行政管理学.docx

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行政管理学

第一章

第一节行政管理学概述

一、行政管理与行政管理学的概念

（一）不同的“行政”界定

国内学者的观点：

•1、行政是国家行政机关行使国家权力，管理国家事务的活动。

•2、行政是行使国家权力从事国家管理的活动。

•3、一切管理事务都属行政的范围。

包括企事业单位。

西方学者的不同见解：

1、“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”。

2、行政是与立法、司法并立的“三权”之一；行使行政权力的活动，即属行政活动。

3、行政是一种社会公共管理活动，社会公共管理机关（国家的、自治的、社会的）进行的管理活动都属行政活动。

一般认为：

行政管理是指国家各级政府部门依法对国家事务、社会事务和自身内部事务所进行的管理和服务活动。

（二）行政管理学的概念

行政管理学又被称为公共行政学、行政学、公共事务管理学、公务管理学。

行政管理学是研究国家行政组织对国家事务、社会事务和自身内部事务进行有效管理的规律的科学。

三、行政管理学的研究对象、内容和方法

（一）研究对象

研究的主体对象——行政机关，在我国即国务院和地方各级人民政府

研究的客体对象——国家事务、社会事务和行政机关的内部事务

（二）学科目的

（1）建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法；

（2）提升政府公共管理的水准和行政效率的思想、途径和方式；

（3）为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见；

（4）全面培养政府公务员，尤其是行政通才。

（三）研究内容

怀特（组织原理、人事行政、财务行政、行政法规）

古立克提出了“七环节”理论（计划、组织、人员、领导、协调、报告、财务）

张金鉴提出了“15M”理论（即每个概念里面都有一个M）：

目标、计划、人员、经费、物财、组织、方法、领导、激励、沟通、士气、协调、及时、空间、改进。

一般包括：

行政环境、行政职能、行政组织、人事行政、行政领导、行政决策、行政信息、行政监督、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率等范畴。

（四）研究方法

逻辑分析方法

法规分析方法

实证分析方法

案例分析方法

比较分析方法

第二节行政管理学的创立及发展

一、行政管理学的创立

行政管理学于19世纪末20世纪初诞生于美国，是资本主义社会经济和政治发展到更高阶段的产物。

产生于这一时期的历史必然性：

政府职能扩大，文官制度改革

二、行政管理学的发展阶段

（一）行政管理学的产生时期

1887年威尔逊发表《行政研究》一文到科学管理理论兴起之前（1911年）

代表人物：

伍德罗·威尔逊、古德诺、怀特

伍德罗·威尔逊（1856.12.28—1924.2.3）是美国第28任总统。

出生于弗吉尼亚州。

威尔逊毕业于普林斯顿大学，毕业后任教多年。

1910年当选为新泽西州州长。

1912年获民主党总统候选人提名，击败西奥多·罗斯福获胜。

执政期间推行改革.取代罗斯福为进步主义改革旗手。

行政管理学的研究重点应放在政府行政管理上，要纯洁政府的组织机构、加强执行、提高行政效率。

三权分立学说是不符合实际的，政治和行政的两分法才是正确的。

一个良好的政府应有两大支柱，即坚强有力的政务官和效能精干的常务官。

（二）科学管理时期

以美国人泰罗1911年的《科学管理原理》一文为标志，到30年代行为科学兴起之前。

1、科学管理理论的发展

泰罗——“科学管理之父”

亨利·法约尔——一般管理理论

马克斯·韦伯——官僚科层组织理论

科学管理理论

1、对工人提出科学的操作方法，以便合理利用工时，提高工效。

2、在工资制度上实行差别计件制。

3、对工人进行科学的选择、培训和提高。

4、制定科学的工艺规程，并用文件形式固定下来以利推广。

5、是管理和劳动分离，把管理工作称为计划职能，工人的劳动称为执行职能。

2、科学管理思想在公共行政管理中的运用

怀特——1926年《行政学导论，》魏洛比——1928年《行政学原理》，费富纳——1946年《行政学》，古立克与厄威克——《行政管理科学论文集》

（三）行为科学时期

以艾顿·梅奥1933年的《工业文明的人类问题》为标志，到60年代系统管理学派兴起之前。

代表人物：

艾顿·梅奥、西蒙

霍桑实验，福利实验

实验目的是查明福利待遇的变换与生产效率的关系。

但经过两年多的实验发现，不管福利待遇如何改变（包括工资支付办法的改变、优惠措施的增减、休息时间的增减等），都不影响产量的持续上升，甚至工人自己对生产效率提高的原因也说不清楚。

