构建河北省粮食安全长效机制的思考1110.docx
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构建河北省粮食安全长效机制的思考1110
构建河北省粮食安全长效机制的思考
世界上任何国家和地区的社会经济发展都必须建立在粮食安全的基础之上,粮食生产关系到人类的生存发展和社会经济的稳定[1]。
保证国家粮食安全,既是我国现代化进程中面临的首要问题之一,也是国家宏观调控的主要内容之一[2]。
河北是粮食生产大省,同时也是粮食消费大省。
2010年,河北省人口达8815.2万人,耕地面积394.59万hm2,人均耕地面积0.045hm2,仅为全国平均水平的48%,是一个人多地少的省份。
随着人口增长和经济发展,确保粮食安全的任务将更加艰巨,如何解决粮食供需平衡,实现粮食生产的可持续发展,是河北省当前面临的严峻问题。
因此,深入分析四川省粮食生产可持续发展能力,对于四川省粮食安全宏观调控和粮食生产可持续发展,以及经济、社会的全面进步,都具有深远的意义。
1.河北省60年粮食生产发展势态分析
1952-2010年河北省粮食生产变化趋势
由图1可知,建国以来,河北省粮食总产量由1952年(之前无可查统计数据)的1170.1万t增加到2006年的3249.8万t,年均增长3.23%;粮食单产从1952年的1704.94kg/hm2
增加到2005年的4998.46kg/hm2,年均增长3.51%。
由图2可知,同期耕地面积由1952年的547.85万hm2减少到2006年的391.66万hm2,年均减少0.52%,粮食作物播种面积由1952年的686.30万hm2减少到2O06年的650.16万hm2,年均减少0.10%。
1952-2010年河北省耕地面积和粮食播种面积变化趋势
河北60多年来粮食生产的变化情况大致可分为4个阶段。
①稳定上升阶段(1949~1958年)。
该阶段河北省粮食产量逐年上升,平均每年递增5.0%。
虽然商品率较低,但存粮较充裕,并且每年调往省外部分粮食,为国家建设、社会稳定做出了较大贡献。
②徘徊发展阶段(1959~1977年)。
该阶段四川省粮食生产波动较大,不少年份粮食产量大幅下跌或徘徊不前。
1959~1961年,四川省粮食总产量减少44.20%,平均每年减少20.00%;1967~1969年,全省粮食平均每年减少61.0万t。
随后几年虽有恢复,但增长缓慢,加之人口的增长,粮食供给严重不足,一度由粮食调出省变为调进省。
③持续上升阶段(1978~1999年)。
该阶段粮食生产稳定发展,总产量连跨几个新台阶,1999年达到3668.4万t,创历史最高水平。
这主要得益于中央正确的农业政策的实行和科技进步对粮食增产起到的促进作用。
1978年,四川省粮食种植面积为744.10万hm2,单产3200.91kg/hm2;1999年,粮食种植面积为729.67万hm2,而单产达到5027.48kg/hm2,比1978年提高了57.00%。
④逐年下滑阶段(2000~2006年)。
该阶段因调整种植结构和退耕还林等多种因素的影响,四川省粮食产量逐年下滑。
粮食总产量2000年减为3568.5万t,2001年减为3056.5万t,连续两年累计减产631.5万t。
2004年,由于加大了实用技术推广力度,加之没有特大灾害,粮食总产量有所增加,实现了恢复性增产,2006年再次滑入低谷(图1、2)。
2、粮食安全的内涵与
2.1粮食安全的概念
“粮食安全”是一个不断丰富、充实和深化的概念。
联合国粮农组织(FAO)曾下过一个定义,即:
“一个国家的粮食安全储备要相当于当前粮食消费量的17~18%”,这就是目前大量应用的所谓“粮食安全线”。
但因这个粮食安全线并不能安全反映世界粮食市场供需情况,有人认为不太适用。
后来,联合国粮农组织原总干事萨乌马又提出一个定义:
