27堵住农村集体资产流失的暗道.docx
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27堵住农村集体资产流失的暗道
堵住农村集体资产流失的暗道
调查篇之一
数亿元“物业资产”遭村支书贱卖
踢开村民大会,打通街道、县、市各级审批监管环节,将数千村民集体所有的数亿元“保命资产”以几千万元私自低价变卖,从中侵吞渔利。
炮制此案的广东鹤山市一村支书兼村主任及其他几名涉案人员最近被鹤山市司法机关批捕,异地关押审理。
半月谈记者追踪调研时发现,在城镇化和土地非农化过程中,沿海发达地区和城乡接合部农村集体资产越来越多地由土地转化为商铺、厂房等商业物业,农村物业资产保全正面临着新挑战。
“下蛋母鸡”被低价变卖
鹤山是广东省江门市所辖县级市,中东西村是城区最大的城中村。
在城镇化进程中,中东西村土地大部分被征用。
政府为了保障村民长远生计,共享城镇化发展成果,要求征地开发单位将沿街商铺及厂房置换给中东西村作为村集体资产,为失地村民养一群“下蛋的母鸡”。
这本来是当地政府为农民精心安排的长久之计。
广东省政府参事王则楚说,过去,农民的“命根子”是土地,国家法律规定村集体土地不能自由买卖,用这条“红线”保护,但是集体土地被置换成商铺、厂房等商业物业,因其具有独立的产权属性,被侵吞的风险急剧增大。
中东西村原村支书兼村主任冯维根,觊觎的正是这群“下蛋的母鸡”。
冯维根被查处前接受采访时承认,村里商铺已卖掉了2/3,“当时已经由几十名村民参与的村民代表大会通过”。
记者采访到的30多位村民对此坚决予以否认,他们表示大部分村民对商铺变卖并不知情。
“变卖这些集体资产,完全是村委会少数人的秘密行动。
”
村民冯柏昭说:
“这么大的事,根本没有召开村民大会讨论,没有得到村民大会授权,也没有评估和合法拍卖。
”
鹤山市民政局副局长刘锦棠对记者说,根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定,凡涉及村民利益的重大事项,如集体资产处理,需由村委会提请村民会议讨论决定,需有本村18岁以上村民的过半数参加并过半数通过。
“后调查表明,中东西村在商铺变卖中没走这一程序,当属涉嫌违法无效。
”鹤山市委常委、市纪委书记甄荣毅向半月谈记者证实,根据初步调查的情况,因涉嫌贱卖集体资产,鹤山市纪委已于2011年11月23日对冯维根实行双规,公安机关也对冯广安(冯维根妻侄)、冯佳强(冯维根侄子)等几名涉案人员实行刑拘。
另据鹤山市公安局介绍,2011年12月9日,经鹤山市人民检察院批准,公安机关依法对犯罪嫌疑人冯维根、冯广安、冯佳强等人以涉嫌职务侵占罪、非国家工作人员受贿罪执行逮捕。
而此时,中东西村大部分商铺物业“合法”易主。
据鹤山市住建局提供的《查询结果通知书》显示,已有150项300多个原权属中东西村的商铺被交易过户。
最近一宗过户手续,发生在2011年11月21日。
村民冯德洪透露,根据估算,原权属中东西村的沿街商铺市值起码超过5亿元,但现在实际入账只有6000万元。
“由于中东西村大部分商铺物业已过户,有的买主可能已再度转手,追缴面临很大困难。
”广东合邦律师事务所主任黄志威说,“这些商铺归还村里要走法律程序,很费时间,代价很大。
”
两个公章放行
半月谈记者采访发现,中东西村物业资产处置的报批疑点重重,但在经过市镇两级政府的审核过程中却“一路绿灯”,背后究竟隐藏着什么?
