土地巡查与城乡建设动态监测项目.docx
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土地巡查与城乡建设动态监测项目
“土地巡查与城乡建设动态监测”项目
绩效预算前评价报告
2016年10月25日,闵行区财政局就2017年度闵行区规划和土地管理局“土地巡查与城乡建设动态监测”项目预算安排,召开了闵行区区本级绩效预算前评价会议。
应邀出席本次会议的有:
相关领域的专家、区人大、区人大代表、以及区政策研究室、区审计局等职能部门。
与会单位及人员组成项目评审小组对“土地巡查与城乡建设动态监测”项目进行评审。
并从项目决策、项目管理和项目绩效三个方面对该项目绩效目标、实施方案、预算等进行了综合评估,提出了改进的意见和建议。
一、项目概况
(一)项目背景
2017年闵行区规划和土地管理局“土地巡查与城乡建设动态监测”项目(以下简称“项目”)由“土地巡查”和“城乡建设动态监测”两个子项目组成,2017年项目申报财政预算合计1146.9356万元,项目预算单位为闵行区规划和土地管理局(以下简称“规土局”)。
2012年,上海市规划和国土资源管理局发布《关于进一步加强土地巡查工作实施方案》(沪规土资籍[2012]1025号),明确了土地利用巡查的工作内容、形式及经费配置标准及资金来源;为响应上级部门号召,闵行区规划和土地管理局于2013年末向闵行区政府提交了《关于申请闵行区土地巡查工作经费的请示》(闵规土[2013]241号),拟通过政府购买服务,引入专业的巡查服务供应商,对闵行区辖区内按既定标准划分的31个巡查片区,按照上级文件的要求进行每周一次的土地现状变化巡查,请示于2014年获批,“土地巡查”纳入了闵行区规土局的部门预算并作为经常性项目延续至今。
通过多年探索与实践,闵行区规划和土地管理局制定了一套较为有效的土地巡查管理模式,土地巡查工作历年实施成效良好,受益于购买专业服务和综合运用技术手段等有力支撑,项目对违法用地的及时发现使闵行区于2016年实现了辖区内违法用地零增长的目标,受国土资源部及市级主管部门表彰,并作为先进案例刊登于《中国国土资源报》。
但随着近年社会经济发展的逐步增速,现行的人工巡查模式已经难以完全满足相关的管理需求。
基于上述情况,闵行区规土局结合国土资源部与上海市规土局年度土地变更卫片巡查结果(以下简称“部卫片”与“市卫片”),自发对部门管理职能的履行情况设置了考核指标,即土地现状变更发现率,要求在项目实施过程中对“部卫片”与“市卫片”能够发现的土地现状变化进行全部发现。
资料显示,2015年闵行区规土局通过日常巡查发现土地现状疑似变更图斑476块,发现数量可观,但与“部卫片”发现的264块疑似变更图斑仅有116块重叠,其余图斑限于人工巡查“路线既定、巡查范围存在死角、人为判断受主观意识干扰”等因素,未能及时发现,即当年度土地现状变更发现率仅为44%,显然与既定的管理目标有所差距。
为完成上海市规划和国土资源管理局《关于进一步加强土地巡查工作实施方案》中“以1周为周期,对土地利用现状实现全覆盖巡查”的工作要求,同时进一步提高土地现状变化发现的效率和全面性,达到土地现状变更100%发现既定目标,继续保持违法用地零增长的既有成绩,闵行区规土局通过多次专题研究,拟建立全国领先的城乡建设动态监测机制,即采用“卫星、无人机全天候遥感监测+实地测绘”技术,实现全面、准确的土地现状变更监测;同时积极与相关委办局沟通协商,将监测结果与区“大联动”挂钩,形成联动机制,并将城乡动态变化信息共享至区交通委、区拆违办、区城管局、区绿容局、区水务局等职能部门,达到信息“一查多用”的目的。