“粮食安全的最终目标是确保所有人在任何时候既能买得到又买得起他们所需要基本食品”。
到上世纪九十年代初,FAO又发现在广大的发展中国家,大批的人还是营养不良,特别是非洲和亚洲一些严重缺粮的国家。
与此同时,在发达国家又营养过剩,肥胖症、富贵病大量发生。
根据这种现象,联合国粮农组织和世界卫生组织于1996年联合召开了国际营养大会,提出粮食营养安全的问题。
这次大会庄严提出在提高全民营养认识的基础上,注意营养安全,确保所有人都能持续地做到营养充足,人人都有权获得安全而富有营养的粮食,并确定到2015年把世界饥饿和营养不足的发生率减少一半。
这样一来,粮食营养安全正式成为粮食安全概念中的重要内容。
2001年9月4—6日,在德国波恩召开的世界粮食安全大会又提出可持续粮食安全概念,把可持续发展战略引入到粮食安全的概念中。
它要求无污染、无公害,向消费者提供增强健康、保证延年益寿的粮食和其它食物。
上述可见,粮食安全的内涵是不断丰富、延伸的,由数量安全发展到质量安全,再深化到粮食可持续安全。
对于我国而言,“粮食安全”就是指主要粮食品种的产和销、供与求动态的平衡,及应对突发事件的实力和能力。
这就是说,要保证每个中国人在任何情况下都有饭吃,且拥有应对非常事件的能力。
2.2粮食安全的内容
2.2.1国家粮食安全从20世纪70年代初到80年代中期,各国努力促进粮食安全,成为保障世界粮食安全的基础,其重点是确保粮食供应。
在人口众多、粮食问题十分突出的亚洲地区,逐步实现了“主粮自给”,保障了国内粮食供应,有的还建立起了储备粮制度。
在拉美和非洲国家中,有的主粮已经自给,侧重改善流通,促进合理分配,有的则着重发展自己特有的经济部门,换回外汇进口粮食。
欧共同体在实现“主粮自给”后,大力推行农业保护政策,巩固主粮自给地位,并进一步发展商品谷物,开始了与美国争夺市场的斗争。
日本、韩国等依赖进口粮食的国家,则提出“提高粮食自给率”的方针,力保自身的大米生产,只进口饲料用粮。
美国在粮食绝对优势逐渐减退的情况下,按照国内外市场的需要,调整粮食生产,并增加补贴,保障农民收入。
2.2.2家庭粮食安全大约从20世纪80年代开始,随着国家粮食安全问题的初步解决,影响粮食安全的因素,逐渐由国家行动转向市场,除保障粮食供应充足以外,还同时强调“每一个家庭都有获得粮食的能力”。
把粮食安全活动,延伸到消除贫困的领域;而粮食安全活动,也相应从国家、地方政府进一步落实到家庭、个人身上,于是形成了“家庭粮食安全”的新概念。
2.2.3营养安全按照粮农组织的解释,营养安全就是“在人类的日常生活中,要有足够、平衡的,并且含有人体发育必需的营养元素供给,以达到完善的粮食安全”。
1992年粮农组织、世界卫生组织共同召开了“国际营养大会”,要求与会各国承诺“加强营养监测和教育手段”,“在提高全民营养认识的基础上,注意营养安全,确保所有的人们都能持续地做到营养充足”。
接着又在1996年召开的“世界粮食首脑会议”上重申:
“人人都有权获得安全而富有营养的粮食”,要求“到2015年把世界上饥饿和营养不足的发生率减少一半”,把粮食安全和营养问题直接联系起来,把营养安全作为粮食安全的一个重要组成部分。
2.3中国的粮食安全问题对于我国是否存在粮食安全问题,国内外学者各执一词。
主要有三种观点:
一种观点是不存在安全问题,其中主要代表有经济学家茅于轼提出的中国不存在粮食安全问题,认为有市场就不愁买不到粮,中国更不会因为买不起粮食而挨饿的论断;有人根据《中国粮食问题》白皮书提出的粮食自给率不低于95%,净进口量不超过国内消费量的5%,认为对中国能否从世界市场上进口2000万吨粮食持怀疑态度是多余的论断;还有人认为考虑到中国粮食消费需求增长的阶段性特点,从以口粮为主,兼顾饲料粮和工业用粮的分析视角来看,中国的粮食安全压力将不会随着粮食消费需求总量的增长而出现同比例的增长。
