谈政府采购在供给侧结构性改革中的牵引作用.docx
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谈政府采购在供给侧结构性改革中的牵引作用
谈政府采购在供给侧结构性改革中的牵引作用-行政管理
谈政府采购在供给侧结构性改革中的牵引作用
宋军
(荆门市政府采购办公室湖北·荆门)
摘要:
在我国当前新的经济环境下,进一步发挥政府采购的三大功能,发挥政府采购的牵引作用,是有效发挥“供给侧结构性改革”这一药方的作用,实现中国经济持续、稳定、健康发展的重要手段。
通过政府采购的牵引作用,解决中国经济发展中面临的产业结构问题、排放结构问题、区域与分配结构问题、要素投入结构问题、经济增长动力问题,通过有效而具体的采购政策与措施,落实“供给侧结构性改革”的要求和目标。
关键词:
政府采购;供给侧结构性改革;牵引作用;结构性调整
一、政府采购的历史沿革与现实作用
利用“政府的采购”解决经济问题自古有之,在我国古代社会,主要靠通过贡纳和赋税来满足政府的实物性财政支出,但仍有一部分管理和维系政权运转的所需物资,是通过政府在市场上购买来满足的。
在现代西方,人称经济学鼻祖的亚当·斯密,早就指出了政府在安排财政支出时,同样要遵循市场机制的引导,成功地实现个人利益和社会利益和谐统一,进而有效地实现资源的最佳配置,并通过政府采购方式达到效益优化的目的。
现代经济学家凯恩斯则提出用扩大政府的职能,形成“大政府”和“功能性财政”的主体特色,特别是利用政府采购来形成熨平经济周期,并逐渐承担实现国家一些政策目标的特殊使命。
其主要思想:
一是利用政府采购实现宏观经济目标;二是利用公债进行政府采购。
作为凯恩斯主义的坚定支持者鲍莫尔完善和发展了凯恩斯主义时期的政府采购思想。
鲍莫尔于1947年在英国《经济学》杂志上发表了《政府购买论》一文,在政府采购理论史上第一次探讨政府购买与物价及宏观经济的关系。
他将政府购买的方法分成四种:
公开市场购买法、招标法、商讨价格购买法和公布价格购买法。
自2008年金融危机之后,我国为了保增长或稳增长,采取了一系列主要针对经济周期性波动的宏观调控政策,如积极的财政政策、稳健的货币政策和政府投资政策。
并直接采用需求管理政策,通过投资、消费、出口这“三驾马车”来拉动经济增长。
这些政策和措施确实起到了保增长或稳增长的效果。
但由于没有找到我国经济问题的病根,使得我国近来经济增长乏力,没有达到可持续增长的目标。
仔细分析,在于结构性出了问题。
本届政府找准了病因后,开出了“供给侧结构性改革”的药方,要在适度扩大总需求的同时,去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板,从生产领域加强优质供给,减少无效供给,扩大有效供给,提高供给结构适应性和灵活性,提高全要素生产率,使供给体系更好适应需求结构变化。
而利用政府采购的牵引作用,并与其他经济手段一起发力,来进行供给侧结构改革,就能够有效地解决我国结构性失衡问题,并能解决和克服因政府直接干预经济所造成的弊端和后遗症。
二、政府采购的功能
政府采购不仅仅是一种简单的买卖行为,它具有一定政策功能。
所谓政府采购的政策功能,是指政府利用政府采购的资源优势,在满足采购基本需求的前提下,实现政府的经济与社会宏观调控目标。
政府的购买行为对于单个采购人而言,是一种微观经济行为,但将政府作为一个整体而言,政府采购就成为一种宏观经济活动,它的影响远远超过了政府购买物品所要达到的一般性单个目标,一旦政府通过并利用政府采购与其他经济手段结合起来使用,将可以实现政府的重大政策目标。
之所以可以用政府采购作牵引,来促进供给侧结构改革,是因为政府采购有三大功能,即经济功能、社会功能和政治功能。
1.政府采购的经济功能
政府采购的经济功能反映在:
一是作为经济手段与其他政策配合使用,可以调节国民经济。
由于社会总需求(D)=消费性需求(C)+投资性需求(I)+政府购买(C)+出口(X),政府购买性支出(一部分)即政府采购是社会总需求的重要组成部分。
