浅论地下空间权的立法建议.docx

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浅论地下空间权的立法建议

浅论地下空间权的立法建议

摘要：

随着工业现代化的发展、人口膨胀和城市化进程的加快，有限的土地资源变得越来越稀缺。

而社会生产力和科学技术的发展，推动人类对土地的利用已经从平面化走向了立体化，地下空间权的概念也随之产生。

面对地下空间开发利用的时代的到来，各国纷纷通过立法对地下空间权加以规定，而我国有关地下空间权的法律制度却是一项空白，这与我国经济发展的现状和人民生活的需求是不相适应的。

本文中，笔者将对地下空间权的产生过程、概念、以及法律特征作简要介绍，同时通过对我国地下空间权的法律现状及其法律性质进行分析，结合国外一些国家有关立法的内容与经验，对地下空间开发利用立法体例与内容提出了一些建议。

关键词：

地下空间权，地下空间使用权，用益物权，立法建议

StudyonUndergroundSpaceRightslegislativeadvice

Abstract：

Withthemoderndevelopment,moreandmorepeopleandtheaccelerationofurbanization,landresourcesarebecomingthreatened.Yetthedevelopmentoftheproductiveforcesaswellasscienceandtechnology,theconceptofundergroundspacerightshascomeintoexistence.Facingthecomingofageonusetheundergroundspace,differentcountriesmakesuretheundergroundspacerightsbylaw-making,butourcountrystillhasnotlawaboutundergroundspacerights,whichisnotcustomtotheconditionofeconomicdevelopmentandpeopleneedforlife.Inthispaper,wewillsimplyintroducethecourseofraising,conceptandcharacteroflaw,meanwhilewealsoanalyzethelegalstatusofundergroundspacerights,addingupthegoodthingoflaw-makinginforeign,soastoexploretheadvicesaboutlaw-makingsystemandaspect.

Keywords：

rightstoundergroundspace,rightstouseundergroundspace,rightstousufruct，legislativeadvice

、地下空间权的基本内容

（一）地下空间权的产生

土地是一种社会财富和自然资源，是人类生存和发展的重要载体。

但随着经济的发展、人口的膨胀以及土地的不可再生性，土地已经日益成为了一种越来越紧缺的资源。

尤其是在人口密集的大中城市,稀缺的土地资源迫使人们开始将注意力投放到地下空间的开发利用上。

这一世界范围的土地利用趋势,带来了土地权利观念，同时也带来了立法模式上的变革，土地立法经历了从“平面”到“立体”的转变。

因此，也就有了地下空间权的概念。

“19世纪末20世纪初，一种以地表之下地中的一定范围的空间为客体的财产权应运而生,这种权利就是地下空间权。

”“从19世纪下半叶和20世纪初开始以来,各国先后于民法典,或经特别法或经司法判决,抑或通过制定其他相关法律而正式确立了土地地表下空的所有与利用的法律制度”。

地下空间权的产生除了上述原因，还有一个很重要的原因，即人们对于土地所有权观念的转变。

在古罗马，所有权是绝对的。

这种所谓的绝对性在土地上的表现就是“土地所有权的效力范围以地表为中，延至地表上下的无限空间”。

根据这种理论，个人对于土地的所有权可以“上穷天寰，下及地心”、“土地属谁所有，土地的上空及地下也属谁所有”。

“因此，欲保土地所有权的安全与有效性，除法律另有限制外，在所有人有利益的范围内，法律应当赋予土地所有人以充分的所有权”。

于是在法典化的大陆法系各国或地区法律都对此有具体规定。

这种所有权绝对的理论显然不利于社会经济的发展，造成社会资源的大量闲置与浪费。

19世纪伦敦地铁的出现，使人类对地下空间的使用进入了新的时期。

20世纪开始后，人类对地下空间的开发利用进入了新的时代，地下空间的利用形态不仅有地铁、地下管线，还有地下商场、地下街、地下停车场、地下储藏室、地下人防工程以及大量军事设施等等。

这些利用形态主要是商业开发利用，由此地下空间利用必然要求在民事立法或财产立法中有所体现，这种财产权不同于以地表及一定上下空间的土地所有权或土地使用权，因而成为一种新型的产权。

