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科技投入的财政定位理论阐释与实证分析
科技投入的财政定位理论阐释与实证分析
[摘要]判断一种产品生产的财政支持力度首先应从产品的性质入手,产品的公共产品属性越强,财政支持的力度应该越强。
研发产出品中,基础研究、共性技术和专有技术的公共性呈由强而弱排序,因而财政对这三种研发产出品的支持力度也就呈现由大到小的递减趋势。
虽然发达国家政府资助在R&D投入中的比重呈现下降的趋势,但20世纪90年代以来,各国不仅采取各种政策措施加大R&D的投入总量,而且进一步加大政府财政对科技活动的支持力度正在成为一种新趋势。
尽管我国财政科技投入的绝对量不断增加,但无论是在增长速度、GERD/GDP指标,还是内容结构、地区结构方面,均与发达国家存在较大差距。
为了保证中国经济持续发展和有效运行,在增加科技投入总量的同时,更要对科技投入的结构优化、科技投入机制的建构给予足够的重视。
[关键词]科技投入;公共财政;结构优化;机制建构
[中图分类号]F812.45 [文献标识码]A [文章编号]1005-2674(2010)07-0062-06
当前,我国正处在一个战略机遇期,加强自主创新能力已成为当前我国国民经济发展的一个重要课题。
虽然我国已初步建立起以政府为主导、企业为主体的多元化R&D投入格局,但由于受到企业自身规模的限制,在相当长的时期内,政府公共R&D仍扮演着重要角色。
2005年,政府公共R&D部门的R&D经费占全部R&D的41.88%,到2008年,虽然我国科技投入达到创记录的3710亿元,但政府财政科技投入占全社会R&D的比重却下降了1个百分点,为40.85%。
如何更有效发挥政府公共R&D在经济增长中的作用,在进一步加大政府科技投入总量的同时,优化投入结构,建构多元化投入机制,提高企业自主创新能力,是目前我国科技进步和提高自主创新能力所面临的重要课题。
本文在理论阐释和国际经验借鉴的基础上,通过对我国R&D财政投入现状特征的分析,就如何构建财政主导下的多元化科技投入机制提出相应的思路与对策。
一、研发产出品的公共性强弱与财政支持力度
新古典经济增长理论认为,知识投资可以提高其他生产要素的生产能力并将这些生产能力转化为新产品、新工艺。
保罗?
罗默的内生经济增长模型进一步提出,技术进步是经济增长的核心,技术进步本质上是市场拉力的结果,因而其内生于经济增长之中。
知识和技术可以提高投资的回报,通过科技投入提高边际生产率,呈现边际报酬递增规律。
从理论上阐述政府在R&D中的合理性,以及政府有目的的消除R&D中市场失灵的做法始于20世纪60年代。
Nelson(1959)和Arrow(1962)的两篇经典论文揭示了R&D活动(尤其是基础研究)中存在的市场失灵。
他们认为,如果完全让市场资金来支持R&D活动,私人在这方面的投入就会低于经济和社会所需的水准,即不存在政府干预时的竞争性均衡是社会次优,均衡增长率低于社会最优增长率,政府可以采取适当的政策提高经济增长,使经济实现帕累托最优。
其后Romer(1990)、Barro(1990)等学者在其内生增长模型中论证了政府可以向生产知识和技术的厂商提供补贴,或对生产知识和技术的生产提供补贴的同时对其他生产课税,从而激励社会生产要素投资研究开发部门,进而提高经济增长率和社会福利。
Dominique&Bruno(2000)、GueHec&vanPottelsberghe(2001)等学者的实证检验也验证了上述理论假说,如后者对OECD国家1980~1998年全要素生产率的实证分析表明:
政府公共R&D每增加1%,全要素生产率增加0.17%。
在一般情况下,科学研究与开发的产出是以论文、专著、工艺、程序、概念模型等非物质产品形式表现的,即R&D所提供的科学技术知识大多数是非物质形态的知识产品。
这种产品具有非竞争性和非排他性的特征。
但是,现代知识产权和专利保护制度的确立,为知识品的排他提供了可能,专利制度使知识品部分程度上具有了产权,在一定程度上解决了知识产品的“免费搭车”问题。
然而,在存在专利和知识产权的条件下,也不是所有的知识产品都能确立私有产权,有的知识产品即使有了私有产权也不能阻止其利益的大量外溢(专利过期、模仿创新)。
也就是说,知识产品的可排他程度是不同的,从而导致其公共产品的属性强弱不同,这就决定了财政对知识产品生产支持程度的差别。
根据排他性的强弱,我们可以将研发产出品(知识产品)划分为三种类型:
(1)基础研究。
基础研究(basicresearch)是指与产业或商业目的无关的、以增加科技知识为目的的研究。
这类研究的产出品一般以公开发表的学术论文、专著等形式存在,无法通过申请专利获得产权,任何人都可以对这类产品“免费搭车”。
因此,这类研究产品的排他性最弱,属于纯公共产品的范畴。
(2)共性技术。