政府采购的乘数效应,会引起社会的生产和分配在总量和结构方面的变化,从而能够调控宏观经济总量的平衡。
二是规范财政支出,节约财政资金。
三是购买国货支持民族企业发展。
随着经济全球化趋势的加速发展,曾经是相对封闭和独立的各国政府采购市场逐步走向开放。
我国实行改革开放政策,一方面要加大对外开放力度,吸引国外的资金和先进技术与管理经验,另一方面要在开放中保护民族企业。
我国加入WTO,使我国的民族企业获得了开拓国际市场的机会,但同时也面临着巨大的国际竞争压力。
在这种形势下,政府在不违背国际相关协定的情况下,按照国际惯例,利用政府采购,规定政府购买国货,支持和保护民族企业,扶持国内老字号品牌企业的发展。
四是支持中小企业发展。
世界经济发展证明,中小企业具有科技创新、经营灵活、吸收劳动力就业等方面的优势,在促进社会经济发展中占有十分重要的地位。
我国的《政府采购法》也明文规定:
政府采购应当有助于促进中小企业发展。
2.政府采购的社会功能
政府采购的社会功能,一是支持自主创新,提高国内企业乃至整个民族的核心竞争力。
核心竞争力是一个企业乃至民族赖以生存与发展的基础。
核心竞争力是企业持续竞争优势的源泉,也是企业能否控制未来、掌握未来市场竞争主动权的根本。
二是扶持不发达地区和少数民族地区的发展。
政府采购支持和鼓励竞争是绝对的,但作为一项政府政策,必须综合考虑社会效益,它必须是经济效益与社会效益的统一体。
三是实行节能减排,保护公共环境。
政府采购在保护环境方面的作用,主要体现在对采购对象的选择上,就是要通过政府采购,给供应商一个信号,政府拒绝采购对环境污染和危害较大的产品,支持绿色产品,支持节能降耗,从而引导供应商生产和提供有利于保护环境的产品和服务,在节能和保护环境方面为全社会做出榜样。
四是稳定物价。
物价问题虽然是一个经济问题,但一旦当它失控之后,则是一个社会问题。
所以稳定物价在一定程度上是政府的责任,一个负责任的政府和一个有执政能力的政府是不会对物价问题坐视不管的。
3.政府采购的政治功能
政府采购的政治功能反映在:
一是抑制腐败,建立廉洁政府。
“经济人”的理论告诉我们,只有完整的制度约束和公开透明的程序,才能最大限度地限制“经济人”的权力,保证国家的利益少受侵害。
二是协调贸易摩擦,维护国家利益。
随着我国综合国力的增强.经济水平的提升,我国的对外贸易逐步增加,特别是对几个主要贸易国的顺差逐步增多,这使得与他们之间的贸易摩擦也逐渐多了起来,为了减少贸易摩擦,保持合理的外汇储备结构,可以通过政府采购的方式,直接到国外采购国内急需的产品,以充实国内市场。
同时,还可以通过政府采购,为我国的独立自主的外交政策服务,维护国家的核心利益。
三、发挥政府采购在供给侧结构性改革中的牵引作用
1.发挥政府采购的引领作用,解决产业结构问题
我国的产业结构问题,表面上看是产业结构的比例失衡问题,第一、二产业所占比例过高,第三产业所占比例过低,而实质是在产业结构调整过程中只注重了产业结构的合理化,片面地追求了数字上的或小区域范围的产业结构的比例平衡,而忽视了产业结构的高级化,也就常说的产业结构升级。
说直白一点,就是重数量、轻质量。
所以才造成了一方面产能过剩,一方面没有高品质的产品满足国人的需求。
同时,我国在产业结构的问题上,一些地方不切实际地追求第三产业的比重,对于我国正走向工业化和相关领域步于“后工业化”过渡阶段认识和准备不足,特别是对实体经济在国民经济中的地位和重要性认识不足,过于依赖虚假繁荣的虚拟经济,致使我国相关行业库存过大,经济持续增长乏力。
而要从根本上解决我国产业结构中的高级化问题,就必须以“大众创新、万众创业”为抓手,大力提高原始创新能力、集成创新能力和引进消化吸收再创新能力,提升产业整体技术水平。
一是政府采购要优先购买自主创新企业的产品和具有知识产权的产品。
政府采购具有规模大、示范性强和影响力大的特点。