还有人认为即使中国的进口量不断增长,只要长期扩大进口规模并保持相对稳定,由此产生的对世界粮食价的影响会很小。
另一种观点是“中国粮食安全形势不容乐观”,这方面的学者似乎更多一些,康晓光、陈锡康等人对中国的粮食进口依存度所做的推测数据可以看出,中国的粮食产需缺口在不断扩大,并将持续一段时期,才会下降;李国祥认为,尽管粮食供求关系近期无忧,但是,一旦世界粮食低谷与中国粮食低谷重合,必然会引起国内粮食的紧张,影响整个国民经济的安全;李成贵博士、段应碧等人都从不同的角度分析,得出了一个相同的结论:
中国粮食安全形势不容乐观。
最具代表性的是美国学者布朗提出的中国的“粮食危机论”,即“谁来养活中国”。
第三种观点是紧平衡,刘旭院士等从基于总量保障的充分安全、总体保障的必要安全、基本保障的可调安全、主体保障的可控安全的国家粮食安全新定位提出“始终紧平衡”的观点。
3.河北省粮食生产潜力分析
河北省作为全国的粮食主产区,是确保中国粮食安全的核心和支撑,随着市场经济的体制的建立和经济全球化发展,农业发展面临巨大压力,由于种粮比较效益低、机会成本高,农民种粮增产不增收等问题,严重影响河北省粮食安全。
要得出比较科学的我国粮食生产增长潜力预测结果,需要对其影响因素进行科学合理的分析和预测。
粮食产量是粮食播种面积与单位面积粮食产量二者的乘积。
故这里首先对粮食播种面积和单位面积粮食产量做出分析、预测,在此基础上再得出粮食生产增长潜力预测数值。
3.1粮食播种面积
粮食播种面积受耕地面积、粮食作物播种比例和复种指数影响,其函数关系为:
粮食播种面积=耕地面积X复种指数X粮播比例
年粮食作物播种面积表(单位:
万公顷)
项目19962010
粮食播种面积
比上年变化
首先假定复种指数不变,则粮食播种面积取决于种植粮食的耕地面积。
再假定粮播比例(即粮食、经济作物播种面积所占比重)不变,则影响种植粮食耕地面积的唯一因素是耕地面积。
从年至今,河北省耕地面积在不断减少。
年河北省耕地面积为峰值的万公顷,年降至万公顷。
近年来,随着工业化和城市化进程的加快,河北省耕地面积也以更快的速度减少(见表)。
年年均减少万公顷,而年年均减少达万公顷,是前者的近倍。
造成我国耕地面积不断减少的主要原因有:
(1)城市化、工业化快速发展,对耕地的占用增加。
(2)为保护生态环境,推行退耕还林、还草工程。
(3)因为荒漠化等生态环境恶化原因,一些耕地“消失”了。
(4)制度、政策及其执行存在缺陷。
虽然我国政府宣布实行世界上最严格的耕地保护政策,严格控制土地非农化进程。
但由于土地农转非制度和农地制度存在较严重的缺陷,地方政府的逐利动机和行为,使得现有制度、政策执行效果不佳,难以有效控制土地非农化进程。
年耕地面积变动情况
项目19962010
年末全国耕地总面积(万亩)
比上年增减绝对量(万亩)
年末人均耕地面积(亩)
人均耕地面积变化幅度()
今后,我国城市化和工业化仍将互相促进,加速发展,这必然会造成大量的耕地非农化,使耕地面积继续不断降低。
在耕地面积不断快速减少的情况下,为保障粮食的播种面积,可以提高复种指数。
复种指数指某一地区全年总播种面积和总耕地面积之比。
它是衡量耕地利用程度的重要指标。
2010年河北耕地面积为万公顷,农作物播种总面积为万公顷,复种指数为。
据中国农科院梁书民(2006年)分析计算,我国潜在复种指数为1.832。
年我国的潜在播种面积为万公顷,复种指数利用率或潜在播种面积利用率为。
他预测到2020年,复种指数为1.589,复种指数利用率上升为86.7%。
2004到2020年间我国复种指数每年上升0.021,照此速度发展下去,2032年年即可达1.832的潜在复种指数。
在此预测结果的基础上,如果按照粮食播种面积占农作物播种面积60%(2004年我国粮食播种面积比例为66.17%)的比例计算,可以对我国、年的耕地面积及粮食播种面积做出预测,预测结果表明,、年我国粮食播种面积分别为、亿公顷(见表)。
