高校教师流动治理中的价值冲突与选择.docx
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高校教师流动治理中的价值冲突与选择
摘要
规制与自由是政府针对教师流动失序所选择两种的不同治理倾向,分别蕴含着不同的价值主张和特征属性,二者之间存在着矛盾,也存在着张力。
推动高校教师流动治理,一方面要充分发挥市场调节机制的基础性作用,以促进人力资源在校际之间、区域之间的最优化自由流动;另一方面要针对流动过程中的失序问题采取相应的规制举措,以避免“疯狂挖人”所造成的恶性竞争。
如何促进人力资源优化配置、保障教师自主发展权利、履行政府教师管理职能是高校教师流动治理需要厘清的关键性问题,在本质上表征为规制与自由之间的价值平衡。
从高校教师管理的矛盾和趋势看,以规制保障自由是推动高校教师流动治理问题解决的价值实践诉求和应然价值选择。
促进以规制保障自由的价值取向转变需厘清教师流动中规制与自由之间的价值关系,维护公平稳定,健全人力资源市场环境培育;突显服务导向,实现政府教师管理职能变革;保障发展权益,促进教师自主选择机制优化。
关键词
高校;教师流动;规制;自由;治理
教师流动是高校治理现代化研究关注的重要议题,受到高等教育内外部生态系统的综合影响。
在“双一流”建设的强力推进下,学术劳动力市场空前繁荣,“非升即走、非升即转、非升即降”的竞争性政策使得教师流动呈现出显著的加剧之势,高校和城市围绕人才的抢夺大战愈演愈烈,“恶性竞争”“功利跳槽”“削峰填谷”等各类问题也纷纷涌现,促进教师流动的科学化治理已然成为政策决策和学术研究亟待突破的新挑战。
从学界研究看,目前关于教师流动问题治理的讨论主要呈现出两种不同的倾向:
一种认为政府应当制定出台具体的规制措施来限制教师流动,以避免“疯狂挖人”所造成的恶性竞争;另一种则认为政府应当充分尊重和发挥市场在劳动力市场中的基础性决定作用,以打破“终身固化”所带来的人力资源配置僵化局面。
从政策层面看,政府在制定相关政策时也表现出自相矛盾的不同选择:
一方面,高校教师编制受到严格的行政管制,明确提出“不鼓励东部高校从西部高校引进人才”等流动限制条件;另一方面,中共中央制定发布的《关于深化人才发展体制机制改革的意见》等相关文件却明确指出要突出市场导向,“破除人才流动障碍”“提高人才横向和纵向流动性”。
综合而言,高校教师流动治理问题具有高度系统性和复杂性,彰显出“规制”与“自由”之间的价值冲突性,单纯地限制或放任教师流动都有可能带来不良的生态性后果。
一、规制与自由:
高校教师流动治理的两种不同价值倾向
规制和自由代表着不同的理论基础和变革路径。
在高校教师流动治理中,“规制”表现为政府对教师流动行为发生的管控,带有强烈的行政干预色彩;“自由”表现为政府对教师流动行为发生的放任,带有浓厚的市场主义意味。
从深层机理看,规制和自由是政府针对教师流动问题所选择的两种不同价值倾向,分别蕴含着不同的价值主张和特征属性。
(见表1)
(一)教师流动治理中“规制”的理论内涵与价值主张
从价值生成的理论基础看,“规制”缘起于国家干预主义,产生于特定的政策目的需要,体现出政府在教师流动治理中的职能角色和价值主张;从资源配置效益提升的角度看,教师流动有其内在合理性,但当实然流动倾向与预期流动目的出现冲突时,政府便会采取相应的政策措施来对流动行为进行规制。
长期以来,由于我国高校所具有的事业单位属性和编制管理特征,教师流动在一定程度上受到了限制和束缚。
与国外相比,我国高校教师流动的比例和频次都相对较低,带有更强的规制主义特征。
就内涵而言,规制是对个体或组织的自由决策的一种强制性限制。
教师流动治理过程中,规制只是政府进行教师流动治理的一种具体价值选择,其主张通过限制教师流动来避免高校之间的恶性竞争和相互挖人,在治理问题解决上具有充分的价值合理性。