群体实验

选择14名男工人在单独的房间里从事绕线、焊接和检验工作。

对这个班组实行特殊的工人计件工资制度。

实验者原来设想，实行这套奖励办法会使工人更加努力工作，以便得到更多的报酬。

但观察的结果发现，产量只保持在中等水平上，每个工人的日产量平均都差不多。

梅奥等人以实验的结果为依据，主要提出了三条原理：

•1、工人是复杂的社会系统的“社会人”，而不仅是“经济人”。

所以，工人会追求金钱收入，但也会追求人与人之间的友情、安全感、归属感和受人尊重等，他们还有社会、心理方面的需求。

•2、企业中普遍存在着经常表现为某种团体的“非正式组织”。

这些团体有自然形成而其成员必须服从的规范或惯例。

并且，非正式组织同正式组织是相互依存的，对生产率存在直接的影响。

•3、新型的领导能力在于，“要在正式组织的经济需求和工人的非正式组织的社会需求之间保持平衡”，即通过提高职工的满足度而激励职工的“士气”，从而实现提高生产率的目标。

（四）系统科学时期

开始于60年代，以孔茨发表于1961年的《管理理论丛林》一文为启端

代表人物：

孔茨

系统理论和权变理论

新公共行政学和公共政策分析

第三节我国行政管理学的发展

一、20世纪初从国外引进

国内学者发表研究专著：

1935年张金鉴《行政学的理论与实际》

高等院校设行政学课程

1934年行政效率研究会，《行政效率》半月刊

二、解放初期中断

952年院系调整行政管理学学科被撤消，该学科的研究和传播也随之中断。

这一时期长达30年之久。

三、改革开放后的发展

1984年教育部批准部分院校成立或恢复建立管理学院，这对中国管理学的发展起到至关重要的作用。

我国从1986年就开始恢复公共管理学科研究与教育。

1988年中国行政管理学会成立，会刊《中国行政管理》。

1995年国家行政学院北京成立。

　1997年，在研究生教育中增设公共管理一级学科，把原属于政治学中的行政管理纳入到管理学门类公共管理学科之中。

1999年５月，国务院学位委员会正式批准在中国开始试点兴办公共管理硕士（ＭＰＡ）。

知识点：

•   1、行政管理学的一般涵义

•   2、行政管理学的研究对象、内容

•   3、行政管理学在发展过程中出现的主要理论（科学管理理论、行为科学理论、系统科学理论）

   思考题：

•行政管理与公共管理的关系

•公共管理学与行政管理学到底是一种什么关系？

一种观点认为，从国外的研究情况来看，公共管理学就是行政管理学，两者的差别是由于翻译的不同而造成的。

另一种观点认为，公共管理学与行政管理学是有区别的，二者不能等同。

•什么是公共管理学？

简单地说，就是研究公共部门管理过程及其规律的科学，主要是研究公共部门如何高效率地为社会提供公共服务和公共产品的科学。

公共部门既包括作为“纯粹的”公共部门的政府组织，又包括作为“准”公共部门的第三部门。

因此，公共管理学不仅仅要研究政府组织的管理问题，而且也要研究作为第三部门的公益企业和事业组织、非政府公共机构的管理问题。

政府组织的管理问题与第三部门的管理问题共同构成公共管理学的研究范围。

•我国公共事业组织主要包括事业单位和民间组织。

2009年我国民间组织数量　

社会团体23.5万个

民办非企业单位18.8万个

基金会1780个

第二章行政职能

第一节行政职能概述

一、行政职能的定义、特点和分类

1、定义：

是指行政机关在依法管理国家事务和社会事务时应承担的职责和所具有的功能，主要涉及管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。