全国人大提供的信息表明,年间我国耕地面积由亿亩减少到亿亩,减少了亿亩,年均减少约万亩。
按这种递减速度计算,、、年我国耕地面积分别为、、亿公顷。
由此可以得出、年我国粮食播种面积的预测结果,分别为、、亿公顷。
预测结果表明,年我国粮食播种面积呈下降趋势,而年我国粮食播种面积则有所上升(见表)。
3.2粮食单产
在耕地面积不断快速减少的情况下,提高粮食单产是粮食产总量增加的关键。
据肖国安(2005)对我国1978-2003年粮食单产与总产量之间关系的研究,两者相关系数高达0.979,单产是影响粮食总产量的最重要因素。
黄季等(1998)的实证研究表明,1950-1999年,我国粮食总产量平均每年增长2.9%,粮食单产年均增长3.2%,而粮食播种面积则以年均0.3%的速度下降。
单产的提高不仅抵消了因粮食播种面积减少而引起的粮食总产量的减少,而且使总产量有较大幅度的增长。
河北的
科学技术是第一生产力。
对我国来说,依靠农业科技提高单产水平更是粮食增产的最根本源泉。
我国的农业科研重点长期放在开发高产品种和短生育期、光敏感性的品种上,取得了一些重要的技术成就。
这些技术的推广应用大大促进了单产的提高。
年我国粮食单产为千克公顷,年达到千克公顷,年间提高了。
但—年间,我国粮食单产仅从千克公顷提高到千克公顷,年间仅提高了。
这不免引发一个疑问:
未来我国粮食单产潜力还有多大?
(用河北的数字)
虽然目前我国粮食单产已超过世界平均水平,但与高单产国家相比仍存在较大差距。
即便是我国年的粮食单产千克公顷的历史最高水平,也与1993年荷兰的7743千克公顷、法国的6531千克公顷、英国的6732千克公顷仍有35%以上的差距。
《中国农业科研优先序研究》课题组(1995)对全国最高单产和大田实际平均单产差距的研究结果表明,在目前科技水平下,我国粮食单产有巨大的潜力。
单产潜力是已经实现的大田平均单产的1.5-3.5倍。
3.3河北省潜在粮食生产能力
综合以上对我国粮食播种面积、单产的分析和预测,可以得到我国2020、2030(2032)年的粮食潜在产量预测结果。
一种预测结果是、年粮食播种面积分别为、、亿公顷,与之相对应的粮食产量分别为、、万吨(见表)另一种预测结果是、年粮食播种面积分别为、亿公顷,与之相对应的粮食产量分别为、万吨(见表)。
这种预测结果较前者乐观。
年份
耕地面积(亿公顷)
复种指数
农作物播种面积(亿公顷)
粮食播种面积比例()
粮食播种面积(亿公顷)
粮食单产(千克公顷)
产量(万吨)
表我国未来粮食生产潜力预测结果一
3.4影响河北省粮食安全的关键因素
3.4.1粮食需求呈刚性增长。
主要有以下方面:
一是人口总数量庞大、基数高,连年增长的趋势在短时期内不会改变。
二是人口城市化率不断提高的趋势不会变。
三是居民生活结构进一步改善不会变,消费食物的多样化、优质化趋势将加强,动物蛋白食品的消费数量将越来越大。
四是调整种植结构、不断改善生态环境、实施可持续发展战略不会变,大规模退耕还林、还牧、还草的实施必将需要增加退耕粮食补助和食物供应。
五是畜牧业作为支柱产业发展的战略重点不会变,对饲料粮的需求将大幅增长。
3.4.2粮食供给提高难度加大。
主要体现在:
耕地少,生产规模狭小。
在农业和粮食科技没有取得根本性突破之前,粮食的种植面积和粮食的单产仍将是粮食总产量不断增长的决定性因素;水资源短缺,干旱威胁严重。
全省有近50%的有效灌溉面积还没有节水灌溉工程设施,已建节水灌溉工程存在建设标准偏低、管理滞后等问题,节水的效益不能充分发挥,另外,全社会的节水意识还未形成,科学用水、高效用水的观念还有待深入人心;自然灾害频繁,极端天气发生加大。
全省每年农作物受灾面积万亩,占种植面积的%,损失;农业科技不发达,服务体系薄弱。