从实践操作和学理分析看,“规制”在高校教师流动治理中的价值主张突出地体现在手段、目的和过程三个层面。
在手段层面,其主要依靠基于行政干预的外在约束。
在此语境下,教师只是服务于流动治理的组成部分,个体的自由意愿可能在规制的运行框架中受到一定程度的压制。
在目的层面,其主要强调基于公平保障的稳定和谐。
教师流动不仅具有个体层面的价值意蕴,而且也具有国家和社会层面的价值意蕴,当个体层面的流动失序呈现出加剧之势时,国家和社会层面流动的稳定和谐局面便有可能被打破,从而造成区域或者高校之间的流动不平衡,拉大高等教育发展的区域和校际发展差距。
在过程层面,其主要体现出强烈的政府主导特征。
就管理的体制机制而言,规制所彰显的是一种政府教育集权化特征,强调的是政府对教师流动治理的宏观调控作用。
(二)教师流动治理中“自由”的理论内涵与价值主张
从价值生成的理论基础看,“自由”缘起于市场放任主义,表现为反对教师流动过程中的政府规制行为,认为教师流动市场具有自身的内在运行规律,任何以外在方式干预市场内在规律的行为都被认为是无效的。
在“自由”的价值框架中,教师流动被认为是一种市场化行为,作为市场主体的教师享有自由流动的权利,政府应当尊重这种基于市场的自由流动权利。
自由流动的益处在于打破僵化的教师岗位终身化特征、激发学术劳动力市场的生态活力,弊端则在于可能会破坏高校教师队伍建设的稳定性,造成高校之间、区域之间教师资源配置的差距拉大。
随着市场化改革在高等教育领域影响的不断渗透,我国高校教师流动的自由空间在逐步扩大,与此同时自由流动所造成的问题也开始显现。
与规制相比,高校教师流动治理中“自由”的价值主张呈现出显著的差异性。
在手段层面,其主要依靠基于优胜劣汰的市场调节,政府在其中的核心职能是保障全体教师公平的自由流动权力,以行政手段配置教师资源被认为是一种违背市场精神的不合理行为。
在目的层面,其主要强调基于自由竞争的自主选择。
如果说规制的治理观主张从外部限制教师流动的不合理性,那么自由的治理观则认为应当激发教师的主体能动性,以最大程度的满足其多元化的个性化需求、发挥其积极性和创造性。
在过程层面,其主要体现出强烈的市场主导特征。
就管理的体制机制而言,自由所彰显的是一种基于学术自治的分权化特征,强调发挥市场在教师资源配置中的基础性作用,应当避免行政权力的过度介入。
二、规制抑或自由:
高校教师流动治理中的价值冲突表现
健康有序的教师流动能够促进师资队伍结构优化、激发学术生态活力;固化失序的教师流动则会造成资源配置效益低效,阻碍学术生产创新。
尽管规制和自由在高校教师流动治理中蕴含着不同的价值内涵和主张,彰显出差异性的治理手段、过程和路径,但最终目的都是为了促进教师流动走向健康有序。
从哲学层面看,规制与自由之间存在着对立统一性,规制可能会限制自由,自由也可能导致失序。
高校教师流动治理过程中,规制与自由的价值冲突主要表现在如何促进人力资源优化配置、保障教师自主发展权利、履行政府教师管理职能的过程之中。
(见图1)
(一)促进人力资源优化配置中规制与自由的价值冲突
基于不同的价值导向,人力资源优化配置的方式和路径有所差异。
高校教师流动治理在本质上体现为如何促进人力资源配置的优化,受到规制主义和自由主义等两种不同理论基础的影响,在治理实践过程中呈现出一定程度的价值冲突性。
一方面,教师流动需要充分发挥市场调节机制的基础性作用,以促进人力资源在校际之间、区域之间的最优化配置。
流动是学术劳动力市场配置人力资源的重要表征。
市场调节被认为是优化人力资源配置的基础性手段,能够有效解决流动僵化、效率低下、近亲繁殖等诸多问题。