因此，所有权相对的观念逐渐取代了所有权绝对的理念，并相继在各国或地区的立法上得了支持。

地下空间权也就获得了产生的理论基础。

（二）地下空间权的概念

对于采取什么概念来界定地下空间权，我国大陆学者有不同的认识，主要有以下几种观点：

第一，以王利明为代表的学者的“地下空间权说”，即权利人在法律法规规定的范围内，利用地表以下一定范围的空间并排除他人干扰的权利。

第二，以梁慧星为代表的学者的“地下空间基地使用权说”，即在地下一定的三维闭合空间所设立的基地使用权。

第三，薄燕娜的“地下空间使用权说”，即土地权利人之外的其他人对地表以下空间的支配权。

第四，王卫国的“地下空间权说”，即地表之下的地中一定范围的空间享有的权利。

（三）地下空间权的法律特征

首先，地下空间权的权利客体具有独立性。

地下空间权的客体是土地使用人享有的使用权的空间范围之外的一定范围内的地下空间，在地下之中的空间里具有独立的支配力，因而与传统土地所有权之以地表为中心而有向下垂直的支配力不同。

换句话说，特定于地表之下一定范围的空间可以从地表游离出来而为人们所开发利用，如建造地下商场、游乐园、地铁等，具有一定的经济价值，且可通过登记的方式确认其范围，并为权利人独立支配，成为物权客体。

其次，地下空间权的权利客体具有容纳性。

地下空间是一种三维立体空间，具有容纳性。

特定的地下空间并不会因人们的使用、开发而减少或消耗。

人们可根据自身需要在其间进行生产和生活，或构建建筑物，或铺设管道，或堆放物品，这些活动都不引致空间的减损。

第三，地下空间权的权利内容具有价值和使用价值。

当空间作为一种资源被人们所开发利用时，因其消耗了一定量的社会必要劳动时间，凝聚了无差别的一般人类劳动，故具有价值。

又因之具有价值和使用价值，可通过一定量的比例与其他商品相交换具有交换价值，地下空间权利人可借以将其有偿出让、出租或转让。

最后，地下空间权的权利取得方式的特殊性。

地下空间是基于一定的地表而存在的物质载体，可从长、宽、高三维加以确定。

同时，由于其具有体积的固定性，可视为不动产，故其取得方式要遵照关于不动产取得的相关规定，即以登记作为权利确认、公示公信的唯一合法方式。

二、地下空间权的立法现状

（一）国外地下空间权的立法现状

对于地下空间权的立法，外国很早就已经起步了，主要作为空间权的其中一部分被法律保护，目前已经比较完善，这对我国的立法有一定的借鉴作用。

．德国

1900年颁布的《德国民法典》是坚持绝对的所有权原则的，“土地所有权人的权利扩及于地面上的空间和地面下的地层”。

但在肯定土地所有权的范围包括地表及其上下空间的同时也赋予了他人的无害使用权，即“所有权人不得禁止他人在与所有人无利害关系的高空和地层所进行的干涉”。

但随着社会的发展，该规定已经不适应现代社会的要求，德国在1919年颁布的《关于地上权之命令》，史称“地上权令”，将地上权分为普通地上权和空间地上权。

空间地上权是以在他人土地表面、上空及下空拥有工作物为目的而使用他人土地及空间的权利。

将空间使用权作为用益物权，定位为地上权，作为对土地之特殊利用的权利，以满足对特定空间能够独立利用的社会现实要求。

2．日本

《日本民法典》规定：

“土地所有权除法令有限制外，于其行使有利益的范围内，及于土之上下。

”1966年，日本修正民法典，追加了空间权，即所谓的区分地上权的制度。

区分地上权是指，以一笔土地之平面的一部的上空或下空之某一层为客体所成立的特别地上权。

日本法的地上权除传统的普通地上权外，还有区分地上权。

除此以外，日本在2001年通过新的例规定：

土地所有者仅拥有地表以下一定深度的空间，其余空间为国家所有。

3．美国

美国属于英美法系的国家，判例法在社会中起非常重要的作用，所以美国关于空间权的规定也是从判例中发展出来，后以成文法的形式予以确定下来，其中具有代表意义的是《俄克拉何马州空间法》。

该法规定，空间系一种不动产，其与一般不动产一样，得成为所有、让渡、租赁、担保、继承之标的，并且在课税及公用征收上亦与一般不动产相同，依同一原则予以处理。

英美国家并未将空间权纳入对土地利用之特殊形式中，而是将空间所有权与土地所有权完全区分开来，即将空间作为一种与土地完全不同的客体来对待。

（二）我国的地下空间权的立法现状评析

目前，我国有关地下空间利用的立法正一步步趋于完善，一些较为突出的法律盲点正逐步得到弥补，比如1997年12月1日建设部颁布实行《城市地下空间开发利用管理规定》，形成我国地下空间开发工程规划工程建设、工程管理的第一部法规性文件。