“城乡建设动态检测”项目涵盖了“卫星及航拍影像采集”、“影像分析、展示与存储”和“变化图斑实地勘察、信息调取及面积测量”三项核心内容,拟通过政府采购,引入专业的服务供应商,每月向其购买卫星遥感影像图片及无人机航拍影像图片(闵行区行政面积为372km2,经前期调研了解到辖区内有部分区域为无人机禁飞区,故对该部分区域以卫星遥感的方式进行覆盖,无人机航拍与卫星遥感的覆盖面积分别为100km2和272km2),并委托服务供应商配置专业人员对所获影像进行前时对比分析、变化图斑标注、图斑实地核查、地块信息调阅、面积测量,将影像采集过程中发现的道路违建、小区违建、河道违法变化等现象及其后续处置进度推送至相关职能部门,借以统筹协调各部门协同整治相关违法现象,以便于及时发现违法用地及违法建设现象,提高后续处置效率,降低处置成本。
(二)项目内容
土地巡查子项目自2014年立项起,作为经常性项目延续至今。
项目通过政府采购确定巡查服务供应商,闵行区规土局按上海市规划和国土资源管理局发布的既定标准,将闵行区划分为31个巡查片区,要求巡查服务供应商按每片区1人的标准配置巡查员,并对每片区每周1次全覆盖巡查的要求进行了明确;同时,主管部门根据工作需求拟定了与现实情况相匹配的巡查路线;制定了针对服务供应商的监管考核机制与技能培训机制,列示了供应商应提供的必要设施设备(如巡查车辆、定位装置等);建立了规范的巡查、取证、上报、核实和处置任务分派流程;
“城乡建设动态监测”子项目充分剖析业务需求,闵行区规土局在项目设计过程中召集了区国资委、区交通委、区拆违办、区城管局、区绿容局、区水务局等相关部门,提出了项目设想并收集了各部门的业务需求,包括影像精度、巡查周期、巡查范围及推送方式等项目核心要素;根据相关部门的需求开展了前期调研,基于闵行区设有禁飞区的地域特点,将“无人机航拍”覆盖全区的原有设想调整为“卫星遥感+无人机航拍”的可行方案,并对卫星遥感影像图片、无人机航拍影像、监控平台系统搭建、图像处理分析、图斑实地勘察、地块信息调阅核查、面积测量等项目内容的相关成本进行了市场调研;制定项目实施方案,明确列式了上述项目实施与日常管理的核心要素;经过集体决策流程与会议论证,2016年7月13日召开了区府专题会议,闵行区规土局就业务需求调研、需求响应情况、联动机制建设等前期工作进行了汇报,提出了项目实施方案并编制了项目预算,得到区府领导、财政部门及相关职能部门的认可;项目内容经过专家论证,子项目中的“监控平台系统”架设方案于2016年8月12日经过了上海市经济和信息化发展研究中心的专家评审会,与会专家对项目的可行性及平台架设方案进行了肯定;项目配套管理制度健全,闵行区规土局为“城乡建设动态检测”项目制定了较为健全的专项管理与考核制度,制度内容涵盖了供应商准入管理制度、影像图片质量管理制度、无人机作业安全管理办法、地块信息调阅制度、监控平台系统管理办法、服务供应商考核及退出机制等项目的核心管理环节与管理要素,能够保障项目顺利实施。
(三)项目预算
项目名称
资金来源
数量
数量依据
单价
单价依据
预算金额
土地巡查
区级财政
-
-
-
-
2742255.80
巡查人员经费
区级财政
31
(巡查片区,
每片区一人)
根据《沪规土资籍〔2012〕1025号文》的既定标准将闵行区划分为31个巡查片区,自2013年预算获批沿用至今
62822.4
(元/人/年)
本市人员工资标准
(3200元/人/月)
人员税金与社保
(1955.2元/人/月)
供应商管理费
(80元/人/月)
1947494.40
日常业务耗品
区级财政
31
(人)
2000
(元/人/年)
历史成本法,根据历年实际发生规模编排
62000.00
办公设备折旧费用
区级财政
1
183700.00
(元/年)
183700.00
巡查车辆经费
区级财政
13
(辆)
辖区内每乡镇由供应商配置一辆巡查专用车,浦锦街道统筹调配,不增设相关费用
33927.8
(元/车/年)
车辆油耗及相关定额
