及部门规章140余部，地方政府亦结合本地区实际情况建立了相应的地方性法规及条例，为我国应急管理工作的开展提供了必要的法律依据。

其中《中华人民共和国突发事件应对法（主席令第六十九号）》的颁布，标志着我国的突发事件应急管理已步入法制化轨道。

第三章：

我国突发事件应急机制中存在的主要问题

虽然建国以来特别是进入新世纪以来我们国家在重大事件应急机制的建立上已经做出了重大的成绩，但是我们也不能忽视仍然需要加以完善的现实问题。

尤其是在近年来，重大突发事件的频繁发生更是凸显出了我国应急机制建立过程中的不足之处。

具体来说，我们的突发事件应急机制存在着以下几方面的不足或者缺陷。

（一）没有特别完善的突发事件预测预警和预防准备机制

这个问题产生的原因是多方面的，首先是法律制定的不完善、不健全，其次是人民群众缺乏对于突发时间的预防准备的意识。

这一点要归结到教育和宣传的问题，我们的学校没能吧对于突发事件预防准备的理念从校园中灌输到每个人的意识里，我们的各种基层组织也没有能够很好地起到对突发事件的预防进行宣传教育的作用。

突发事件的预防应当是以政府为主导，但是是预防的主体和最终的受益者是人民大众，所以，人民大众树立一个良好的意识，才能真正意义上建立完善突发事件的预防准备机制。

（二）对于重大突发事件的信息沟通不流畅，决策过程效率低下

重大突发事件发生以后的信息沟通是保证能够顺利的进行下一步恢复重建的前提条件。

但是我们并没有一个通畅的信息沟通渠道，致使在事件发生以后，要耗费大量的人力物力来进行一个信息的对称。

从而还原事件的原貌来进行决策，这就势必会降低决策过程的效率。

（三）在社会动员上也存在着效率低下和参与率低的缺陷

在突发事件发生以后，第一时间使广大人民能够了解事件的原貌，并且引导广大群众进行自救是突发事件发生后恢复重建的一个重要途径。

但是事实上在我国重大事件发生时，人们往往是按照自己的直觉和意愿，各行其是。

这样就会给时候的恢复重建带来巨大的阻力。

（四）事件发生以后没有一个完善的调查评估机制

事件发生后的调查评估，可以帮助我们弄清楚时间发生的根本原因，从而能够从中吸取教训，但是我们国家对于突发事件的处理往往只停留在对该次事件的一个总结和恢复，并不能从中吸取出具有普遍性的经验教训，这会在多次是突发事件中造成不必要的重复劳动和人力物力财力的耗费。

第四章、国外应急机制建立的经验

（一）重视应急机构的建设和应急计划的制定

世界主要国家普遍重视应急机构的建设和应急计划的制定。

20年前，为应对各种突发事件，美国设立了总统直接领导的“联邦紧急事务管理局”。

“9·11”事件后，美国成立了“国土安全部”，力求解决国家重大国土安全问题。

国土安全部制定了《联邦紧急反应计划》。

该计划综合了各联邦机构预防、应对突发紧急事件的措施，并通过全国突发事件管理系统，为各州和地方政府应对恐怖袭击、灾难事故和其他突发事件提供指导。

1968年成立的由16个联邦政府部门和机构组成的国家应急小组，其成员包括环境保护局、海岸警卫队、国防部、国务院、能源部和内政部等，负责对油料和其他危险物污染情况的紧急处理。

美国政府各部门也制定了应急计划。

其中比较突出的有美国交通部的《公共交通系统安全与应急计划指南》。

美国的很多政府机构和商家、娱乐场所等人群集中的地方都制定了内部应急计划，并为工作人员提供相关培训，以便他们在紧急情况下能安全地疏散人员。

在俄罗斯，中枢指挥系统是其危机管理体系的核心，总统在这一核心中发挥着决定性的作用。

在总统的领导下，俄联邦政府是领导反恐、保障反恐所需的必要力量、资金、资源的主体，联邦权力执行机关依据俄联邦法律及其他法规在自己的职权范围内参与反恐等应急行动。

直接参与反恐的联邦执行权力机关主要有:

俄联邦安全局、内务部、对外情报局、保卫局、国防部和边防局等。

俄罗斯的反恐危机处理体系在应对2002年的莫斯科人质事件中，表现出色，在短短60小时内就解决战斗。

日本的危机管理体制是以内阁首相为最高指挥官，由内阁官房来负责总体协调、联络，通过安全保障会议、阁僚会议、内阁会议、中央防灾会议等决策机构制定危机对策，由警察厅、防卫厅、海上保安厅、消防厅等各省厅、部门根据具体情况予以配合的组织体系。