它的颁布实施标志着我国地下空间开发利用进人了一个新的阶段，体现了我国地下空间的开发利用已步入了法制化轨道。

然而，这部法律规定的内容是远远不够的，我国关于如何合理利用地下空间资源、界定地下空间产权关系等方面的专门立法尚属空白，仅存在相关单行法，如《城市规范法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《人民防空法》、《矿产资源法》、《环境保护法》、《建筑法》、《道路交通法》等法律规定，但这些法律规定没有一部是专门直接针对地下空间权而制定的,缺乏对地下空间权的具体规定、说明，仍明显滞后于地下空间开发利用的发展实践，无法满足日益发展的开发地下空间的社会需求。

因此，我国有关地下空间权的立法还存在着以下不足之处：

第一，没有建立起一整套开发利用地下空间的法律法规体系

地下空间开发利用是一种对土地的再利用，往往有多种经济成分参与，对政府而言，既要促使市场的公平竞争，又要保证有限的资源不至被一拥而上的开发所破坏。

因此，建立相关的法规制度来规范政府和企业的行为，明确投资者的权利和义务是一个必须解决的新课题。

例如，从合理利用地下空间资源的角度出发，需要确定城市中哪些区域是适宜开发的？

适宜开发的深度是多少？

这些需要在全国或各地区规划法体系中加以规定。

又如，如何保证地下街中公共通道的卫生、消防、安全、救援等的畅通等等各个方面的问题，这些都应在与地下空间权相关的法律体系中予以明确。

但遗憾的是，我国现在还没有形成这样一套开发利用地下空间的法律、法规体系。

第二，地下空间的管理和规划尚待建立

现有法规对于地下空间利用的主要地下设施，如地铁、地下街、地下停车场等还缺乏全面具体的规划；同时缺乏一个专门的管理机构从宏观上来统一协调各种地下设施的建设。

这就使地下空间发展规划的实施带来一定的难度，造成了地下空间开发的无序状态。

主要表现在:

（1）不少地区到目前对地下空间的开发利用基本为零。

人们对地球可用空间的认识，几乎是只知其表，不知其内，因此根本谈不上对地下空间的开发利用。

（2）人防、建设、市政、环保、电力、煤气、自来水、交通、电信等部门各行其是，各自为阵，对地下空间的开发利用是一种毫无规划、毫无目标的自由短期行为，今天在这里开条沟，明天在那里挖个坑，今天这个部门挖，明天那个部门又来挖，地下空间千窗百孔。

由于缺乏统一规划，大片的地下资源被荒废、搁置或已遭到破坏，可能失去充分利用地下空间资源的良机。

第三，急需建立技术规范和标准

现行的有关地下设施的各项技术规定、规范、法规已不能适应越来越多的未来地下空间的建设，同时地下工程有不少有别于人防工程的技术标准和设计标准以及规范定额、设计规范、技术经济指标等，不能随便套用，因此应由国家制定新的，针对地下空间开发建设的，统一合适的技术、设计、经济指标等标准。

三、我国地下空间权的立法建议

（一）立法应坚持的基本原则

我国目前有关地下空间方面的法律零散、不系统，涉及到地下空间开发利用的一些全局性问题仍处于无法可依的状况，技术政策方面缺乏技术先进并符合我国国情的建设标准与设计标准。

而开发利用却在悄然兴起，有些大城市的大规模利用地下空间资源的建设的发展速度迅猛，法律法规的现状与地区建设发展需求极不相适应，地下空间的政策制定与立法势在必行。

而在立法当中应当坚持以下基本几条基本原则:

（1）地下空间立法要和宪法与有关法律规定相一致，不得相抵触。

地下空间立法必需依据《宪法》和相关的《城市规划法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《人防空法》、《建筑法》、《文物保护法》、《环境保护法》等法律法规。