住建部门是房产交易过户的法定关卡。
“我们审批过户时主要认两个公章,一个是物业原权属方村委会申请出售的公章,一个是镇街同意处置盖的公章。
”鹤山市住建局两位副局长说。
以下是半月谈记者和他们的问答。
问:
村民集体所有的房产物业,办理过户的时候,难道不要求提供任何显示村民集体同意的手续吗?
答:
我国对村集体资产过户的条件并没有明确规定,鹤山对村集体物业资产过户登记的要求和其他个人资产手续不同的是,要求过户时需增加镇街一级政府的把关意见,“如果镇街同意,就给予办理,不必有村民签名”。
问:
这是一宗明显存在严重争议的交易,村民已经多次、举报,为什么不暂时中止交易?
答:
只要资料齐全就办理。
问:
鹤山市住建局承认在办理过户手续时没有收到商铺整体拍卖评估报告书,很多人据此认为买卖非法无效,为何还给办证过户?
答:
这不是制约过户的关键因素。
鹤山市住建局向记者提供了一份《中东西村委会关于要求处置房地产物业的请示》,上面写着:
“经我村委会研究,拟将权属我村委会的房地产物业进行处置,处置物业情况详见附表。
”下面盖有村委会的公章。
在下方,有“同意处置”四个字,盖的是“沙坪办事处”公章。
“附表”是一份长达两页的清单,上面列举着要“处置”的房产物业门牌号、面积、底价。
两行字的“请示”,四个字的“同意处置”,辅以公章,便是变卖村民共有的几亿元集体资产的全部手续。
“以‘村委会研究决定’的形式申请处置村集体资产,是越权可笑的荒唐行为。
”暨南大学教授喻季欣说,不仅村委会的决定不能代替大多数村民的决定,村委会的公章也不能代替大多数村民的签名。
对此,冯柏昭等村民说:
“村里公章就在冯维根手里,他还不是想盖就盖?
问题是上级领导为什么轻易批准?
”
“公章是我同意街道党政办盖的,‘同意处置’四个字是他们代写的。
主要是当时没有认真核对有关细节。
”沙坪街道办事处主任麦少怀对记者说,“没有政策规定要做什么审核。
当时有上级领导打了招呼,不好违命。
”
“保命物业”安全之忧
“在村资产的监管方面,一旦市镇职能部门被‘腐蚀’,具有执法权的各级纪检司法部门将成为群众倚重的‘最后防线’。
”广东省民政厅政策法规处处长王先胜对记者说。
鹤山市多位干部群众反映,冯维根等涉案人员在当地背景深厚,其亲属长期担任江门、鹤山两地核心部门要职,导致审核环节形同虚设。
“当地还有干部长期把冯维根当成‘幕后财源’。
”冯锡超等村民说,这次冯维根等人私卖集体资产,一些干部就是“实际的买家”。
村民冯德洪说,冯维根等人私卖村资产事实确凿,查办取证应该不难。
据鹤山市住建局提供的查询结果,原权属中东西村的已过户商铺,比中东西村村委会提供的拍卖资产清单还多出20多项,且售后资金不知去向。
冯锡超说,村里物业的拍卖,是由冯维根侄子开设的拍卖行一手操办。
“我们一直向有关部门反映拍卖过程存在伪造虚假评估书、拍卖公告、成交协议书、置换协议书等虚假证明文件,制造虚假拍卖事件,但一直没有人去调查核实。
”
广东省国土资源厅有关负责人向记者介绍,与不能自由买卖的集体土地不一样,这些置换的物业具有完全产权,对其交易,目前国家层面没有明确的法规,有的地方房管部门以内部文件规定,在交易登记要件中加一项“村民大会纪要”、“村民同意书(手印)”。
“说到底,鹤山市住建局把中东西村的集体资产,当做普通的企业资产处理,只认公章和法人代表,村民的自治权利没有得到保护。
