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生态城市投融资模式研究和典型案例分析

一

生态城市的内涵与分类

f一）生态城市的内涵

进入20世纪中叶后.自然资源

日益枯竭.环境污染与生态破坏日

益严重.人口拥挤,社会异化等社

会问题充分暴露.人类的生存与发

展正受到巨大威胁探求更加理想

的城市发展模式和人类聚居形式.

建设一个高效,健康,平等的城市

社会.创造宜居的人居环境,成为

世界各国政府,各机构和学术团体

越来越重视的课题

“生态城市”这一概念正式被提

出是在2O世纪70年代联合国教

科文组织发起的”人与生物罔”计划

的研究过程中但目前世界上关于

生态城市的定义还没有定论.许多

专家,学者和团体对此都发表过自

己的见解根据前人对生态城市的

定义与认识.通过对生态城市内涵

的理解,我们将生态城市定义为:

生态健康,可持续发展的城市:

按

生态学原理.以生态可持续发展为

建设目标的城市:

可持续的,符合

自身生态特点并与区域生态系统

相协调,在建设中充分运用具有生

态特征的技术手段,人与自然,社

会和谐的复合生态系统

二）生态城市的分类

】.新建型生态城市

在某种特定的地理条件下按

照理想状态完全新建生态城市.是

对生态城市理论与实践的一种探

索和尝试.对其他国家和地区进行

生态城市建设起到示范作用在全

新的地域内进行生态城市建设不

需要考虑原有城市状况.因此可以

在现有的技术水平上进行充分发

挥.是一种实验性质的生态城市建

设活动.

2.再生型生态城市

可持续的城市发展应尽可能

在废弃区域重建.而不是直接将宝

贵的自然资源和农业用地进行开

发再生型生态城市的规划目标不

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盛盎究

仅仅是物质更新.更包括社会和经

济的提升.目标是在遭到破坏或者

是存在缺陷的城市系统中,恢复城

市生态系统的平衡.

三,生态城市建设的投融资分

析

（一）生态城市建设投资范围和

特点分析

生态城市建设及与生态相关

的投人被称为生态城市投资.具有

以下特点:

1.投资分布的广泛性

生态投资渗透于国民经济的

各个领域.是一种跨行业,跨部门,

跨领域,跨地域的活动.尤其是在

生态产业领域内的投入.其投资行

为与其他行业相互交叉,相互渗透,

是各行业,各部门,各产业体系中

为生态城市保护服务,实现循环经

济的抽象组合

2.投资范围的不确定性

生态投资是为生态城市的保

护和建设服务的.可以说.生态投

资领域涉及与生态城市相关的方

方面面.其范围与生态城市的保护

和建设工作所涵盖的领域一致.并

随着生态城市建设工作的深人而不

断拓展生态投资的范围是南经济

发展水平,公众生态意识及生态建

设工作的广度和深度决定的.是一

个国家经济发展,社会进步与城市

保护发展水平的综合体现随着社

会经济的发展,公民生态意识的提

高,生态投资的范围亦将不断扩大

3.投资发展的依赖性.

生态投资的发展和生态城市

的管理密切相关.体现在两方面:

一

保护目标及污染防治和生态保

的重点决定了生态投资的重点

方向:

另一方面.城市保护技术

策及各类标准规定了污染防治的壬

术要求及污染物的控制种类和z

平.由此也决定了生态投资领域p

生态产业技术需求的方向和水平

4.投资性质的多样性

按照建设项目的性质不同.i

将其区分为竞争性,基础性和公孟

性建设项目生态投资领域内的

态城市保护投入和生态城市恢

治理投入.大都是为社会发展服参

但难以产生直接经济收益的项目

即属于公益性建设项目生态投

领域的广阔导致了投资性质的

样化.

5.投资的风险性

方面,生态城市保护的法律法规,生态领域内的投资活动,尤圭

表若干国外生态城市项目资金来源投融资主体及权益安排比较

生态城市项目主要资金来源其他资金来源投融资主体权益安排

债券,州政府基金拨款,多种类型的补助项目:

住宅城市政府向SantaFe土地公司转让开发权限.

伯克利特别税收区政策,城市专项基金,州及联邦发展贷政府政府:

购买土地,提供一系列税收减免,提供免Il5

生态城税收收益,各相应职能款和津贴等;组织捐款;土地公司建设许可费及一些城市管理费用的优惠.

部门.银行出资.SantaFe土地公司:

开发优先权.

丹麦欧盟LIFE项目拨款区议会,地方生态组织,绿色

组织和瑞典哥德堡市Lund.政府欧盟委员会每年对成员国提出的项目进行审查

生态城（约合136万美元）.筛选并确定拨款数额.

bv城区的资金支持.