因此,通过政府采购来购买自主创新企业的产品和具有知识产权的产品,可以支持企业大胆进行技术改造,以信息化带动工业化,以工业化促进信息化,走科技含量高、资源消耗低、环境污染少的发展道路,促进产业协调健康发展。
二是探索定向采购管理模式,发挥政府采购引领作用,支持先进制造业的发展。
《政府采购法实施条例》第6条规定,国务院财政部门应当根据国家的经济和社会发展政策,会同国务院有关部门制定政府采购政策,通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施,实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标。
按国际惯例和有些国家的做法,为了实现有助于实现国家的经济和社会发展政策目标,可将政府采购总额中的30%左右的合同直接授予政府认为需要扶持、支持的行业或企业,也称为政府定向采购,通过政府采购的引擎作用,对该行业或企业的扶持、支持,从而带动整个行业和企业的发展。
三是通过政府采购方式购买专利技术(产品)免费给优质企业。
对于国家有关部门认定的朝阳行业或企业、关系到国计民生、国泰民安的行业或企业,以及国家规定应该扶持、支持的行业或企业,当他们还处在成长期或还没有实力购买专利技术(产品)时,政府可以通过竞争性磋商的采购方式,购买专利技术,免费给他们使用。
费用也可以采用银行贷款,政府贴息的方式购买。
从而支持企业进行技术改造和产品升级。
2.发挥政府采购的示范作用,支持节能减排,解决排放结构问题
我国《政府采购法》早已明确规定,政府采购应实现国家的经济和社会发展目标,包括环境保护。
为了落实环境保护政策,我国财政部、国家发展改革委员会早在2004年就下发了关于《节能产品政府采购实施意见》的通知(财库[2004]185号),同时,公布了第一份节能产品政府采购清单,截至2016年1月底,已经调整公布了第十九期节能产品政府采购清单。
一是发挥政府采购的示范作用。
要通过政府购买节能、环保、低碳产品行为,让企业、社会重视节能环保,减少碳排放。
在政府采购中,要不断改进和完善支持节能减排的措施,并处理好节资与节能的关系和采购成本与使用成本的关系。
二是探索在碳排放市场中引入政府采购机制。
碳排放交易(简称碳交易)是为促进全球温室气体减排,减少全球二氧化碳排放所采用的市场机制。
我国依据《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》,从2011年11月份开始启动碳排放交易市场的建立。
经过几年的探索,北京、上海、天津、重庆、广东、深圳和湖北7个碳排放交易试点均发布了地方碳交易管理办法,共纳入控排企业和单位1900多家,分配碳排放配额约12亿吨。
2016年1月22日,国家发展改革委出台《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》,就全国统一的碳排放权交易市场启动前重点准备工作做出了部署。
碳减排交易在全国推广后,中国将成为世界最大的碳减排交易市场。
碳排放交易市场的建立,将促进地方政府和企业改变经济增长方式,使用和发展低碳能源系统、低碳技术和低碳产业体系。
为了支持企业节能减排,还民众洁净的蓝天白云,政府可以通过政府采购方式,一方面购买”碳指标”,另一方面可以购买节能降排的新技术,免费提供给企业使用。
3.发挥政府采购的扶持作用,支持落后地区,解决区域结构和分配结构问题
区域结构主要是指区域经济结构,是指一个区域内各经济单位之间的内在经济、技术、制度等组织联系和数量关系,是影响区域经济增长的重要因素之一,它决定了区域资源配置的基本模式。
区域经济结构包括了产业结构、所有制结构、企业结构、技术结构、要素结构等。
在我国,目前,区域结构问题主要表现在区域发展不平衡、不协调、不公平。
而区域不平衡又带来了分配结构问题,分配结构问题主要是城乡收入差距、行业收入差距、居民贫富差距,财富过多地集中在少数地区、少数行业和少数人中。