”
“中东西村的教训显示,广大村民没有‘保命资产’的处置权,是十分危险的。
”广东省政府参事王则楚说,“这在全国具有警示意义。
”
调查篇之二
资产暗流拷问监管缺失
半月谈记者在江苏基层调研发现,近年来村级资产不断壮大,为村官腐败提供了更大潜在空间,而村级资产流失引发了群众的普遍不满。
仅南京市纪委提供的相关数据显示,2010年以来,全市先后查处基层农村党员干部违纪违法案件87件,一批腐败村官纷纷落马,其中大多与侵吞集体资产相关。
村级资产壮大让监管更复杂
南京市六合区竹镇镇大泉村党总支书记张正宏告诉半月谈记者,作为村级经济的带头人,壮大村级资产目前是许多村支书的重要任务,自己也不例外。
记者了解到,与以往相比,村级组织近年来掌握的资产大为增加,直接加大了村级资产监管的复杂性。
以南京市鼓楼区江东村为例,自上世纪90年代后期开始,该村村部利用临近江东路的闲置土地,盖了很多门面房,并将这些门面房出租给商户。
据该村原书记孟某向南京市纪委交代,仅租金,村组织就能收到很多钱。
除盖门面房收取租金外,位于城中村的村组织往往利用拆迁之机,抢搭违章建筑,获取拆迁补偿。
南京市一位不愿意透露姓名的村支书告诉记者,通过将违章搭建转变为生产性用房,拆迁补偿额度就会大大提高,因此获得的收益动辄几十万元,多则数百万元。
这些补偿款落到村级组织后,不管作为平时的办公费用还是干部的奖金发放,都会自由得多。
与城市相比,农村村一级组织基本依靠土地来壮大村级资产。
记者在盐城市、扬州市、淮安市等地采访中了解到,当地的村级组织都在想方设法创收,通常有四种方式:
一是将土地出租给农业大户;二是在闲置土地上盖成活动板房,租给工厂;三是截留国家征用土地的补偿款,将其变成集体资产;四是截留国家相关补贴款项,同样划归集体。
采访中,很多村民向半月谈记者表示,村级资产壮大肯定是件好事,这说明集体为百姓办实事的能力增强了。
但村级资产的账目很多时候是一笔糊涂账。
村级资产从多个暗道流失
通过南京市纪委查处的一些案例,并综合一些村委会负责人及群众反映,半月谈记者发现村级资产主要从以下几个暗道流失:
暗道一:
村委会负责人互相勾结,利用集体资产账目不清,私设小金库,将集体资产转换成私人财产。
南京市六合区纪委查明,该区竹镇镇金磁村自2007年开始,通过截留集体收入、套取项目资金等方式设立小金库。
截至案发,小金库总收入达120余万元。
6名村干部曾私分60万元,每人10万元。
暗道二:
通过虚列开支方式达到侵吞集体资产的目的。
南京市纪委近年来查处的案件中,有的村官经常编造跑项目、购物资等事由,虚报开支;有的私设“小金库”,以“奖金”、“误工费”、“通讯费”等名目乱发补贴;有的公款行贿,以为集体办事为由给上级领导送礼,牟取私利。
暗道三:
新农村基础设施建设也成为一些村干部侵吞集体资产的“机遇”。
半月谈记者采访了解到,近年来,新建集体农庄、修水筑路、改土建园、种植养殖项目等民生工程资金的投入逐年增多。
这些基础设施项目建设大多数是以村为主体施行的。
一些工程建设无人监管,工程造价无科学预算,更无规范的招投标程序,完全掌控在村干部手中。
暗道四:
个别村干部同租赁、承包、购买村级资产的企业或个人通过里外勾结的方式,以远低于其实际价值的价格将村级资产处理,自己从中分一杯羹;个别村干部长期私占村级资产,为自己创收牟利;采取资产不入账、提前报废等手段,将资产据为己有。