2、特点：

广泛性、适应性、执行性、层次性、动态性。

3、行政职能的主要内容从静态和动态分，可划分为基本职能和运行职能。

基本职能包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。

运行职能包括：

决策职能、组织职能、协调职能、控制职能。

二、行政职能体系

（一）行政管理的基本职能

（二）行政管理的运行职能

（一）行政管理的基本职能

政治职能

1政治统治职能2保卫国家主权职能3民主职能

经济职能

1规范和稳定市场秩序2对经济进行宏观调控3直接生产和提供公共物品

4管理国有资产职能

文化职能

1意识形态职能2发展科学技术、教育、文学艺术、体育、卫生

3加强社会主义道德建设社会职能维持社会秩序，保证人身安全和私人财产安全确保社会公平分配

环境保护职能

社会保障职能

（二）行政管理的运行职能

1、决策职能

v决策职能：

指政府为实现一定的行政管理目标，针对一定时期的某一问题而进行的调查预测、拟订方案、评估优选、拍板定案等行为过程。

包括确定目标和制定计划。

2、组织职能

v包含设置行政机构；建设行政管理队伍；健全行政指挥系统等。

3、协调职能

v包括协调行政系统内部的关系；协调行政组织与其他社会组织以及公众之间的关系。

4、控制职能

v是依据行政计划标准，来衡量计划完成情况并纠正计划执行中的偏差，以确保行政目标和计划目标实现的管理活动。

第二节西方国家行政职能的演变

二、自由资本主义时期

亚当·斯密，极力推崇市场机制这只“看不见的手”，反对政府干预经济，认为最好的政府，就是最廉价的政府。

政府采取自由主义的管理办法，起着“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信条。

大大强化了政府职能，开创了国家强力干预社会经济的先例，结束了自由资本主义时代。

国家强化了政府的政治统治职能，行政权力扩大，专政镇压职能加强，民主职能削弱。

在经济领域，强调政府对社会经济的调节和干预制定：

紧急银行法案、节约法案、农业法案、失业救济法案、工业复兴法案、社会保障法案、税制改革法案等。

以凯恩斯理论为基础的国家干预理念

作用

意义

四、当代资本主义的行政职能

西方学者主张有选择地干预“市场失败”。

即利用政府弥补市场缺陷，同时利用市场克服政府的失败。

当代西方国家的行政职能呈现出如下发展趋势：

1．行政职能逐渐扩大。

2．政治职能中的暴力职能相对减弱。

3．政府的宏观调控、综合协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行。

19世纪德国经济学家瓦格纳提出，为满足较高的社会发展，政府活动也必然随之增加。

他的这一论断被称为“国家活动不断增加的法则”，又称“瓦格纳法则”。

美国：

1929年的总开支占国民生产总值的占10％1949年占23％1987年占34％

韩国：

1980年的财政支出为65630亿韩元，1997年790040亿韩元，增长11倍之多。

南非：

1980年财政支出占国生产总值的21.52％10年后增至30.09％

该法则不断地为世界各国的发展历程所证实

瓦格纳法则

1、行政职能扩展政府膨胀

1政府的社会服务职能逐步扩大

如就业、住宅、交通、人口控制、环境保护、生态平衡等一系列新的社会问题，以及一些投资大、见效慢、私人垄断组织无力承担或不愿承担的社会公共事务等政府来管。

2政府的社会管理职能日益拓展

奉行“尽可能—市场，必要时—国家”的原则，充分发挥“无形的手”调节社会经济前提下，也强调，“有形的手”弥补市场机制的不足。

第二次世界大战以后，世界政治经济环境发生了巨大的变化。

2．政治职能中的暴力职能相对减弱

政府通过与各种利益集团、各种社会力量之间的妥协来达到平衡；

通过吸收工人和人民群众参与管理等，以缓和劳资矛盾、改善劳资关系；

通过对上层建筑和生产关系的调整与改革来适应经济基础及生产力的发展需求，保持现实和未来发展平衡等。