在这一体系中，根据危机种类的不同，启动的危机管理部门也不尽相同。

（二）重视信息网络建设，为应急提供及时可靠的信息保障

美国在平时的传染病预防方面，设有负责预报和监测传染病的“传染病监测网络”、保证及时了解各州各地方传染病发展情况的“与州和地方公共卫生部门伙伴关系网”以及了解国际传染病爆发和蔓延情况的全球移动检疫网络。

英国的公共卫生监测防范网络主要由中央和地方两大部分组成。

中央一级机构包括卫生部等政府职能部门和全国性专业监测机构，主要负责疫情的分析判断、政策制定、组织协调和信息服务等。

地方行政当局和公共卫生部门，包括传染病控制中心分支机构、国民保健系统所属医院诊所、社区医生等，是整个疫情监测网的基本单元，主要负责疫情的发现、报告、跟踪和诊断治疗。

英国在重大疫情防范中，比较重视疫情监测、下发指导纲要、疫情通报、普及防范知识和人员培训等方面的工作。

法国为应对公共卫生突发事件，建立了37个国家传染病防治中心，负责监测和申报传染病相关情况。

1998年成立了卫生监测研究所，其首要任务是流行病、传染病及健康环境的监测和调查，分析人口健康状态及变化，评估流行病发生的危险，监测、研究环境（污染、食品）与健康的关系，后来又扩大到工作场所健康、慢性病（如癌症）、日常生活事故分析和医院交叉感染等领域。

（三）重视特殊时期的安全防范措施

特殊时期，如重大节日、重大活动举行时，是突发事件爆发的高峰时期。

为此，各国特别重视特殊时期的安全防范措施。

英国在庆典和节日时，有关方面对活动的安全防范非常严密，有章可循，大大降低了发生意外的可能性。

首先，主办者必须向市政当局申请许可证并提交风险评估报告，陈述活动中可能存在的各种危险。

其次，主办者要对下列问题心中有数:

可能发生的最糟糕的情况、活动场地的人员容量、活动场所本身安全上的弱点及对突发事件的应急措施和紧急疏散方案等。

不仅如此，主办者还要为活动本身申请保险，并需在现场专设联络通讯协调中心。

自1973年起，英国就成立了伦敦紧急事故处理联络组，联络组每3个月举行一次碰头会，每两年就紧急事故处理策略举办一次大型研讨会。

法国历来重视对社会运行状态进行预测，有关部门定期运用统计资料、数学模型和计算机模拟等对各种社会和灾害变量进行预警性分析。

法国实行的安全警戒系统用4种颜色代表不同警戒级别，由低到高分别是黄色、橙色、红色和深红色。

政府首脑有权随时宣布或调整国家所处的警戒级别。

德国在每次大型活动被批准之前（重要活动则提前至筹划阶段），承担灾害预防工作的消防部门均会与警察、建筑监理等相关部门根据法律规定的职责，共同对活动中可能出现的风险进行评估，并制订出详细的风险控制、预警、应急和救援预案。

为使应急方案真正落到实处，德国在每次大型活动的现场成立一个由所有与安全有关部门及活动组织者代表组成的协调中心。

一旦有突发事件发生，各方就能够迅速交换信息，就需要采取的措施进行协调，从而确保救援工作有序进行。

（四）应急行动法治化

为提高应急行动的速度和效果，各国一直都十分重视法规和制度的建设，借助法律手段，强制性地进行应急行动。

法国宪法中规定了紧急状态制度，对政府的行政紧急权力作了明确的界定，详细规定了在紧急状态时政府与民众的关系，以保障政府在紧急状态下充分、有效行使行政紧急权力，同时又保障公民基本权利。

法国设有内务部民事防务和公共安全局，管辖全国24万消防队员及有关机构，有先进的信息系统及应对突发事件的装备。

美国是一个法制键全的国家。

经过多年实践，美国形成了较为完善的应急法律体系。

有关立法主要包括以下几个方面。

一是灾害应急处理:

1950年制定的《灾害救助和紧急援助法》是美国第一个与应对突发事件有关的法律。

1977年10月，国会通过《地震灾害减轻法》，目的在于“通过制定和实施一项有效的地震灾害减轻计划，减少地震造成的生命和财产危险”。

二是紧急状态立法:

1976年美国国会通过的《全国紧急状态法》，是影响最大的应对突发公共事件的法律。

它对紧急状态的宣布程序、实施过程、终止方式、紧急状态期限以及紧急状态期间的权力作出了详细规定。

三是反恐方面:

反对恐怖主义是美国应对突发事件的最重要内容之一。

早在1952年，美国国会就制定了《移民与归化法》;1984年制定《反对国际恐怖主义法》。

以后还制定了《法律实施通讯援助法》、《有效反恐法》和《化学品安全信息、场所安全和燃料管理救济法》等。

“9·11”事件发生后，美国制定了大量法律加强反恐工作。

如2001年9月18日制定了《2001年紧急补充拨款法》和《使用军事力量授权法》，以后又制定了《空中运输安全和体系动员法》、《航空运输安全法》、《提高边境安全和完善人境签证法》、《公共卫生安全和生物恐怖威胁防止和应急法》、《恐怖主义风险保险法》等。

特别是2002年7月25日颁布的《国土安全法》，该法规定设立国土安全部，并重构和加强了联邦政府有关行政部门，以更有效地对付恐怖主义威胁。

此外，美国还制定了其他有关紧急状态或突发事件应急处理的法律，如《美国法典》的相关条款以及历届总统发布的有关行政命令、1968年《国家洪灾保险法》、2002年《国家建筑物安全协作法》、《安全爆炸物法》、《海洋运输安全法》和2003年《天花应急处理人员防护法》等，其数量相当可观，内容十分详尽。

（五）建立有效应对突发事件的预警、报告和快速反应机制，并加强各地区预警系统之间的联系

西方发达国家大都建立起了由政府、军队、媒体及民间组织构成的全方位、立体化、多层次的突发事件预警机制，并在“9·11”事件之后得到了进一步完善。

对突发事件预警和报告应作为政府的一项重要职能，向社会提供真实可靠的公共信息是政府和媒体的社会责任。

一旦出现爆发突发事件的征兆，应立即由国家职能部门分不同等级发出警报，同时应以中央政府的名义提出有预见的建议，以及科学、合理的指导意见和防治方案。

美、俄等国在相关危机事件中，及时下达了紧急预警和应对预案。

美国高效的快速反应系统得益于反恐斗争，在非典疫情爆发时，全国各大医疗机构都备有人群紧急疏散和隔离场所。

在世卫组织发出疫情警报后第三天，联邦疾病预防与控制中心就向全美卫生医疗单位、边防海关及航空公司发出紧急通报，并向到过发生疫情国家和地区的旅客发放了约50万张黄色健康卡。

印度洋海啸席卷印度洋沿岸十余个国家，造成重大人员伤亡。

联合国教科文组织属下的国际海洋委员会，在夏威夷已经有了一个海啸监测预警系统，加人的20多个国家主要是在太平洋沿岸。

据报道，在地震发生后，中心的人员试图向有关国家发出警告，但找不到具体负责的人，这反应出各国预警机构缺乏联系和信息交流。

事件发生后，联合国国际减灾战略正着手为建立印度洋海啸预警系统提出具体的建议。

重要的是在地方层次建立起制度，使沿海地区的居民有他们自己社区的警告和反应系统，这样当接到警告时，大家都知道该如何尽快做出反应。

第五章：

解决现存问题的方法和手段

（一）采取各种措施弥补突发事件应急机制预防手段的不足

第一，预防重大突发事件的发生最重要的是做好人民群众的教育工作，提高人民群众的安全意识和自保意识，以及鉴别信息真伪的能力。

由于假信息较之于真实信息具有更强的煽动性和传染性。

而群众对于信息的真伪鉴别能力的低下又加快了假信息的传播速度，延伸了假信息传播的广度。

这样就很容易造成群体性突发事件。

典型的例子是2011年的抢盐风潮。

就是因为假信息的传播加上群众缺乏鉴别的能力导致的。

而加强对于人民群众的安全意识教育可以通过多种手段来进行，学校教育是是最简单也是最有效的安全意识教育的途径。

在少年时期，将安全意识根植于人民群众的头脑中，人民就会自动地在生活中注意可能引起危险的行为。

因此，在中小学中开设安全教育课程是一个必要的措施。

其次，社区宣传教育也应该在提高人民群众安全意识教育中发挥重要作用。

社区应充分运用社区活动室，宣传板，宣传海报等有利条件加强对群众的安全教育。

最后，基层党组织也应在群众的安全意识教育中发挥重要作用，应充分利用基层党组织贴近群众的特点，把安全意识渗透到群众生活的方方面面。

第二，应完善关于突发事件应急机制的法律法规体系，使做到权责分明。

也能够使突发事件的预防有法可依，事件发生