我国刑事法律援助制度的缺陷和完善一.docx

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我国刑事法律援助制度的缺陷和完善一

我国刑事法律援助制度的缺陷和完善

（一）

由于种种原因，我国法律援助制度在实施过程中，还存在一些困难和问题。

供需矛盾十分突出，在申请法律援助的困难群体中，每年仅有四分之一的人受惠于这项制度。

我国的法律援助制度法律援助工作与构建社会主义和谐社会的要求还有很大差距，与发达国家已成熟的制度相比，还有很大的差距，法律援助工作的物质保障能力与工作发展需要有距离，法律援助服务能力与困难群众法律援助需求有距离。

一、我国现行刑事法律援助制度的缺陷

（一）对刑事法律援助制度的宗旨认识不够，没有认识到刑事法律援助制度的特殊性。

我国的刑事法律援助制度起步较晚，社会对其的认识也较模糊，还有不少人认为这只是一种以人为本的慈善行为，只是国家在条件许可的情况下给予经济困难者的帮助。

某些地方甚至将刑事法律援助的职责都推给社会律师，变成全部是由社会律师承担的义务，没有将刑事法律援助作为人权来保障，没有认识到刑事法律援助的特殊性，没有认识到这是政府的职责。

刑事法律援助工作的推行不仅是由于当事人经济困难，更在于案件性质的特殊。

其特殊性主要表现在两个方面，一是在刑事诉讼机制中，犯罪嫌疑人与刑事被告人处于当然的弱势地位；二是由于刑事诉讼事关犯罪嫌疑人与刑事被告人的财产权、自由权甚至于生命等重要权利。

因此，对其在诉讼中的权益有重要保障作用的辩护律师，更应予以充分保障。

（二）刑事法律援助的覆盖面窄

根据《刑事诉讼法》第34条及《条例》的规定，我国目前刑事法律援助适用于两类人群，一类以经济困难为前提条件，即犯罪嫌疑人因经济困难没有聘请律师的、公诉案件中的被害人、被告人、自诉案件中的自诉人因经济困难没有委托诉讼代理人的。

另一类是不以经济困难为前提条件，但仅限于被告人是盲、聋、哑或未成年人而没有委托辩护人的或者被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院为被告人指定辩护的，法律援助机构应当提供法律援助。

从此规定来看，我国的刑事法律援助的覆盖面除了自诉案件的被诉人外都覆盖了，范围不可谓窄。

但一方面由于我国的刑事诉讼法只规定了指定辩护，刑事法律援助的空间只限于公诉人出庭公诉阶段，基于上位法与下位法的关系，《条例》对公检法并没有强约束力，刑事法律援助的覆盖面相当窄。

另一方面从实际操作来看，“对于《条例》第11条所规定的三类案件，当事人申请法律援助的很少，法律援助中心基本上没有为这些案件提供法律援助。

”再从经济审查标准分析，对非指定辩护的受援人的经济困难审查是较为苛刻的，一般规定都在居民生活保障线之上的20%左右，这就极大地限制了刑事法律援助受援人的范围。

如云南省2005年全省办理的14171件援助案件中，刑事案件8930件，占63%。

刑事案件中,法院指定的8578件,占96%，通过申请的352件，仅占4%；省法律援助中心指派的1526件援助案件中，刑事案件1514件，占99%，全部为法院指定案件。