3、政府的宏观调控、综合协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行

第三节我国行政职能的转变

一、我国行政职能转变的必然性、必要性

1行政职能的转变是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求

2行政职能的转变是实现行政职能体系合理配置的根本途径

3行政职能的转变是机构改革的重要前提和基础

二、我国政府职能转变的基本内容

1职能关系的转变

理顺政府内部各职能部门的关系

理顺政府与社会的关系

理顺政府与市场的关系

理顺政企关系

理顺中央与地方、上级政府与下级政府之间的职能关系

2职能方式的转变

由重视计划、排斥市场转向计划与市场有机地结合起来

由微观、直接管理为主转向宏观、间接管理为主

由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主

三、加人世界贸易组织对我国政府职能的转变提出了新的更高的要求

（1）政府要弱化某些职能

（2）政府应强化某些职能

（3）政府需要增添新的职能

第三章行政组织

第一节行政组织概述

一、行政组织的基本概念

（一）行政组织的含义

⏹从广义上说，行政组织是指为执行一定事务而将从事共同工作的人们通过权责和任务分配结成系统协调的组织机构。

⏹从狭义上说，则指为执行国家的政务所结成的有系统的组织机构。

⏹从静态上说，行政组织是指国家为执行政务而依法组建的行政机关体系。

⏹从动态上说，则指行政机关作为管理系统发挥领导和管理国家政务职能而产生的各种组织活动。

（二）行政组织的基本要素

１、组织目标：

组织目标明确

２、机构设置：

设置科学合理

３、人员构成：

人事调派恰当

４、权责体系：

权责分配合理

５、法规制度：

法规制度健全

６、物质因素：

财物数量适中

（三）行政组织的特性

1、政治性与社会性

2、法制性与权威性

3、系统性与动态性

（四）行政组织与其他社会组织的关系

⏹１、行政组织与共产党组织的区别

⏹２、行政机关与权利机关的区别

⏹３、行政机关与司法机关的区别

⏹４、行政组织与民间组织的区别

⏹５、行政组织与非正式组织的区别

二、行政组织的类型

⏹１、领导机构

⏹２、执行机构

⏹３、监督机构

⏹４、咨询机构

⏹５、信息机构

⏹６、辅助机构

⏹７、派出机构

民政部机构设置

三、行政组织结构

行政组织结构：

是指构成行政组织各要素的排列组合方式，行政组织结构中最重要的是纵向、横向结构。

（一）行政组织的纵向结构

１、管理层次与管理幅度的关系

⏹管理层次。

亦称管理层级，是指组织的纵向等级结构和层级数目。

⏹管理幅度，又称控制幅度，是指一名主管人所能够直接领导、指挥和监督的下级人员或下级部门的数量及范围。

在被管理单位或人数不变的情况下，管理幅度与管理层次成反比，管理幅度越大，则管理层次越少；相反，管理幅度越小，则管理层次越多。

前者称¡°钝型结构，后者称¡°锐型结构¡±。

1管理幅度与管理事务难易程度有关。

2管理幅度同管理者水平和管理手段先进程度成正比。

3管理幅度同管理的机构或人员素质有关。

4不同管理层次和不同工作性质，管理幅度应有差别。

副职过多是得了官本位的病

2010年8月，有网帖曝“南昌市城管执法局设15个副局长”后，南昌市委组织部干部综合处相关负责人回应称，这是一个过渡性措施。

南昌市城管委由原市政公用局、市容局、执法局合并组建而成，将3个单位领导班子已有的15名副职临时性地安排到新组建的城管委工作。

这样做既是为保证机构改革有序进行，又兼顾了机构改革单位工作的连续性，目前正积极酝酿对现有领导班子成员分流的方案。

⏹在此之前，辽宁铁岭市出现过9名副市长、20名副秘书长的奇观，而河南新乡则在政府网站上出现了11个副市长、16个副秘书长、6个调研员，河南郑州行政执法局的领导班子成员就多达29人……