目前发达国家农业和粮食增长的80%、农业劳动生产率提高的70%都是依靠农业科学技术,但河北省农业科学进步贡献率仅为%,相当于全国平均水平。
3.4.3粮食供需的结构性、区域性矛盾突出。
主要表现在以下几个方面:
一是粮食占有量存在着地域上的较大差异。
冀中、冀南山前和冀东燕山山前平原及自然条件较好,粮食生产二年三季(局部地区一年一熟),产量较高,农户可支配的商品粮比例偏大,粮食连年丰收,容易带来相对过剩。
而西冀北、东部黑龙港流域地区粮食生产条件较差,粮食生产基本上属于靠天吃饭,且一年一季(局部地区二年三熟),粮食产量较低,农户可支配的商品粮量很小,不少地方常年缺粮。
地域差别带来的粮食占有量的不平衡,不仅市与市之间存在,而且一个市内的县(市)之间也存在很大差别;二是粮食品种存在着结构性的差异。
主要表现在:
小麦与玉米两大品种之间存在结构性的不平衡。
20世纪80年代以前,全省小麦社会人均占有量只有70公斤左右,80年代以后,特别是到90年代后期,人均占有量达到190多公斤。
但从小麦的总需求分析,小麦产量依然有很大缺口。
如果全省的小麦不留种子、不用于工业原料,而全部转化为85面粉,人均面粉也只有160多公斤。
若按人均年消费面粉200公斤计算,那么,全省小麦产量只能满足口粮需求的80%左右。
河北省的玉米播种面积很广,1999年玉米产量达到108.8亿公斤,占当年全国玉米总产量的8.5%,居第五位。
据专家估算,河北省年玉米消费量大致在95-100亿公斤之间,每年约有10亿公斤左右的富余。
小麦和玉米两大品种内部存在着结构不合理的问题。
在河北普通小麦种植比例偏大,优质专用小麦产量不足。
1999年,全省优质专用小麦播种面积只有50万亩,产量仅有1.75亿公斤,省内需求缺口约有1亿公斤左右。
2000年全省优质专用小麦播种面积增长迅速,但也仅占小麦播种面积的6%,且没有形成大规模的连片种植,优质率将大打折扣。
同样,产值较高的甜玉米、糯玉米、黑玉米、爆裂玉米以及饲料专用玉米等品种在河北省还没有多少种植。
劳动生产率较低、生产成本较高、粮食缺乏市场竞争力。
我国粮食生产与国外发达国家相比,存在着集约化、机械化程度低,科技投入少,自然地理环境复杂等不利因素,但差距最大的是劳动生产率低。
在我国93%的农户耕地低于1公顷,而美国一个家庭农场大都在200-300个公顷,劳动生产率很高。
河北农村人均耕地不足两亩,土地经营规模只有世界平均水平的1/4,没有规模效益,单位生产成本较高。
全省主要粮食品种市场价格高于国际价格水平。
1995年河北省小麦、玉米、大米价格分别高于国际市场价格28%、71%和8%左右。
近两年虽有下滑,但价格仍高于国际价格水平。
目前,美国优质麦和玉米的现货平均价格只有0.56元/500克和0.38元/500克,而2000年河北省普通中等小麦和玉米的收购保护价格就分别达到0.57元和0.49元,内销和外销都存在较大的价格压力。
2000年全省国有粮食购销企业销往省外粮食占销售总量的37.8%,比1996年低了3个百分点,其中小麦外销比例下降了6.6个百分点,库存积压严重。
1、粮食增产目标与农民增收目标没有有效藕合。
近几年国家对种粮农民的补贴逐年加大,农民收入水平有所增加,但农民种粮收益远不及从事经济作物生产和从事二、三产业取得的收益,城乡居民的收入差距、种粮农民的收入与从事其他产业的农民的收入差距越来越大。
据河南省农调队调查,2008年河南纯种粮农户年人均收入1350元,而种植经济作物的农户年人均收入为4550元,从事第二、第三产业的农民工年均收入为9600元。
2000年,河南省粮食产量在5万吨以上的52个产粮大县农民人均纯收入为1825.75元,是全省农民人均纯收入1985.52元的91.9%,全国农民人均纯收入2253.4元的81%;2008年为3835.31元,是全省4454.24元的86.10/0,全国4761元的80.6%。