2005年，全国各地的法律援助机构办理法律援助案件25万多件，接待法律咨询200多万人次，有43万多名困难群众得到法律援助，比上年增长48％。

然而，由于种种原因，我国法律援助制度在实施过程中，还存在一些困难和问题。

供需矛盾十分突出，在申请法律援助的困难群体中，每年仅有四分之一的人受惠于这项制度。

（三）审判阶段法律援助人员介入案件的时间过迟。

《刑事诉讼法》第36条第2款规定：

“辩护律师自人民法院受理案件之日起，可以查阅、摘抄、复制本案所指控的犯罪事实的材料，可以同在押的被告人会见和通信。

其他辩护人经人民法院许可，也可以查阅、摘抄、复制上述材料，同在押的被告人会见和通信。

”《条例》第20条规定：

“由人民法院指定辩护的案件，人民法院在开庭10日前将指定辩护通知书和起诉书副本或者判决书副本送交其所在地的法律援助机构。

”据此，与委托辩护人相比，承担法律援助的辩护人只有在开庭前10天才能介入诉讼。

而实际的情况却是，对需要指定辩护的案件，人民法院将指定辩护通知书和起诉书副本送交法律援助机构的时间离开庭的时间远远少于10天，一般为3～5天，个别法院甚至在开庭前临时找在该院代理其他案件的律师为需要指定辩护的案件“紧急出庭辩护”。

（四）律师队伍发展不平衡

“救济走在权利之前，无救济即无权利”，广泛流传于法律界的这句经典法谚，向人们道出了法律救济的重要性。

如果一个地区没有了律师，法律救济便会丧失重要的力量。

现实就摆在人们面前，全国206个县没有律师，而且这个范围正在扩大之中。

据最新统计显示，目前，我国执业律师已达11.8万多人，其中专职律师103389人，兼职律师6841人，公职律师1817人，公司律师733人，军队律师1750人，法律援助律师4768人。

另外，还有律师辅助人员3万多人。

全国律师每年办理诉讼案件150多万件，每年办理非诉法律事务80多万件。

但另据统计，在全国律师中，仅广东、北京、江苏、上海和浙江5省市律师人数就占了大约1/3，业务收入占了全国律师业务收入的2/3。

2002年西部律师人数占全国律师人数的比例不到22%。

目前，全国律师总数占全国人口的比例约为1/10万。

西部一些省区，与这个比例差距较大，陕西省现有2768名律师，占全省人口的比例为0.7/10万，西安市集中了111家律师事务所，占全省律师事务所总数的近1/2；甘肃省现有律师1344名，占全省人口的比例为0.5/10万。

来自陕甘宁等省区律师协会的资料显示：

陕西省自恢复律师制度以来，全省共有6000余人取得律师资格，实际在陕西从业的不到2500人。

但是，截至2004年初，己有400多人到东部地区执业，近三四年来，更是以每年50名左右的速度流向东部地区。

宁夏自治区自律师制度恢复以来，取得律师资格的不到1000人，但近5年中，就有150多名律师外流。

甘肃省近5年也有140名律师外流。

青海省自律师制度恢复后，只有877人取得律师资格，现在本省执业的有406人，至今己有100多人外流。

陕西省永寿县法律援助中心虽有4个人，但都没有律师资格。

对于未成年人犯罪案件，依法必须提供法律援助的，“我们只能让我们局法律援助中心的人过去，法院对于我们援助中心的人，也只是睁一只眼闭一只眼。

这是没有办法的选择。

”

（五）刑事法律援助制度缺乏物质保障基础

开展刑事法律援助工作的关键不仅要有人力因素（即需要满足诉讼需要的一定数量律师），更要有充足的资金。

由于对刑事法律援助的认识有偏差，法律援助经费短缺的问题没有得到有效解决。

如我国法律援助的经费人均不足一角钱、相当一部分地区没有建立法律援助的专门机构等。

以2003年全国法律援助经费为例，其中财政拨款为21712.74万元，只占当年财政支出（22053亿元）的0.0098%，人均救助经费不足6分钱。

即使在较为发达的地区，法律援助仍然受到经费不足、人员编制不足，各方面配合不够的困扰。

2005年初司法部法律援助中心的一项调查显示，法律援助经费方面存在的问题表现在：

一是还有9个省区市尚未出台法律援助补充范围、经济困难标准，有22个省区市没有制定办案补贴标准，影响了《条例》的有效贯彻实施。

二是法律援助经费短缺的问题没有得到有效解决。

许多贫困地方的法律援助机构没有必要的业务经费，或者数量很少。

不少县区的法律援助经费没有纳入财政预算，如河北省、江西省、云南省、广西区等省区超过半数以上的县区没有将法律援助经费纳入预算，湖北省、海南省有约一半的县区未列入预算，即便是在经济发达的广东省，仍有34％的县（区）未纳入预算。