令村民气愤的是,一些村干部通过“寅吃卯粮”的方式造成集体资产流失。
一些村干部将集体的土地,以每年每亩150元~500元的价格承包给一些村民,协议一签20年。
对此,淮安市金湖县某村村民黄少亮告诉记者,20年租赁期的收益被一任村支书以极低的价格消耗完毕,这不单单使得其后的村级组织少了收入来源,也直接造成了村级资产的流失。
向村官腐败亮出监管利剑
目前,村级事务管理水平不高,导致村官自由裁量权过大,长期形成的农村传统管理模式造成村级事务管理随意性大,村级事务决策权往往集中在村支书、村主任等少数人手里。
村级“三资”管理、工程建设项目承包、惠农强农资金发放等重大事务决策缺乏民主性。
对村干部腐败监管、惩处不力也是资产流失的重要原因。
长期在射阳农村担任村支书的李吉林告诉半月谈记者,很多村的财务都是控制在少数人手中,有的支书兼会计、主任当出纳,有的甚至会计、出纳一人兼。
这造成了对村级资产管理的监管不严,使得村委会的负责人长期处于无人监督的状态。
另外,村级组织很少有通过正规学习培训的财务专业人员,因此财务管理普遍比较混乱。
虽然上级要求村务要公开,但由于监管缺失,一些地方村务公开也只是摆摆样子,往往是大而化之,有许多内容不敢公开。
农村党员也很难按党章规定向党组织负责地揭发、检举党支部成员和其他党员违法乱纪的事实。
江苏一些基层群众建议,不仅要完善村级财务管理制度,加强村级财务公开的透明度,更要充分发挥群众监督的力量。
据调查,南京市溧水县各村建立了一支村级事务民主监督队伍,在全县91个村建立了党群议事会制度,党群议事会成员由本村普通党员和村民组成。
党群议事会将一些涉及村民利益的主要事项及村民关心的热点和难点问题,如山林、鱼塘、果园的经营承包方案等涉及群众切身利益的重大村务交给村民代表讨论决定。
求解篇之一
全流程民主监督:
看好集体财富之门
全流程监督村干部财务决策
“当前,沿海发达地区农村面临‘四大’:
村子规模大,村建投入大,村干部权力大,集体资产数量大。
”宁波市委常委、北仑区委书记陈利幸说,与此相应的是,涉及村级财务的信访举报也大大增加,已占全区信访总量的60%以上。
为解决这个问题,北仑区推出了“一事一议一签一公开”制度。
“‘四个一’中,一事是指村务活动的重大事项都要纳入民主决策范围;一议是指通过民主议事,村民要充分酝酿讨论;一签是指村民代表或经办人员对讨论表决事项要由本人签名,表明态度;一公开是指村务活动全程公开,并将有关结果张榜公布,接受全体村民监督。
”北仑区委常委、纪委书记陈承奎接受半月谈记者采访时说,以前把村民自治较多地理解为民主选举,往往只是“一选了之”,“四个一”则将民主监督与村财务活动结合,让村民拥有更多参与权和知情权。
“与此相配套,我们还成立了村务监督委员会,下设村务公开、财务监督等若干个小组。
”陈承奎说,曾经有一个村的两委会,未经村民代表大会许可,擅自聘用了一名烧水、打扫卫生的勤杂工,遭到村民和村民代表的严肃批评,认为这些杂事村干部应该自己动手干,不能花费集体资金,结果村里只好提前将勤杂工辞退了。
北仑区纪委副书记、监察局局长吕焕忠告诉记者,霞浦街道有一新上任的村书记为村道路工程承包一事,私下给几个当事人打招呼,推荐自己“中意”的工程队,结果这事在村民代表大会上遭到村民质询,村书记只好当场向村民检讨。