以一个通过邀请个人和作为重要组织的代表加入

由非营利性公共组而组建的管理组为核心管理组协调组建土地信

织——澳大利亚城市托公司,生态开发公司和社区委员会3个组织.

哈利法克斯生态公司f联合圉注册其他团体和参与者支持.如土地信托公司或土地银行:

购买土地,控制财政.

的非政府组织,南澳大T会.租赁者协会.教育协非政府组织,对区内生态开发的不当行为提出警告:

生态城会,工业,环境及社区组织社区力量生态开发公司:

取代传统的开发商.是社区基本的利亚保护委员会成员

）

和生态城市股份有限等.开发实体:

社区委员会:

代表社区内的租户,拥有者或使用公司合作开发

.者,处理社区内部冲突及需求.

利于居民在不断发

展过程中参与设计,维护和管理.

些童:

匝

是生态产业的投人.都需要将大量

的资金用于环保技术的研发.而研

究和开发环保高新技术是有较大

风险的:

同时由于生态城市问题的

差异性.也会给生态投资带来一定

的风险

（二）国外生态城市建设投融资

经验（见上页表）

（三）对生态城市建设投资的政

策建议

1.建立国家生态建设投入长效

机制.落实财税优惠政策.

从国外生态城市建设经验来

看,基础设施建设,生态环境保护

与生态修复资金主要来自国家财

政.这样的投入应从国家层面,通

过完善的制度.保证其在国家财政

收人中的比例逐渐增加财政部门

在财政资源许可的条件下,应加快

建立一个长期稳定的财政环保投

资体系.使财政资金能够长期有效

地投入到生态环境建设上具体而

言.需要在以下两点有所突破:

首

先.完善与生态建设相关的财税政

策.制定和实施有关的税收优惠政

策.以扶持和促进生态城市建设.

在规定期限内对生态产业的相关

企业减免或逐步降低增值税和企

业所得税其次,适时开征新税种,

加快财政税制的”绿色化”改革清

理现行的资源税费政策.综合制定

和实施包括能源,水资源,矿产资

源和森林资源等资源类税收政策.

2.建立国家生态城市建设基金

及各项生态技术专项基金.

我国尚未建立国家生态城市

建设基金.而国外在这方面已经有

较为成熟的经验可以借鉴.例如美

国和加拿大的清洁技术基金2001

年.美国政府投资18亿美元用于

清洁能源开发利用,碳回收,核能,

回收燃料建议在财政部的支持

下.联合其他部委和银行.建立国

家生态城市建设基金.通过完善的

生态城市审批制度.对符合条件的

城市予以资金扶持

3.制度创新.建立生态商品市

场化机制

通过生态环境资源的有价化

和商品化.按市场化运作机制进行

管理是生态环境建设保持可持续

发展的根本出路建议建立生态环

境补偿收费制度.国家或地方以法

律的形式向那些直接受益的地区

和居民收取一定的费用.作为一种

补偿方式拨给那些因对生态进行

保护而经济发展受到限制的地区

和人群建议成立区域环境治理综

合指挥系统.加强对各城市生态保

护的综合指导.制定区域内生态治

理规划按照”谁整改谁受益.谁污

染谁赔偿”的原则.建立一种新的

奖惩制度

4.创新投融资机制.拓宽投融

资渠道.形成多元化的投融资体系.

设立城市建设投资中心（公司）.

赋予其城市基础设施和生态建设

的经营权.作为政府的投资主体在

城市建设的投融资中发挥核心和

主导作用.成为城市吸引社会资源

投人城市建设的平台和载体.运用

国家信用或财政信用.发行中长

期,低利率的”绿色”债券和”绿色”

股票.在筹集大型环保和生态工程

建设所需资金的同时.提高全民环

境保护意识

5.建立绿色信贷机制.引导资

金向生态城市建设投入.

环保总局,人民银行,银监会

三部门为了遏制高耗能,高污染产

监瘟:

竺

业的盲目扩张.于2007年7月30

日联合提出了一项全新的信贷政

策——《关于落实环境保护政策法

规防范信贷风险的意见》.该意见

被称为绿色信贷机制建议借鉴此

模式逐渐发展和完善生态城市建

设的绿色信贷体制.将生态建设调

控手段通过金融杠杆来具体实现

通过在金融信贷领域建立生态建

设准入门槛,对破坏生态本底,浪

费土地资源,耗能污染,产业结构

落后,破坏社会和谐的新建项目,

不予提供信贷支持:

对于明显违背

生态城市理念的项目.停止其各类

形式的新增授信支持.并采取措施

收回已发放的贷款

四,国内典型生态城市建设投

融资分析——以苏州为例

苏州的城市基础设施建设在

近年来取得了令人瞩目的成就.