从而产生人口的区域分布不合理,使户籍人口城镇化率偏低,且户籍人口城镇化率大大低于常住人口城镇化率。
区域结构和分配结构问题,归根到底是区域经济发展的不平衡,经济不发展所造成的。
区域、分配结构问题,不仅受自然资源条件、历史发展因素、生产力和科学技术的发展、社会需求结构的变化、社会生产关系和上层建筑方面等主、客观方面的影响,而且很大程度受国家的经济社会发展战略和生产力布局规划、区域分工、区际利益分配机制、区域生产要素市场发育程度和国家生产要素分配机制、国家的产业政策等国家宏观调控政策的影响。
如深圳奇迹的出现,很大程度是国家宏观调控政策和地理位置决定的。
在供给侧结构性改革中,应发挥政府采购的扶持作用,通过支持落后地区的经济的发展,促进不发达地区调整区域经济结构和分配结构。
在政府采购中要加大对经济不发达地区扶持力度。
虽然我国《政府采购法》规定,在政府采购中应扶持不发达地区和少数民族地区经济的发展。
但由于没有出台具体的实施措施,所以,在政府采购中对经济不发达地区实行扶持,还停留在法规里、口头上。
为了实现精准扶持,一方面在政策层面上,要细化政府采购扶持不发达地区的政策和具体措施,使之更具有操作性。
另一方面在扶持力度上,要在政府采购总预算中预留一块合同,直接授予不发达地区供应商。
或者要求中标供应商将合同的一定份额分包给不发达地区的供应商,达到扶持不发达地区经济发展的目的。
4.发挥政府采购的引擎作用,支持科技创新,解决要素投入结构问题
一是尽快制定《国家自主创新产品目录》,支持自主创新。
所谓创新产品是指符合经济社会发展要求和科学技术发展方向,拥有核心技术的自主知识产权,并能够引领国内市场和带动产业发展的产品。
对于符合《国家自主创新产品目录》内的项目,符合首购或订购条件的直接采用首购或订购的方式采购,其他的则在评标环节、合同履行上给予一定程度的扶持与照顾,从而保证自主创新产品在政府采购中具有竞争优势,为解决要素投入结构问题服务。
二是鼓励国内企业提高核心竞争力,帮助企业进行人才培养。
自主创新能力是企业拥有核心竞争力的根本。
只有国内大多数企业都具有了核心竞争力,才能形成民族的核心竞争力,一个民族才能屹立世界民族之林。
而企业核心竞争力的拥有,关键是靠人才。
所有的企业只要有一个合理的人才结构,才能从根本上扭转我国投入要素结构不合理的问题。
政府可以通过政府采购方式,购买培训服务,实行定单式培训,帮助企业提高员工素质。
培训包括两个方面,即素质培训和技能培训、普及培训和提高培训。
5.政府采用政府采购方式购买服务,培植新增长点,解决增长动力结构问题
增长动力包括产业增长动力、投资增长动力、内需增长动力、制度增长动力以及外部增长动力。
自20世纪90年代初我国开始建立市场经济体制以来,到如今,只有不到三十年的时间,我国市场经济体系还没有完全建立,许多管理方式、管理形式还停留在计划经济时代,政府过多地干预经济,越位、缺位现象并存,致使企业发展环境差、公共服务欠账较多、特别是社会保障、教育和医疗三大关系民生的改革存在缺陷,造成人们不敢消费或消费观念跟不上时代的发展共生,在参与国际分工、融入全球价值链和经济大循环方面话语权又不多。
因此,要改变增长动力结构问题,在政府采购方面主要是通过政府购买服务,培植经济新的增长点。
一是通过购买服务,优化企业发展环境,激发民营企业、中小微企业的发展活力,如政府采购供应商融资服务,为中小企业购买法律、会计、资产评估服务等,减轻企业发展负担。
二是通过PPP方式,加大基础设施建设,通过政府的财政政策启动民间投资需求,推动投资主体多元化,优化投资环境,加快城市化进程,促进农村人口转移。
三是通过购买服务,完善公共服务体系,使民众共享改革红利。
通过购买公共文化服务、养老服务等,增加内生需求,挖掘新需求。
通过引导、鼓励绿色消费,促进消费结构调整升级,提高居民消费水平;进一步加大关系民生事业的改革,改善居民生活。
(责任编辑:
兰卡)
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