还有一个村的几名村干部为自己每个月悄悄增加了几百元的工资报酬,被村监委会发现后穷追不舍,结果该村村书记在换届中落选。
民主监督让村民分享更多资产收益
“以前工作做的并不少,但由于程序不公开,村民不知情,往往做了好事反招来埋怨声。
如今按照‘四个一’,我们把工程项目、土地承包、征地拆迁等事项都给村民代表大会来讨论,充分听取群众的意见再作决断,这样反而轻松多了。
”向家村党支部书记李良康介绍,向家村属城中村,村中间有条河比较脏,村民多次提出要整治,他们就请全体村民来讨论。
根据大伙的意见,决定只包工不包料,村民负责采购水泥、石料等建材,还聘请了一位已退休的老书记作工程“监理员”,结果只花了23万元就把这条河整治得漂漂亮亮,比原来工程队的承包概算节约了20万元。
李良康说,这几年来,他们村修建街面房、农贸市场、老年活动中心等工程项目十几个,工程资金投入超过4000万元,每一个项目都由村民代表大会最终讨论决定,没有发生一起村民。
小山村村主任虞海祥说,小山村有一块43亩的集体留用地,开始两委会讨论,提出了几个方案,各有利弊。
最后交由村民代表大会讨论表决,决定招商引资,由一家有实力的企业整体租用。
这块土地现在每年给村里带来上百万元的租金收入。
山前村监委会主任童汉光说,山前村有180间的暂租房,以前由村合作社分散出租给外来务工人员,要配备维修、保安、保洁等管理人员,成本开支较大,经济效益不高。
后来发动村民提建议,通过公开招标,以每年34.2万元租金承包给一家物业公司,每年可为村里增加十几万元的经济收入。
民主监督核心在于公开化
北仑区纪委副书记陆浩杰说,“四个一”的关键在于公开化,通过公开化,让村民人人都睁大眼睛来监督,干部就不敢怠慢,不敢有私心塞私货了。
“以前村干部会利用各种名义为自己或亲朋好友谋私利,如果把这些行为公开曝光,他们就有顾忌了。
”陈华村监委会主任周令汉说,陈华村支部书记的姐姐、外甥都是教师,每年教师节,他总要以慰问的名义给自己的亲戚发奖金,动辄就是几千元。
村民们知道这事,提了许多意见不管用。
监委会就把这些账一笔一笔贴在村务公开栏上,这下村支书没敢再做类似的事了。
霞浦街道纪工委副书记周兴才向半月谈记者介绍,霞浦街道下面有个村,每年有100多万元的土地、房屋出租收入,集体经济较富裕。
但个别企业耍赖,曾先后拖欠租金达38万元,村民几次提意见,村里老支书碍于情面不好意思催讨。
村监委会就把这些拖欠账原原本本地上墙公布。
村民们一看就明白,其中大多是老支书的“关系户”,这下老支书说没法干了,只好辞职下台。
新班子上任,把催讨欠款作为第一件大事来抓,现在已把历年拖欠款大都收回来了。
求解篇之二
科技让村账监管实现“实况转播”
新春的一天早上,半月谈记者走进上海市奉贤区南桥镇南渡村村民活动中心,村民三三两两围在一台叫做“农民一点通”的立式终端前,一边在显示屏上点触,一边你一言我一句地谈论。
上海市农村经营管理站站长方志权告诉半月谈记者,这是上海在全国率先推出的“三资”监管平台在村里的“公示机”。
村民对“不透明”最不放心
“公示机”前的村民中,有一位王明泉老人。
他说,村里的集体资产,应该说村里人“人人有份”,哪里会不关心?
问他最关心的是什么,他说:
首先当然是与自己最密切相关的,比如集体的福利分配,对老年人又有什么新政策,等等。
接下来就要看,一年当中村里的集体企业、合作社效益好不?