8年间,这些县(市、区)农民人均纯收入与全省及全国平均水平的差距分别由160.07元、427.25元扩大到618.43元和925.19元。
种粮农民收入相对水平较低的状况势必影响农民种粮的积极性,从而危及到粮食的长期安全(田建民等,2010)。
2、粮食直补政策不完善,对调动农民种粮积极性作用减退。
一是粮食补贴计算方法不尽完善。
当前的粮食补贴一般按农业税应税面积或农业税计税常产为据,与粮食生产和销售不挂钩,亦即脱钩补贴,己偏离粮食补贴的内涵,实质是对全体农民实行“撒胡椒面“式的“普惠”补贴。
这有悖于国家提高粮食补贴效率的政策意图。
党中央、国务院《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》和((关于促进农民增加收入若干政策的意见》都指出,把通过流通环节的间接补贴改为对农民的直接补贴,切实保护种粮农民的利益。
国家将从粮食风险基金中拿出部分资金,用于主产区种粮农民的补贴。
按照农业税计税土地面积或计税常产均补,既不符合中央和国务院的政策要求,也不符合“粮食风险基金”专款专用的原则。
二是粮食直接补贴发放方式存在不合理之处。
调查中了解到,各地都是将补贴发放给原土地承包户,只要有承包地就能拿补贴,租种承包地的农户难以享受政策优惠,粮食种好种差一个样,产量高低一个样,种与不种一个样。
许多农民拿到补贴后将土地转包华中农业大学2009届博士学位论文:
粮食安全长效机制的构建和实证研究他人耕种,然后外出打工,有的补贴并没有真正补到种粮农民手中,有的抛荒耕地也同样拿补贴。
由于补贴方式不够合理,补贴资金的效果没有充分体现出来。
第三,由于生产资料价格的上涨幅度较大,使粮食直补的效应大大降低。
但补贴的增长远远滞后于农业生产资料价格的上涨,近两年这项政策的刺激作用在不断衰减。
调查表明,虽然2008年国家大幅度提高了补贴标准,但增加的补贴并没有弥补农民因农资价格上涨而增加的支出。
据河南省农业厅测算,2007年该省农民种一亩小麦产值增加66.24元,但生产成本提高1n.ol元,生产成本额比产值增加额高出49.79元,亩效益比上年下降44.27元。
生产成本的急剧上涨的直接后果是种粮农民的积极性被挫伤,粮田管理水平下降,甚至个别地方还出现抛荒现象,年轻人一般都出去打工,从事农业生产的都是老人或者妇女,粮食安全受到威胁。
从对江西和安徽实地调查推算,扣除增加的政府补贴后,因农资价格上涨,2008年农民种粮每亩地实际增加支出约150元(田建民等,2010)。
3、对粮食主产区利益补偿机制不健全,影响乃至容易挫伤地方政府的积极性。
从2005年开始,中央财政和各地省级财政对产粮大县实行奖励政策,这些政策一定程度上缓解了产粮大县财政困难,调动了县乡政府的积极性,平均来看,每个产粮大县每年获得的奖励资金约1000万元。
尽管产粮大县同时受到一般转移支付,但这些县人均财力水平很低,多数县出了按低水平发放工资和保证政府基本运转外,其他财力极少,这些奖励补助措施效果并不明显。
我国现行的粮食风险基金政策是由中央财政和粮食生产省共同分担,尽管分担比例由原来的中央40%、地方配套60%,调到现在中央60%、地方配套40%,地方仍然要拿出很大一笔钱来,这样,粮食越多的省拿钱越多,使得粮食主产区陷入“产粮越多财政负担越重”、“贡献越大义务越多”的尴尬境地,在一定程度上甚至是穷省补贴富省、支援富省。
一些地方政府把这种现象叫做为“背着包袱抓粮食,抓了粮食背包袱”。
从6个净调出省地方粮食风险基金的情况看,配套负担重、欠账多,涉农配套资金要求已使粮食主产区不堪重负。
尤其是产粮大县承担的涉农投入各项硬性配套投入太多,负担太重,已经成为发展农业和粮食生产的包袱。
以河南省驻马店市为例,近四年来市县两级涉农配套名
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