２、层次管理的原则

1层次节制原则2只管一个层次原则

（二）行政组织的横向结构

行政组织的横向结构即职能式结构，是横向分工的行政组织职能制，也就是同级机关和每级机关内部各部门间的组合方式。

可分为一般权限部门和专门权限部门。

三）行政组织纵向、横向结构的统一

⏹单纯纵向、横向型结构各有优缺点，一般把二者结合，形成网络型直线职能式结构。

第二节行政组织理论

一、西方行政组织理论的演变

（一）古典行政组织理论

⏹科学管理组织理论

⏹行政管理组织理论

⏹科层组织理论

古典组织理论的共同特点是从制度规范的角度研究行政组织，提出了一些具有规范性的组织建设原则。

（二）新古典组织理论

⏹人际关系组织理论

⏹组织平衡理论

⏹决策过程组织理论

新古典组织理论的特点是以组织中人的问题为中心，从动态角度研究人的行为对组织的影响及其相互关系。

（三）现代组织理论

⏹系统分析组织理论

⏹权变组织理论

现代组织理论重视从社会整体联系、环境影响、发展变化等方面研究行政组织。

二、我国的行政组织理论

毛泽东的组织理论

1、坚持共产党对行政组织的领导。

2、依靠人民大众管政府。

3、强调行政组织的设置必须适应革命中心任务的需要。

4、实行民主集中制原则，较好地划分中央政府与地方的职权，调动各方面积极性。

5、实行精兵简政，要求“达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的”。

6、注重行政组织的作风建设，强调实事求是，密切联系群众等。

7、加强思想政治工作，形成官兵、军政、军民一致的良好人际关系。

邓小平的行政组织理论

⏹1、提出“精简机构是一场革命”的论断。

⏹2、指出改革的目标是建立“精简、统一、效能”的行政组织体系。

⏹3、改革的方针是“胆子要大、步子要稳，走一步，看一步”。

第三节行政组织的编制管理

一、编制管理的含义及其意义

（一）含义

行政组织的编制管理，就是按法律规定的制度和程序，对行政组织的职能范围、机构设置和人员配备等进行的管理。

包括职能管理、机构管理、人员编制管理三方面。

（二）编制管理的意义

⏹1、编制管理是建立精干高效的行政组织体系的重要前提。

⏹2、编制管理是防止官僚主义，密切政府与群众关系的重要手段。

⏹3、编制管理有助于节省财政开支。

二、编制管理的原则和方法

（一）编制管理的原则

⏹1、精简原则

⏹2、统一原则

地方各级政府行政机构职责相同或者相近的，原则上由一个行政机构承担。

⏹3、编制立法原则

2007年5月1日起施行《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》

（二）编制管理的方法

⏹1、行政方法

⏹2、经济方法

《条例》规定，机构实有人员不得突破规定的编制。

禁止擅自设置机构和增加编制。

对擅自设置机构和增加编制的，不得核拨财政资金或者挪用其他资金安排其经费。

⏹3、法律方法

《条例》针对擅自设立、撤销、合并行政机构或者变更规格、名称，擅自改变行政机构职责，违反规定审批机构、编制等八种违法行为，规定了相应的法律责任。

一条河，五家管，公交开不过一站路

⏹流进成都后，府南河就分属几家管理：

水利局管农村段，市容环卫局管河流下水道，市政公用局管河道，府南河管理办公室管府南河综合治理，国土局管地下水。

一次，成都突降暴雨，刚投入使用半年的东城根街下穿隧道被淹，堵得一塌糊涂。

隧道临近府南河，水却几天没抽出去。

⏹成都大学在成都近郊的石陵镇，市区到石陵的公交车终点站距学校还有一站多路，很不方便。

就为了将这一站的公交车延长到校门口，学校老师、人大代表、政协委员跑了一年多都没有结果。