还有就是村干部的收入是多少。
村里干部说,以前也有“村务公开”,公示数据上墙上栏,但那些都是定期的,“农民几次来一看,都没有变化”,就不关心了。
现在这个“公示机”,是动态的,有新的数据就更新,“农民爱看”。
半月谈记者仔细看了看,上面有资产概况、收入情况、支出情况、集体土地收益、农村分配、经济合同、农龄公示等9个版块。
点击固定资产条目,不仅会显示原值、净值、使用状况等信息,还会显示资产的实物图片。
在专设的“村干部报酬”一栏,细分了“基本报酬”、“业绩奖励”等细目。
村民小组会计鲁连华对记者说,农民最朴实,“大道理不要听”,你要说服他,只要实实在在把账算清楚,账算准了,他们信了,心气就顺了。
“这就叫透明。
村民对不透明最不放心。
”
监管应讲究实况
到农村采访,常听到这样的议论:
现在的村民,平时对村里事情很“冷淡”;但一有什么事,又异常激烈,怨气冲天。
这让不少村干部难以把握。
个中缘由,南桥镇会计服务中心的李建忠一言中的:
村民是想关心,但无从关心起,所以才会走向“冷淡”与“激烈”两个极端。
这话是有依据的。
自从上海农村“三资”监管平台在村里设了终端,村民不仅点击、查阅,还动起了脑筋。
比如村里有两个固定资产项目,从显示的图片资料来看,厂房等各方面的条件差不多,但显示的租赁价格和收益却相差较大。
他们有“问号”,就会问村干部。
村干部再去了解,把情况反馈给他们。
上海市农委主任孙雷说,数据的真实性和准确性,“是监管平台的生命线”。
目前,上海全市1683个村级集体经济组织的数据录入已完成95%左右,121个镇级集体经济组织的数据录入已完成60%左右,集体资产数据导入1900多亿元,约占集体经济总量的2/3。
每有电视记者采访方志权,他老爱用“实况转播”这个电视用语来解释给对方听。
每一笔集体资产只要一有“动静”,马上“实况转播”,第一时间知晓情况。
设定标准自动预警
沪郊“三资”监管平台,还有一个让人眼睛一亮的功能,那就是自动预警机制,也就是在“实况运行”着的农村资产中,“捉虱子”找隐患,把集体资产的运作失误甚至一些腐败苗头,遏制在“萌芽”中。
上海市农经站的负责人特地带记者到镇里,看一看镇里的监管平台如何对“村动态”进行预警。
工作人员介绍,在业务操作系统中,相应设置了做账进度预警、大额资金变动预警、费用支出预警、经济合同预警和工程项目预警。
当农村集体经济组织招待费、差旅费、通讯费、干部报酬超过一定的规定值,或者收支出现不平衡、资产负债率超过一定比例时,监管系统就会自动报警,而且启动锁定功能,提醒采取相应的措施。
“有了预警,有了提醒,监管就能前置,覆盖事前、事中、事后全过程。
”
上海市农委人士说,“制度+科技”可以揭示出权力运用的“风险点”,把制度的规定转化为电脑执行程序,以此辅助制度的执行,有效消除制度落实中“合意的执行,不合意的不执行”、“上有政策,下有对策”等现象。
管好用好集体资产,最终目标是为农民创造更多的财产性收入,让农民成为拥有薪金、租金、股金、养老金的“四金”农民。
求解篇之三
“三资”托管晒出“阳光”账本
“村里实行‘三资’(资金、资产、资源)托管让大家心里都有一本明白账。
管好村里的资产是我们大家的责任。
”年逾六旬的海口市龙华区山高村村民符建国脸上洋溢着幸福的微笑。
2011年底,山高村一块13.8亩的集体土地,被私人占用作为废品收购点,“三资”委托代理中被收回重新发包,年增加集体收入22万元。
“三资”托管如何管
半月谈记者从海口市龙华区纪委了解到,过去由于基层农村集体资金、资产、资源管理不规范,开支随意性大,导致村级财务失去有效监管,村干部以权谋私、贪污腐败案件频频发生。
仅在龙华区城西镇,近年来就发生过多起村官贪污案件。
原丁村一队经济社主任陈某贪污挪用集体资金20万元;头铺村原村主任苏某和原村委会出纳分别挪用、贪污征地补偿款81.8万元和30.5万元;薛村七队队长薛某和会计薛某某共同贪污44.6万元。
针对这些问题,海口市结合实际,积极
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