苏州市获得国家园林城市称号.还

被评为国际花园城市和全国园林

绿化先进城市

（一）苏州生态城市建设投融资

体制的经验

1.投资主体多元化

苏州的城建投融资体制已初

步实现了多元化格局.局部区域和

范围已经形成外资,民资和其他各

类社会资本共同投资城市基础设

施建设的局面在苏州城建投资主

体多元化的进程中.苏州市在重大

基础设施项目建设中成功引进民

营资本.实现了该市基础设施行业

的产权多元化.这也是实现国有股

权公开转让的典型范例

2.融资方式多样化和市场化.

投资主体的初步多元化格局.

也意味着苏州的城建资金来源在一

定程度上实现了多样化.这主要

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监盎究

体现在苏州城建的多种融资方

式上.

首先.组建城投公司.向银行,

社会,企业等进行项目融资,这是

苏州城建融资的重要来源之一.苏

州城投公司负责重大城建项目建

设资金的筹措和投入.以资本,资产

的市场化运作和产业化经营.建立

和完善苏州城市建设资金投融资

体制:

以更好地发挥政府在资本运

作和资产经营活动中的导向和调

控作用,促进资本,资产跨地区,跨

行业,跨部门,跨所有制的流动,提

升资本运作和资产经营的层次,能

级和效益

其次.土地拍卖为城市建设筹

得大量资金.成为苏州城建资金的

另一个重要来源从严格意义上来

说.土地拍卖只是土地储备制度中

土地供应的一种方式.目前,苏州

市在土地拍卖方面形成了一整套

齐备有效的制度.包括土地储备和

收购,土地整理和前期开发,最后

才进入到公开挂牌,拍卖的程序,

实施的主体则是苏州

市土地储备中心而外

地一些有实力的房地

产开发商也得以由此

顺利进入苏州房地产

市场.

3.针对城市基础设

施建设开展信托融资

借此通道.能够实

现城市建设投资主体

和融资渠道的多元化.

让市场在资源的长期

配置方面发挥主要和

关键的作用.实现基础

设施项目和资本市场

的有机结合.有利于形

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成适应市场经济要求的多元化基

础设施投融资机制

4.政府及时转变管理职能

按照城市经营理论.政府在城

市基础设施建设中不能再集投资

者,管理者,运营者于一身,而应该

重点发挥政府的导向,调控和监管

职能基于此.苏州市政府对在城

市基础设施投融资方面的角色和

定位进行了极大地转变.首先.规

划先行,以完善,缜密的城市规划

来争取,吸引和引导来自社会各方

面针对苏州城市基础设施建设的

投资其次.以审计的方式加强对

城市基础设施建设资金使用情况

的监管.确保城建资金在使用过程

中不出现浪费现象

（二）苏州工业园区:

国家开发

银行与政府融资合作推进生态城

市发展的典范

1.主力银行与工业园区的融资

规划

苏州工业园区开发成功的关

键在于具有完整的融资规划和操

作平台园区的基础设施建设规模

大,周期长,周期性风险大,比如园

区二,_J区基础设施建设的总投资

约18O亿元.投入期为3年～5年.回

收期为10年～15年从项目现金流

看.初期投人很大.后期通过土地

出让,政府税收等进行平衡和弥补,

呈现”现金流前低后高,收益不在

当期,当期损益性不平衡”的特点.

作为主力银行.国家开发银行

为同区提供巨资中长期信贷.是以

科学发展观为指导.在长期探索中

总结了周区公共设施融资的规律.

并找到了基于土地升值的现金流

覆盖信贷的风险控制方法.这一原

理如图1所示

依据这一原理.国家开发银行

详细测算了园区发展中的财力变

化,据此制定可行的融资规划:

在融

资总规划的基础上.每年定期对园

区的信用能力和意愿进行评审.对

财力增长,土地增值,税制变化等

因素进行充分调研及预测.不断调

整同区的总体授信额度.将总体贷

图1基于土地升值的现金流覆盖信贷的风险控制方法

款规模控制在总授信额

度之内.实现业务发展

与风险控制的协调统

一

.未来园区财力能够

很好地覆盖应收贷款本

息.确保了其在高速发

展的同时不会受到归

还银行贷款的掣肘

2.主力银行与同区

信用结构建设

在园区二,i期融

资过程中.开发银行和

同区双方密切合作创造

出一种崭新的信用结

构,使政府信用能够有

效地转化为借款人的还

款现金流

监盎一_研究

政府出函指定（特许）地块的

土地开发权,土地出让收益权授

予借款人（地产公司）:

借款人承诺

将获得的土地出让收益权质押.

同时承诺在有关部门办理质押登

记:

建立土地定额回流还款机制.

借款人承诺根据土地出让进度动

态偿还围开行贷款:

设立专项资金

账户.

借款人承诺在国开行贷款后.