《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》和《人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要》等相关政策文件都明确提出要“充分发挥市场在人力资源配置中的决定性作用”。
但长期以来,由于内部缺乏竞争、外部缺乏开放,我国高校教师流动的市场机制仍然非常不完善,编制管理、聘用控制等行政干预手段仍然具有较强的束缚力,“庸者不能出、新人不能进、能者不平衡、流动不正常”的行政干预问题仍然比较严重。
另一方面,教师流动具有公共性特征,政府需要基于政治、社会、学术等诸多方面的目的考量来协调人力资源配置的方式和倾向。
不同于纯粹商品流动的经济意义,教师流动具有更强的政治、社会和学术价值意蕴,治理流动问题的过程中应当充分观照发展公平、价值正义和动态平衡。
长期以来,高校教师流动受到了正式制度和非正式制度的规约。
从体制机制看,改革开放以来我国高校的教师管理逐步由计划性走向市场化,转换过程中的市场化问题正在逐步显现。
特别是在“双一流”建设背景下,高校之间“相互挖人”造成的恶性竞争影响恶劣,亟待政府采取相应的规制手段来促进教师流动的科学化和规范化。
在此意义上看,规制是促进高校人力资源优化配置不可或缺的必要手段,也是弥补市场调节失灵的必然要求。
(二)保障教师自主发展权利中规制与自由的价值冲突
从个体层面看,流动是教师自主发展的基本权利,政府应当保障教师流动的基本权利,但从国家和社会层面看,教师流动可能会造成社会的不稳定、校际和区域之间发展不平衡矛盾的加剧,从而引发深层次的社会问题。
在何种意义上保障教师自主发展权利成为教师流动治理必须回应的现实诉求,彰显为规制与自由之间价值关系的动态平衡。
一方面,流动是尊重教师自主发展的应然选择,高校和政府应当给予教师充分的流动自由。
正如有学者所认为的那样,流动自由是教师学术自由的外在体现,尊重教师流动自由在某种意义上就是尊重学术自由。
从法理意上看,专业发展权是教师享有的基本权利之一,自由流动是构成教师专业发展权的重要部分。
在权利不断彰显的教育治理法治化时代,推进高校教师流动治理需要以教师自主发展权利的科学合理保护为基础和前提。
从生态意义看,没有流动就没有竞争,高校教师管理机制本就应该是一个动态开放的生态系统,流动竞争使得教师必须在不断的创新突破中取得新的发展。
促进教师流动的核心意义在于提升教师的主体能动性、激发其实现自我发展的内在潜能。
另一方面,流动可能会损害和谐发展的稳定环境,高校和政府应当采取必要行政手段规制失序的教师流动行为。
从意义分类看,流动有理性和非理性、合理与不合理之分,不合理的非理性教师流动可能会导致高校或者区域之间发展的生态位失衡,如西部地区高校因教师流出过多造成的办学水平下降会严重拉大东西部之间的发展不平衡,形成严重的马太效应。
尽管流动与否的行为是教师个体选择的结果,但其导致的消极影响却是全方位的。
当不合理的非理性流动行为大规模发生时,政府有责任和义务采取必要的行政干预手段来对其行为进行规制,但这也可能会损害到部分教师自主发展的流动权利。
(三)实现政府教师管理职能中规制与自由的价值冲突
参与教师流动治理是政府履行教师管理职能的重要构成内容,但如何参与教师流动治理却是关涉规制与自由的价值选择问题。
政府如何在规制教师流动失序行为的过程中彰显其对于教师流动自由的尊重体现着规制与自由之间价值冲突和选择。
从内在逻辑看,规制和自由分别代表了两种不同价值倾向,意味着政府实现教师管理职能的路向差异和变革分歧。
政府履行教师管理职能的过程体现出规制和自由之间的价值冲突与选择。
不同历史时期和管理体制,规制与自由在政府实现教师管理职能过程中的作用和影响有所不同。
计划管理体制下,政府处于相对强势的地位,教师流动更多体现出被动式分配的特征,规制主义的作用和影响更强;市场管理体制下,政府的教师管理职能有所转变,如何保障教师的流动自由和公平正义成为政府需要关注的核心问题,教师流动体现出主动式的市场化特征,自由主义的作用和影响更强。