三是九部委联合通知关于设立省级法律援助资金转移支付的规定落实起来还有很多的困难，目前仅有广东、贵州、河南、重庆、宁夏五个省区建立了法律援助专项资金，用于支持贫困县区的法律援助工作，绝大多数省区市还没有采取这一做法。

法律援助专业性强的特点，决定了法律援助的服务力量是法律专业人才。

现阶段，我国提供法律援助的主导力量是社会律师。

有些地方有专项法律援助经费、但是没有用于支付律师办案补贴；还有一些地方存在对律师办理的义务量之内案件不给补贴、法律援助经费使用有结余才支付补贴等现象。

如石家庄市由于政府拨款远远不能满足法律援助的实际开支，支付律师办案补贴不能完全得到落实，三年来，全市各级法律援助机构和办案律师共为受援人减免法律服务费用1000余万元，其中三分之一的案件是律师自己贴钱办案。

社会律师毕竟不是国家工作人员，而是参与市场竞争的个体，在履行法律援助义务时，没有经费保障，难免使有的律师缺乏责任心，敷衍了事，影响了办案的质量和效果。

（六）刑事法律援助制度缺乏强有力的法律保障

从1994年开始，我国先后制定了一系列法律法规和规范性文件以促进和规范我国的法律援助工作。

1996年3月和5月我国《刑事诉讼法》、《律师法》相继颁布，对法律援助问题作出了明确的法律规定，确立了法律援助制度在中国法律体系中的地位。

1997年4月最高人民法院与司法部联合发布了《关于刑事法律援助工作的联合通知》。

同年5月司法部发出了《关于开展法律援助工作的通知》。

1999年5月，最高人民法院与司法部又联合下发了《关于民事法律援助工作若干问题的联合通知》。

2000年4月，最高人民检察院与司法部联合下发了《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》。

2001年4月，司法部与公安部联合下发了《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》。

2003年7月16日，国务院颁布了我国第一部法律援助行政法规《法律援助条例》。

与此同时，各地也纷纷出台有关法律援助工作的地方性规范。

我国的法律援助工作已经走上了法制化、规范化的轨道。

但从总体看，有关法律援助的规定都过于原则和不明确。

在组织机构、人员管理、业务工作制度、办案规程、经费管理、职业道德和执业纪律、法律援助服务标准和案件质量监控，以及法律援助机构内部的管理制度等方面，尚未形成与《法律援助条例》相配套的法律援助管理和实施的规范体系。

由于缺乏可操作的法律或政策依据，各地在法律援助实践中所掌握的经济困难标准过于简单或者过低和不科学、程序不严谨、审查决定是否给予法律援助时随意性较大、案件质量标准不统一、监控不力等情况时有发生，一些地方的法律援助实际效果并不十分明显。

刑事法律援助应是国家的义务和责任，但是我国的法律援助制度在国家责任的规定相对比较十分薄弱。

法律和法规对于国家义务性规范的规定仍相对较少，而且具体性和可操作性仍不强。

特别是在一些规定中，对于国家机关不履行法律援助义务如何得到救济上，没有任何实质性的规定；司法机关不履行法律援助义务的后果和救济程序，法律和司法解释也没有作出规定。

如2000年4月最高人民检察院与司法部《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》第1条规定：

人民检察院对直接受理立案侦查的刑事案件，在对犯罪嫌疑人第一次讯问后或者采取强制措施之日起，在告知犯罪嫌疑人享有《中华人民共和国刑事诉讼法》第96条规定的有关诉讼权利的同时，应当告知其如因经济困难无力聘请律师，可以通过人民检察院向当地法律援助机构申请法律援助。