在国开行指定结算经办行开立质

押专户.并按照合同约定.将还贷

资金及时划入质押专户.专项用于

偿还贷款.国开行对专用账户实施

监管同区承诺给予国开行对园区

未来5年内政府计划或规划项目

优先提供贷款的权利.以及对后续

融资服务的优先权地产公司与围

开行签订财务顾问协议.地产公司

承诺在其未来进行资本市场运作

时.给予园开行优先的市场退出机

会,并在债券承销,财务顾问等,I

务上给予围开行优先合作机会（如

中新园区创业

投资有限公司

中心有限公司

发展有限公司

有限公司

×××公司

入

图2国家开发银行与苏州工业园区信用结构机制图

图2所示）.转化为借款人的现金流.

3.主力银行与同区融资的风险

管理.

与商业银行贷款依赖抵押质

押的风险管理不同.国开行对同区

贷款的风险管理是基于土地升值

的现金流覆盖原理因此.国开行

主要是对现金流进行监控.而不仅

仅是对实物资产的监控基础设施

项目贷后管理的难点主要是”借,

用,还”不一致.还款现金流一般不

属于借款人.因此难以有效监管

为此,在贷后管理中,首先要

在政府行政职能和国开行贷款监

管要求之间寻求一个结合点.使信

贷融资规律和财政资金运用相结

合政府以土地使用权向借款人注

入实收资本.将土地收入直接转化

为借款人的自有资金通过政府授

权将土地一级市场的出让权和土

地出让收益分配权益赋予借款人.

使借款人获得资本金地块以外的

土地收益权.以便于土地出让收益

4.主力银行与冈区经济社会

发展.

作为园区开发的主力银行.国

开行以融资推动园区经济社会发

展.不仅对园区内的社会投资和

财政收入等经济指标起到显着的

推动作用.而且推动了社会信用环

境,政府职能和民生领域的发展

图3所示为主力银行推动园区经

济社会发展的”四力模型”:

以组织

优势缓解”信息不对称”.最大限度

减少了经济发展的社会成本和金

融交易成本:

国开行贷款产生较强

的”信号传递”作用.吸引大量的民

间投资和商业银行资金.并通过乘

数作用引起最终投资的成倍增加:

在贷款过程中通过各项制度建设.

将投资于公共产品与准公共产品

的正外部性予以内化.从而实现了

社会资源的优化配置.提高了经济

增长的效率:

以贷款为载体构建了

良好的社会信用体系.为园区的经

l些童:

豳重

盛盎塑壹警

济和社会发展提供了良好的基础

和保障

5.园区开发的”双主体模式”:

政

府组织推动+主力银行金融支持

大型园区公共设施的特点是建

设规模大,时间长,牵涉面广,程序

复杂.除了有一个超前的建设规划

和得力的政府组织协调外.还必须

有一个统筹安排的融资规划由围

开行担当主力银行.根据同区规划

和建设进度制定科学的融资规划.

有力推动了园区融资制度和体系

的建设.形成了园区发展的良性循

环实践证明.园区的成功主要得益

于”政府+主力银行”的双主体推动.

我们将之称为”双主体模式”.即”政

府组织推动+主力银行金融支持”

在”双主体模式”下.作为政府

的园区管委会和作为主力银行的

国开行成为推动园区发展的两大

支柱,两大支柱如何配合.调动各

方积极性是园区开发成功的关键

概括来说.园区的成功有五个核心

要素,分别是:

科学细密的建设规

划,严格认真的组织管理,阶段配

套的融资安排,亲商安商的招商引

资和改革开放的战略机遇这五个

成功的核心要素正是在园区政府

与主力银行”双主体”推动下.充分

调动”政府,银行,企业,市场和社

会”五大权能方的积极性,主动性

和创造力.各方相互配合,冲突消

融而孕育营造出来的

从开发性金融理论考查.”双

主体模式”正是将政府组织优势与

国开行融资优势结合的典范在我

国.园区建设离不开政府的组织推

动.也离不开国开行的大额长期融

资支持.因为园区公共设施融资不

但需要资金支持.而且需要发挥开

发性金融建设市场,建设信用和建

设制度的特有优势.需要国开行作

为园区建设的重要主体.和园区政

府一道推进园区的建设发展”双

主体模式”是园区公共设施融资建

设的有效方式

以贷款为载体构建了良好的

社会信用体系和金融生态环

境.为园区的经济发展提供

了良好的基础和保障

图3国家开发银行与苏州工业园区经济社会发展四力模型图

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:

_

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【中图分类号】F293

『文献标识码1B

【文章编号】1005-278X（2009）10--0009--06

f收稿日期120o9年l0月

【作者简介1熊文,付建敏,国家开发银行

研究院（研发中心）;史善新,国家开发银

行顾问

编辑:

李梦玉