按当时的分工，城内的交通是市政公用局承担，城外的交通归市交通局管，城里的公交车不能出城，郊区的车也不能到城里揽客。

没有协调机制，这一站路怎么也开不过去。

成都市委、市政府开始了大刀阔斧的行政管理体制改革。

探索从¡°大部门体制¡±开始：

⏹2005年2月6日，撤消农牧局，设置农业委员会；

⏹2005年11月10日，撤消水利局，组建水务局；

⏹2006年1月20日，撤消交通局，组建交通委员会；

⏹2006年10月18日，撤消林业局和园林局，组建林业和园林局。

体制顺了，水知道往哪儿流了

⏹新组建的市水务局将全市的防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用以及河道、农田水利、水土保持、农村水电等所有涉水事务实行城乡统一管理，水务管理的一体化，结束了¡°多龙管水¡±的局面。

通过统筹考虑城区防洪和环境用水，将原来当作¡°水害¡±放走的雨洪水进行科学调配，2005年利用雨洪水近2亿立方米，冲洗城区河道淤泥近10万立方米，有效地改善了城区河道水质。

这之后，成都连续碰到大雨，而下穿隧道再没有被淹过。

新组建的市交通委员会，将市交通局的全部职能、市政公用局的城市公共交通、客运、出租车、市公安局的交通技术规划和安全设施规划管理、市经委承担铁路、公路、邮政、通信航空等综合运输协调和物流行业管理等职能进行整合，打破了交通各自为政、多头执法的局面，初步形成了城乡一体的大交通格局。

第四章行政领导

第一节行政领导概述

一、领导及其特点

（一）领导的概念

⏹动词的领导是指领导者在一定的环境下，为实现既定组织目标，对被领导者进行指挥与统御的行为过程。

⏹名词的领导是指组织的领导者。

分类：

⏹正式领导和非正式领导

⏹高层领导、中层领导和基层领导

⏹政治领导、行政领导和具体业务领导

（二）领导的特点

⏹１、领导是一个社会组织系统。

⏹２、领导是动态的行为过程。

⏹３、领导是高层次的管理。

⏹４、领导是体现高度权威的管理活动。

（三）¡°领导¡±与¡°管理¡±：

概念的异同辨析

⏹１、在广义或外延层次上二者具有相等性。

⏹２、在狭义上两者具有本质差异性。

⏹３、二者广义和狭义的混合关系

二、行政领导的含义和作用

（一）行政领导的概念

⏹行政领导是指在行政组织中，经选举或任命拥有法定权威的领导者依法行使权力，为实现行政管理目标所进行的组织、决策、指挥、控制等活动的总称。

（二）行政领导的特点

⏹１、行政领导发生在行政管理活动中。

⏹２、执行性是行政领导的重要特征。

⏹３、从行政领导活动的社会属性来看，行政领导具有鲜明的政治性。

（三）行政领导在行政管理中的地位和作用

⏹１、行政领导是行政管理协调、统一的保证。

⏹２、行政领导是行政管理过程的战略核心。

⏹３、行政领导是行政管理成败的关键。

第二节行政领导者的职位、职权和责任

一、行政领导者的职位

（一）行政领导者职位的含义

⏹行政领导者的职位指国家权利机关或国家人事行政部门根据法律、法规，按规范化程序选择或任命行政领导者担任的职务并赋予其应履行的责任的统一体。

（二）行政领导者职位的特点

⏹１、职位是以“事”为中心确定的

⏹２、职位设置有数量的规定性

⏹３、职位本身有相对稳定性

二、行政领导者的职权

（一）行政领导者职权的含义：

由法律规定与职位相当的行政权力是行政领导者的职权。

（二）职权与职位的关系

⏹１、职权与职位联系在一起。

⏹２、职权与职位有对称关系。

⏹３、职权是法定权力。

三、行政领导者的责任

定义：

行政领导者的责任是指行政领导者违反法定的义务所引起的必须承担的法律后果。

内容：

⏹１、政治责任即领