人民检察院办理审查起诉案件，自收到移送审查起诉的案件材料之日起三日内，在根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第33条第2款的规定告知犯罪嫌疑人有关诉讼权利的同时，应当告知其如因经济困难无力委托辩护人的，可以通过人民检察院向当地法律援助机构申请法律援助。

第2条规定：

人民检察院自收到在押犯罪嫌疑人提交的法律援助书面申请之日起三日内，应当向所在地的法律援助机构转交该申请，并同时通知其法定代理人或近亲属在三日内向该法律援助机构提交身份和户籍证明、经济和居住状况证明等相关材料。

司法部与公安部联合的《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》也有类似规定。

但在司法实践中，公安机关和检察机关在法律援助方面基本上没有采取任何实质行动，绝大部分案件只有起诉到了法院，因法律有强制性规定，法律援助问题才被重视。

其原因一方面，由于上述联合通知只是规范性文件，并没有体现在刑事诉讼法中，在刑事诉讼活动中没有严格的法律约束力，即使指定辩护之外的犯罪嫌疑人在诉讼过程中没能在程序上享有法律援助的权利，也不影响案件的审理与判决。

另一方面，这些文件过于原则化，可操作性不强。

但对公检法司四家在刑事诉讼活动中如何具体开展法律援助工作并没有相关实施细则，也没有建立公检法司四家在刑事诉讼活动开展法律援助工作的衔接机制。

因此基于刑事法律援助立法与法律援助机构与公检法三家在刑事法律援助案件中衔接机制的缺失，公民的刑事法律援助权也就难以得到保障。

（七）社会组织参与法律援助的有待规范和提高

参与法律援助工作的社会组织主要有以下三类：

第一类是各级工、青、妇、残等社会团体设立的法律援助组织。

这类参与法律援助工作的社会组织机构一般对应工、青、妇、残的机构设立而设立在相关的维权或信访部门。

第二类是法学院校设立的法律援助组织。

这类法律援助组织设在高等法学院系内，由法学教师负责指导，学生为主参与法律援助活动。

第三类是纯粹的自发成立的各种民间法律援助组织。

但从目前看，社会组织参与法律援助主要是第一类，这类法律援助组织数量众多，是目前从事法律援助工作的社会组织的主体，仅据全国妇联提供的数字，全国妇联系统就有这类法律援助组织20000多家。

社会组织参与法律援助活动存在的问题是：

经费严重短缺；法律援助工作不规范；对社会组织开展法律援助活动缺乏有效地管理和监督。

（八）法律援助服务水平和办案质量有待进一步提高

大多数律师在承办法律援助案件的过程中，凭着强烈的同情心和职业道德，能较好地为当事人服务。

但也有不少地方法律援助服务水平和办案质量不高。

表现在：

—是有些地方的法律援助机构在受理申请、审查和决定指派的环节不严格按照《条例》的规定操作，表现在：

对口头申请不受理、不答复；对当事人递交的证明材料需要查证的，不向有关机关和单位查证；不按规定时间对当事人的申请给予答复等，既违背了《条例》的有关规定，又损害了当事人获得法律援助的权利。

二是对《条例》和有关规定的理解出现偏差。

一些地方认为在国务院《条例》颁布实施后，省级政府出台民事、行政法律援助补充范围之前，原有的地方性法规或政府规章的相关规定自动失效，应当只办理国务院《条例》规定范围的案件。

因而不适当地缩小了应受理的事项范围，导致对当事人作出不适当的审查决定。

三是148法律服务专线的管理体制尚未理顺，服务效率还需提高。

四是没有根据《关于律师和基层法律服务工作者参与法律援助工作的暂行管理办法》的规定与律师协会开展合作，对律师在办理法律援助案件过程中不会见当事人、不愿卷等敷衍塞责的情况没有对策，没有建立起有效的质量控制机制。