地下空间立法要和这些相关法律相互衔接。

（2）地下空间立法要以政策为依据，坚持立法的连续性和法律的权威性。

（3）地下空间立法既要使改革决策与立法决策相结合，又要与国家现行法律、法规相衔接；既要从我国国情出发，又要学习、借鉴国外的有益做法。

（4）地下空间立法要立足于国家的全局利益。

（二）立法体例方面的建议

1.地下空间权的性质

根据《中华人民共和国立法法》第八条规定，民事基本制度只能由法律规定，规章和地方法规无权对此立法。

所以，要想适应地下空间利用的现实需要，有效保护地下空间权人的权利和规范地下空间的利用，应在《物权法》中对于地下空间权作出明确规定。

但在考虑地下空间权应如何立法之前，笔者认为应先明确地下空间权的性质，这样才能更好的确定地下空间权的立法体例。

地下空间权主要包括地下空间所有权和地下空间使用权。

我国实行的是二元的土地所有制，即土地分别由国家和集体组织所有，国家通过出让、划拨、出租等方式将土地的使用权转移到普通民事主体中。

与此相应，笔者认为，地下空间权立法也应遵从这样一个法律前提：

地下空间所有权的国有性质和使用权的可转移性。

所以，涉及到民事主体权益的更多情况下是地下空间使用权，从这一意义上说，民事法律关系中的地下空间权多是指地下空间使用权，后者是前者权利的绝大部分内容。

因此，在考虑地下空间权的性质时主要是弄清地下空间使用权的性质。

目前我国学者对于地下空间使用权性质的争论主要是围绕地下空间使用权是否为一种独立的用益物权，并形成了“肯定说”和“否定说”两种观点。

以王利明为代表的肯定说，主张在物权法用益物权的体系中将地下空间使用权自成章节，而专门规定空间利用权制度。

而以梁慧星为代表否定说，主张地下空间权不是物权法体系中一个新的物权种类，而是对地下空间上所设定的各种物权的综合表述。

因此并未将地下空间权进行专章规定，而是将其分解为不同的权利种类，分别归入基地使用权、农地使用权和邻地使用权中。

笔者认为，地下空间使用权并不是一种独立于用益物权的物权类型，是用益物权的下位概念。

用益物权，是权利人对他人的所有物享有的以使用收益为目的的物权。

地下空间使用权，是使用权人对地下空间所享有的使用的权利。

其与以地表为中心，以土地为客体的传统的土地用益物权的本质是一致的，只是在加入了地下空间使用权的用益物权中，客体被分割，按照权利人权利的所及范围，将土地进行分层，使原来的用益物权，根据客体的不同，一分为三：

以空中为客体的用益物权；以地表及地上权的当然附属部分为客体的用益物权；以地下空间为客体的用益物权。

2．地下空间权的立法体例

通过以上对地下空间使用权的分析，可以认识到地下空间权具有用益物权的性质。

所以笔者认为，关于我国地下空间权的立法体例应是在民法典有关用益物权的相关章节中规定地下空间权制度，并且应在物权法用益物权的体系中自成章节，在“用益物权”一章中单列“地下空间权”一节，同时不仅要明确规定地下空间权的概念、设定、期限、费用以及地下空间权的行使及其限制等，而且还应该规定地下空间利用权的流转方式，包括转让、抵押和出租等。

这样一方面有利于明晰各方法律关系，实现定纷止争。

另一方面，有利于确立地下空间的排他性用益物权，有利于地下空间权利人明确自己的权利和义务，从而实现对地下空间的有效利用。

当然，在地下空间权一节中必须明确以下两个问题：

首先，地下空间权范围。

由于作为权利客体的地下空间是土地使用人享有的使用权的空间范围之外的一定范围内的地下空间，故地下空间权的空间范围应该合理划分，前提条件是在不影响土地使用权人按照规定用途使用土地及遵守有关不动产相邻关系的法律基础上，经过规划部门及不动产登记机关的审核而确定。

其次，地下空间权的取得。

地下空间权的取得，应当与土地使用权的取得采用使用同样的标准，以经过不动产登记机关登记公示为必须。

同时改革现有土地使用权证书与不动产产权证书，赋予地下空间权人和地下建筑物所有人相关的地下空间权证书与地下不动产产权证书，从而确立地下空间权证书、地下不动产产权证书与地面土地使用权证书、地上不动产产权证书并存的新型权证管理制度。

（三）立法内容方面的建议

第一，明确地下空间所有权

《土地法》第二条已规定“城市市区的土地属于国家所有；农村和城市市郊的土地出另有规定外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体”，但没有对地下空间所有权做出明确规定。