综合来看,规制与自由的作用和影响随着历史发展矛盾和管理体制的变革而呈现出交替起伏的特征。
从治理的实践操作看,在何种程度上规制、何种程度上自由是政府参与教师流动治理不可回避的现实问题,也是蕴含在政府参与教师流动治理过程中必然要面对的价值矛盾冲突。
在规制的治理分析框架中,政府的教师管理职能主要体现为以行政干预手段限制和约束教师行为,规制教师流动被认为是一种政府责任,其目的在于达成政府的价值主张;在自由的治理分析框架中,政府的教师管理职能主要体现为采取措施保障教师流动市场的公平正义,流动被认为是教师的一种自主行为,应当充分尊重优胜劣汰的自然法则。
但在实践操作过程中,教师流动往往面临着规制和自由的双重挑战。
对政府而言,规制抑或自由不仅仅是单纯的政策选择问题,更是缓和矛盾冲突的价值平衡问题。
三、以规制保障自由:
高校教师流动治理的应然价值选择
从学界已有研究和现实政策诉求看,在何种程度上规制教师流动、何种程度上保障流动自由尚未达成行动的基本共识。
在促进人力资源优化配置、保障教师自主发展权利、实现政府教师管理职能的过程中,规制和自由以两种不同的价值主张深刻地影响着流动治理的具体方式和手段。
基于我国高校教师流动治理问题的现状以及规制与自由在教师流动治理过程的关系分析认为,以规制保障自由是推动高校教师流动治理问题解决的价值实践诉求和应然价值选择。
(一)为自由而规制:
规制与自由的价值关系定位
规制与自由的矛盾运动是一个不断展开和丰富的历史过程。
从关系属性看,规制与自由之间存在价值冲突,但也存在内在统一,规制未必就意味着失去自由,自由也未必就意味没有规制。
正如有学者所指出的那样,规制不是目的,不应为规制而规制,而应为自由而规制。
在高校教师流动治理过程中,规制应当是作为一种保障自由的手段而非目的存在。
没有自由就没有责任,教师自由是教育的个人权利、公民权利和专业权利的统一体,保障流动自由是一切规制行为发生的理论前提和基础,体现出相关主体对于教师自由权利和责任的尊重。
在此意义上看,推动教师流动治理问题的解决需要政府参与并采取相应的规制手段,但判断规制行为是否合理的最高价值标准在于更高意义的教师自由是否得到了充分的有效保障。
在波斯纳(Posner)看来,市场失灵是规制理论产生的直接基础,当市场运行低效或者无效时,规制的价值才会得到突显。
当然,自由不是绝对的,自由必须存在于规制之中。
对于高校教师流动而言,其主要体现在两方面:
一是教师流动必须尊重市场内在的运行规律,即市场调节机制本身就蕴含着规制的要素;二是市场具有自发、盲目、滞后的内在局限性,政府规制是弥补市场调节失灵的必要手段。
(二)以规制保障自由的高校教师流动治理变革选择
高校教师流动治理问题的产生根源于缺乏有效的政府规制和市场设计。
在明确为自由而规制的价值关系准则下,行动主体应当基于治理问题确立以规制保障自由的价值转变策略,以缓解促进人力资源优化配置、保障教师自主发展权利、履行政府教师管理职能过程中的规制与自由之间的价值矛盾冲突。
1.维护公平稳定:
以规制保障自由的人力资源市场环境培育。
在人事管理上,最严峻的考验莫过于促进人力资源的流动、实现人力资源的最优化配置。
打破体制内僵化低效的人事管理格局,“建立全球人才流动市场,增强高等教育全球影响力和竞争力”是高校教师流动治理变革需要达成的重要目标。
但由于事业编制管理的存在、流动权利保障的缺失等,我国高校教师流动的健康市场环境尚未完全形成,在具体的实践操作过程中仍然面临着诸多的体制机制性障碍。
应对此类问题,需坚持规制与自由的统一、行政干预与市场调节的统一。
鉴于高校教师流动过程中同时存在的行政干预过度和市场调节失灵,从机制互补的角度看,构建基于公平稳定的竞争规则体系是推动高校教师流动治理问题解决的必然要求和选择。