(25000元/年/辆)
车辆折旧定额标准
(8927.8元/年/辆)
441061.40
办公场所租金
区级财政
3
(个)
原于乡镇规土所办公,因2016年相关体制变革,按南片、北片、浦江增设巡查员办公点3个
36000
(元/个/年)
市场询价法
(3000元/个/月)
108000.00
子项目合计
2742255.80
城乡建设动态监测
区级财政
-
-
-
-
8727100.00
卫片采集服务
区级财政
(该经费用于向中国资源卫星应用中心及进口卫片中国代理商购买卫星遥感影像图片)
3264
(km2)
卫星遥感闵行区行政面积372km2中的272km2,每月获取1期,全年12期
即272*12=3264
285
(元/km2)
每季度共计3期
国产卫星影像(0.8米)2期,中国资源卫星应用中心报价150元/km2,下浮15%编制,即150*0.85*2/3=85;
进口卫星影像(0.3米)1期,市场询价得价格水平为700元/km2,下浮15%编制,即700*0.85/3=200;
930240.00
无人机采集服务
区级财政
(该经费用于向服务供应商购买无人机航拍影像图片)
1200
(km2)
无人机航拍覆盖闵行区行政区域中的100km2,每月获取1期,全年12期
即100*12=1200
2550
(元/km2)
参考了《2016年上海市航空摄影测量项目》中标公告;
无人机采集单价约为3000元/km2;
下浮15%编制,即
3000*0.85=2550元;
3060000.00
动态变化影像监测服务费用
区级财政
(该经费用于委托服务供应商对获取的图像进行校准、对比、伪变化剔除及变化图斑标注)
4464
(km2)
全年获取影像12期,每期面积为372km2,即:
372*12=4464
85
(元/km2)
参考《2016年度土地整治重大工程遥感数据获取与处理以及基于无人机航拍的土地复垦遥感监测招标公告》;监测服务单价为100元/km2;下浮15%编制,即:
100*0.85=85元;
379500.00
外业现场勘察
服务费用
区级财政
(该经费用于委托服务供应商对图斑进行变化核实及变化原因初步查证)
220.15
(元/km2)
参考《测绘工程产品价格》定额标准;259.43元/km2;下浮15%编制;
即:
259.43*0.85=220.15元;
982700.00
图斑辅助鉴别
服务费用
区级财政
(该经费用于委托服务供应商对变化图斑进行分析鉴别、信息调阅及联动部门信息推送)
440.98
(元/km2)
参考《测绘工程产品价格》定额标准;518.86元/km2;下浮15%编制;
即:
518.86*0.85=440.98元;
1968500.00
面积测量
服务费用
区级财政
(该经费用于委托服务供应商对相关面积进行测量)
315.01
(元/km2)
参考《测绘工程产品价格》定额标准;370.62元/km2;下浮15%编制;
即:
370.62*0.85=440.98元;
1406200.00
子项目合计
8727100.00
3.2、资金拨付流程:
项目预算均由闵行区规土局申报,通过政府采购(公开招投标)确定服务供应商,与其签订合同,按合同约定的日期与金额申请款项支付,经部门领导审批会签后报送至闵行区财政局,相关科室及领导审核后,直接将款项拨付至服务供应商;
(四)2017年绩效目标
总体目标:
以影像覆盖与人工巡查相结合的工作方式,提高辖区内违法用地及其他违法建设现象的发现效率与准确性;对“市卫片”与“部卫片”能够发现的土地现状变化全部进行发现;不断探索影像覆盖与人工巡查的优势互补的路径;通过项目的实施,实现多部门间的执法联动与信息共享;贯彻违法用地及违法建设现象“早发现,早制止,早处置”的文件精神,提升处置效率,降低处置成本;保持闵行区“违法用地零增长”的既有成效;