笔者认为，应对我国的地下空间所有权做出明确的具体规定:

城市地下空间所有权归国家所有，农村被国家征收或被购买用于经济建设的土地以及被《土地管理法》确认为国家所有的土地的地表连同相应的地下空间归国家所有；农村其他集体所有的土地，地下空间所有权归集体所有，但是这部分的地下空间所有权不得违反公共目的。

国家可以基于公共利益的考虑对这部分地下空间进行征收征用，但必须给予相应的补偿。

第二，规定相关的地下空间使用权

通过法律明确地下空间使用权主体，以及主体的责任和义务。

由于我国实行土地的所有权和使用权分离制度，因此，为保护依法获得土地使用权的投资者的合法权益，在明确国家对地下空间的所有权之后，还需要明确地下空间使用权的主体、主体的权利范围、责任和义务等内容。

政府对地下空间使用权的出让，可参照地面土地使用权的出让方式，如协议、招标、拍卖等。

对地下空间使用权的产权登记，包括取得、转让、抵押、继承、赠予等要做出明确的规定。

此外，还应对地下空间权作出一些限制：

首先，地下空间使用权的行使应有特定的空间范围，如对地下一定深度空间的使用权，而不能“直至地心”，否则将不利于国家对地下资源的开发利用；其次，对于地下空间的用途也应有个审批把关的程序，防止权利人对地下空间使用权的滥用；第三，还要在有关法规中考虑公共利益的保障，如：

在战争或其他紧急状态下，地下空间权利人应将地下空间即时、无偿、无条件地提供防空、防灾等用途。

第三，完善地下空间开发利用的规划法规和设计、施工管理法规

由于地下工程建设的不可逆转性，对地区长远建设的影响很大，地区建设在地下空间的开发利用方面要有从长计议，统筹规划。

我国现行的《城市规划法》应对地下空间开发利用规划的主要内容、原则、期限、编制程序、审批权限等方面做出明确的具体规定。

同时，针对目前我国地下空间开发利用中存在的工程质量问题，应按《城市地下空间开发利用管理规定》的要求,建立和完善地下工程建设的技术标准和规范，对地下工程建设规范、质量检验标准、工程验收规范等，要建立一个完整的体系，使工程质量管理有章可依，依法管理。

第四，加强地下空间开发利用环境保护法规、消防法规的规范

地下空间开发要做好对地质、水文、矿产的勘察。

在规划和建设中做好环境保护、矿产资源保护、水资源保护、文物古迹保护和对现有人防、国防设施的保护；要采取有效措施防止地下水枯竭、防止地下水污染、防止危及地面建筑安全；

国家消防主管部门也应当对地下空间防火、消防工作作出具体规定和规范。

第五，建立一整套开发利用地下空间的法律法规

除了对现存有关地下空间开发的法律法规进行完善外，在条件成熟的情况下，我国还可以根据我国国情制定一整套具有中国特色的开发利用地下空间的法律法规。

它大概可以包括以下内容：

第一，地下空间利用基本法规，如地下空间资源利用鼓励优惠政策、地下空间资源开发权利、公共地下设施的占用许可规定等基本方针和政策；第二，地下空间建设实施法规，如地下铁路、地下街、地下停车库、地下电力设施方面的法规；第三，地下空间安全法规，可包括结构设备安全法规、施工安全保证法规、防灾安全法规；第四，地下空间维护管理法规，如地下建筑物环境卫生标准规定、停车场保护管理规定以及噪声等方面的规定。

总之，21世纪是我国全面建设小康社会,实现现代化进入繁荣昌盛的重要时期。

我国经济的发展一日千里，资源的紧缺成为发展的瓶颈，土地的纵向发展是不可回避的，我国地下空间开发利用高速发展的时期已经来临，我国土地的立体利用的现实与立法真空之间的矛盾日益突出，构建我国具有前瞻性、行之有效的地下空间利用法律体系已经成为当务之急。

地下空间权的立法可以明确地下空间利用关系，对地下空间资源进行分配，使地下空间利用关系明晰化、合理化，从而达到定纷止争的目的，使有限空间资源得到合理、合法利用。

完善配套的法规体系，可以促进地下空间的开发利用，最大限度的发挥地下空间资源。

因此，我国须尽快建立健全有关地下空间权的法律法规，完善地下空间开发利用制度，这对于推动我国社会主义现代化建设，促进社会和谐发展有着重要的现实意义。