一方面,公平稳定是国家教育政策制定的基本价值诉求,教师流动需要充分观照到发达地区与落后地区、强势高校与弱势高校的差异性,确立差异公平的基本原则,以避免落后地区和弱势高校高层次教师的严重流失,破坏其发展环境和师资队伍的稳定性;另一方面,市场竞争是激发高校教师工作积极性和创造性的动力基础,健全高校教师流动的市场规则体系能够在保障公平竞争的基础上将不合格人员清理出教师队伍,以避免僵化低效人事管理格局所造成的教师生产能力不足问题。
2.突显服务导向:
以规制保障自由的政府教师管理职能转变。
传统集权型教育管理体制下,政府在教师资源的配置和流动过程中占据着主导地位,基于行政干预的强制性手段是治理高校教师流动问题的主要工具。
随着现代大学制度体系的逐步建立以及“放管服”改革的逐步推进,高校自身的教师管理权限越来越高,教师流动在高校办学自主权显著扩大和开放性不断提升的背景下越来越频繁且越来越自由。
深化高等教育领域“放管服”改革的实质是促进政府教育职能转变,打造服务型政府,为高校提供便捷高效的管理服务。
教师流动治理过程中,突显政府的服务导向、转变教师管理职能是实现以规制保障自由的价值目标的内在要求。
基于这种内在要求,政府应当从三方面进行努力:
首先,应当尊重教师流动的市场规律,充分发挥市场调节机制在教师流动治理中的基础性作用,减少不必要行政干预造成的资源配置低效问题;其次,构建高校教师流动的动态监测机制,及时发现教师流动过程中的失序问题,并针对问题采取相应的政策举措,以应对市场调节失灵所造成的可能性后果;最后,明确政府和高校在教师流动治理中的关系角色,提升政府的教师服务能力,落实高校自身的教师管理权限,从而更好地发挥政府在教师流动治理中的服务职能、高校在教师流动治理中的主导职能。
3.保障发展权益:
以规制保障自由的教师自主发展机制优化。
流动自由是教师享有的基本权利,是尊重教师自主发展权利的具体体现。
在全面推行聘任制的改革背景下,教师的身份逐渐由单位人转向社会人,这一方面打破了教师作为单位人的终身固化特征,扩大了高校的用人自主权,使得高校能够根据岗位需求选聘合格教师;另一方面赋予了高校教师更大的流动自由和选择权利,使得教师能够按照平等自愿和双向自主的原则选择工作岗位和发展机会。
但在社会保障机制和体系尚不健全的情况下,高校和教师在流动过程中的发展权益却面临着被挑战的新风险。
首先,教师在由单位人向社会人转型的过程中可能会遭遇到诸多的制度性障碍,导致教师流动自由受到重重限制;其次,高校的发展权益可能会在教师流动的过程中受到损害,大规模的教师流失不利于高校师资队伍建设的稳定性和教育教学工作的正常开展。
故而,保障教师和高校在流动过程中的发展权益就显得尤为重要。
从根本上看,以教师为本是推动以规制保障自由的教师流动治理需要坚持的基本原则。
在以教师为本的基本原则下维护教师作为个体的发展权益以及由教师所组成的高校的发展权益是教师流动治理需要实现的两大目标。
从现阶段面临着的问题和挑战看,促进教师自主发展机制优化、保障高校和教师发展权益需要从三方面进行改进:
一是完善以人为本的教师流动的规则体系,将教师流动的发展权益纳入教师治理体系和治理能力现代化的建设之中,彰显政府在教师管理职能实现过程中的人文主义关怀;二是健全基于平等自愿的高校教师聘任制的合同管理制度,避免僵化管理体制所造成的教师流动困难和学术自由缺失问题,促进流动的双向自主选择;三是强化教师流动的过程监测,并根据监测结果及时改进损害教师和高校发展权益的流动失序行为,促进基于生态活力激发的教师流动的健康有序开展。
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- 高校教师 流动 治理 中的 价值 冲突 选择