阶段性目标:
完善“土地巡查”子项目的日常管理,适应“乡镇规土所”下沉的新形势,进一步加强针对巡查服务供应商的监管与考核机制;
于2016年末完成“城乡建设动态监测”子项目的政府采购事宜,明确供应商准入标准,确定服务供应商,于2017年前完成子项目的试运行,并根据试运行结果对项目实施方案进行优化与调整;
于2017年完成“城乡建设动态监测”子项目的常态化管理机制建设,明确部门联动及信息共享的实施流程与制度框架,针对服务供应商设置有效的监管、考核与奖惩制度;
具体目标:
项目主要的绩效目标具体如下表所示:
表2.1-主要绩效目标设置情况表
目标类型
具体目标
目标性质
标杆值
目标说明
产出数量
土地人工巡查完成率
约束性
每周1次
全年合计52次
按《关于进一步加强土地巡查工作实施方案》(沪规土资籍[2012]1025号)的既定工作要求,对闵行区辖区内31个巡查片区进行每周1次的土地现状变化巡查,以服务供应商提供的巡查日志为评分依据
影像获取与分析完成率
约束性
每月1期
全年合计12期
以每月1期的频率要求服务供应商采集卫星遥感影像及无人机航拍影像并进行影像分析;
其中国产卫星影像图片8期(每季度2期);进口卫星影像图片4期(每季度1期);
影像分析包括图像校准、前时对比、伪变化剔除、变化图斑标注等,以影像存储档案为评分依据;
图斑勘察完成率
约束性
每月1期
全年合计12期
以每月1期的频率要求服务供应商对影像中标注的疑似变化图斑进行实地勘察;
勘察作业包括实地调研、变化原因初步分析、地块信息调阅、面积测量等,以勘察报告为评分依据;
信息推送完成率
约束性
每月1期
全年合计12期
以每月1期的频率要求服务供应商将项目实施过程中发现、分析、勘察后的违法建设(如道路违法变更、河道违法变更、小区违建等)图斑信息通过平台系统推送至相关职能部门,以平台操作记录为评分依据;
产出质量
影像精度
达标率
约束性
国产卫星影像分辨率达到0.8米;
进口卫星影像分辨率达到0.3米;
无人机航拍影像分辨率达到0.15米
项目实施过程中产出的影像图片精度应达到项目实施方案中的既定要求,按国产卫星影像、进口卫星影像和无人机航拍影像分类后,根据每月获取的影像图片为评分依据;
巡查范围
覆盖率
约束性
人工巡查按文件要求对全区31个巡查片区进行全覆盖;
影像采集项目实施方案对闵行区372km2的行政面积进行全覆盖
土地巡查应对区县行政面积进行全覆盖;
人工巡查通过对比巡查片区、巡查日志、巡查路线和巡查信息管理平台进行评分;
影像采集通过对比项目实施方案及所获影像进行评分,其中无人机每期覆盖面积为100km2,卫星遥感每期覆盖面积为272km2
产出时效
土地现状变化
发现与核实
及时性
约束性
土地现状变更情况从发生到发现、核实的时间间隔不超过1个月
以影像覆盖的周期为指标标杆,项目实施过程中,应在1个巡查周期内对土地现状疑似变更进行及时发现与现场核实
后续处置
及时性
约束性
及时处置职能范围内的违法用地现象,并将发现的违法建设现象及时推送、告知相关的职能部门
对认定的违法用地现象在1周内进行及时处置;对发现的疑似违法建设现象,在1周内将影像信息推送至相关部门;
社会效益
土地现状
变更发现率
预期性
对“部卫片”和“市卫片”能够发现的土地现状变更情况进行100%的发现
通过影像覆盖与人工巡查相结合的工作方式,对国土资源部及上海市规土局在年度卫片执法过程中发现的土地现状疑似变更全部进行发现
新增违法用地
控制率
预期性
对项目实施过程中发现、认定的新增违法用地现象进行100%处置
通过项目实施,对项目实施过程中发现、认定的违法用地现象全部进行有效处置,继续保持闵行区新增违法用地零增长的既有成效
经济效益
投资浪费
改善情况
预期性
对发现的在建违法现象进行制止,避免资金浪费现象,以发现的违法现象规模为标杆
违法用地及违法建设情况在认定后必须由相关职能部门依法进行拆除,建设投入将被浪费;
通过项目对在建违法现象的及时发现与制止,避免资金的继续投入,改善投资浪费的现象
满意度
社会公众
满意度
预期性
综合考虑社会公众对违法用地现象的识别能力和对项目的理解程度,将标杆值设置为80%
通过项目实施,违法用地及违法建设现象将有所改善,辖区内的居民将因此受益,调查其满意度分析项目的实施效果
联动部门
满意度
预期性
综合考虑联动工作首年开展的特点,将标杆值设置为90%
因项目涉及与其他职能部门的联动工作及信息共享,项目常态化运行后,应根据实施情况及联动部门的相关反馈,不断优化、调整联动机制与信息共享,提高联动部门对项目的满意度
影响力
长效运维机制建设
预期性
长效运维机制健全
项目的长效运维措施包括纳入部门预算保障资金落实,通过政府采购保障人力资源,不断根据项目实施情况逐步完善管理制度及联动机制等;
二、项目评审情况
由评审专家、人大代表、政协委员、社会公众代表及职能部门组成的评审小组,从项目决策、项目管理和项目绩效三个部分对该项目进行了综合评估。
详细的评分结果见下表:
详细的评分结果见下表:
评价指标
自评得分
评审得分
区平均分
第一部分:
项目决策(50%)
50
46
45.05
第二部分:
项目管理(30%)
26.5
26
26.41
第三部分:
项目绩效(20%)
20
17
17.32
总分
96.5
89
88.78
项目单位自评项目总得分为96.5分;经评审会评审后得分结果:
该项目综合得分为89分,项目等级为“可行”,项目排名为第12名,共18个项目。
评审结果表明:
从项目决策上看:
项目具备较强的必要性与可行性,预算单位前期调研翔实,立项流程规范;
从项目管理上看:
项目管理制度健全,实施计划科学合理,但因项目涉及多部门联动,应对联动方案进行补充与完善;
从项目绩效上看:
项目绩效目标全面、科学,量化程度高,与项目内容具有较强的契合度;
三、项目评审意见
(一)项目中长期发展规划需完善
城乡建设动态监测子项目涉及无人机航拍等新兴科技元素,主管部门需进一步完善项目的中长期发展规划,对无人机航拍的监管法规、发展趋势及具备服务资质的供应商进行梳理,并根据项目实施情况拟定关于卫片/航拍的项目远期规划。
(二)人工巡查和动态监测的关系有待进一步明确
人工巡查和动态监测的工作内容基本一致,人工巡查作为常规的巡查手段,与动态监测存在这一定的替代关系,此次新增的动态监测项目并未对人工巡查费用进行调整,两者的关系有待进一步明确。
(三)项目风险管理有待加强,需及时完善联动方案
项目涉及多部门联动,因首年立项,尚未开展试运行,故现阶段仅对多部门联动机制的框架进行了拟定;虽对联动过程中的相关风险进行了及时的排摸,但具体的风险防范措施和联动方案需尽快与有关部门及区府领导协商落实。
四、项目改进建议
(一)完善项目实施的中长期规划
建议预算单位对无人机航拍的监管法规进行收集与梳理,预测其发展趋势,结合国内相关服务供应商的综合技术水平制定项目中长期发展规划,待项目运行情况及技术力量稳定后,逐步以城乡建设动态监测子项目替代土地人工巡查。
(二)进一步理清人工巡查和动态监测的关系
人工巡查和动态监测作为同一项工作的不同方式,虽不是完全的替代关系,但预算单位应对两者的关系和工作内容进行进一步的清晰界定,并由此确定相应的预算金额,提高资金使用效率。
(三)及时开展项目试运行,建立并完善多部门联动方案
建议预算单位尽快开展项目试运行,根据试运行的情况尽快建立部门联动方案,提高项目常态化运行过程中各方的支持与协调。
闵行区财政局
2016年11月30日
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