共性技术(Generictechnology)共性技术是跨行业、跨产业的交叉技术,能够为多项产品和其他技术的发展提供支持,具有较高的外部性,排他比较困难,因而单个微观主体缺乏对共性技术投入的动力。
虽然通过一些合理的制度安排,可以将共性技术外部性内在化,以实现部分排他。
但其较高的外部性,使之具有“准公共产品”的特征,类似于布坎南所描述的俱乐部产品(Clubgoods)。
(3)专有技术。
专有技术分为专利技术和商业机密两种形态。
其中,专利技术使用法律手段有效地实现排他,法律将保护专利技术所有者享受专利技术的私有权,它和其他财产权利一样,可以出售、转让,在有效的时限内未经所有者许可,任何人都无权实施有关技术,或出售用有关技术制成的产品。
因此,专有技术产权明确,具有很强的排他性,大多属于私人产品的范畴。
按照公共财政理论的基本观点,市场失灵是政府介入社会经济生活的原动力,提供公共产品是政府的首要职责。
因此,判断一种产品生产的财政支持力度首先应从产品的性质人手,产品的公共产品属性越强,财政支持的力度应该越强;产品的公共产品属性越弱,财政的支持力度应该越弱。
在上述三种研发产出品中,基础研究的公共产品属性最强,共性技术次之,专有技术的公共产品属性最弱。
与此相对应,财政对这三类产品的支持力度就应依次体现为:
基础研究最大、共性技术次之、专有技术相对较小。
由于基础研究除了非排他性强的特征外,还具有投资大、周期长、风险高、直接收益低等特征,私人部门一般不愿意介入,因此成为各国政府财政支持的首要对象与重点领域。
二、发达国家政府R&D财政投入的演变特征与发展趋势
从主要发达国家看,各国政府资助R&D经费演变呈一定的规律,即随着经济的发展,各国政府投入的研发经费呈现不断上升的趋势,如从1971-2000年的30年间,美、英、日三国政府资助R&D经费增长了3.6倍、6.6倍和7.0倍。
在工业化发展初期,大部分发达国家政府R&D投入总经费的比重比较大,一般在50%以上。
随着工业化发展,各国企业实力增强,企业R&D投入迅速增加,各国R&D投入总经费也随之增加。
虽然政府资助经费也在逐年增长,但是在总经费中的比重却呈下降趋势。
根据2003年《中国科技统计年鉴》提供的数据,美、英、日三国政府资助R&D投入总经费中所占比重分别由1970年的55%、51%和29%,下降到2001年的26%、30.2%和18.5%。
值得注意的是,虽然政府资助在R&D投入中的比重呈现下降的趋势,但是从以政府资助为主向以企业投入为主的转化过程,经历了一个相当长的时间。
以美国为例,在战后相当长的一段时间内,美国政府R&D投入是研发资金的主要来源。
20世纪60年代中期,企业R&D投入在总经费中的比例不断上升。
70年代末,企业R&D投入开始接近政府资助。
1980年企业R&D投入的比重首次超过联邦政府。
在1980~1987年,虽然企业的研究开发绎费投入超过联邦政府的科技投入,但是两者差距并不大,一直到1987年以后,两者差距才明显拉大。
2000年企业R&D投入比重上升到68.4%,而联邦政府科技投入的比重降低为26.3%。
美国从以政府科技投入为主转变到以企业投入为主的过程大约持续了10多年。
20世纪90年代以来,世界进入知识经济时代。
为促进经济社会协调发展,提升综合国力,维护国家安全,各发达国家更加重视科学技术的发展,不仅采取各种政策措施加大R&D的投入总量,而且进一步加大政府财政对科技活动的支持力度正在成为一种新趋势。
其主要表现是:
(1)大幅度增加科技投入正在成为很多国家提升竞争力的国家战略。
2002年11月,欧盟制定的第六个科研和技术发展框架计划,标志着欧盟的科技投入将步入一个新阶段。
第六框架计划为期四年(2003年到2006年),总预算达175亿欧元,较第五框架计划增长17%。
第六框架计划旨在建立欧洲统一科研创新体系,明确要求各成员国到2010年将研发投入增至GNP的3%。
日本2001新财政年度开始实施第二个科技基本计划,保证政府(含地方政府)科技投入占GDP的1%,争取5年间对研究开发的总投入达到24万亿日元。
韩国在其《长期科技发展规划――2025年构想》中,提出了大幅度增加科技投入战略及其产出目标,为此,2001年开始到2005年总共投入10兆韩元进行研究开发,重点培养25万名专业人员。
研究开发经费每年将增加22%,占R&D的比例由2001年的29.1%提高到2005年的43.2%。
(2)根据国家宏观战略部署,政府科技投入更强调按产出目标配置。
一是基础研究等与自主创新能力建设相关的研究成为政府投入的优先领域。
基于基础研究和部分应用研究对自主创新具有培养作用,近年来再次受到国际上核心创新国家的重视,在各国政府研发经费支出结构中,基础研究/政府研发经费基本保持在10%以上的水平。
即使像日本、韩国这样以技术应用和技术引进为发端的国家,也开始强调基础研究的重要性,并把自主创新作为争夺未来产业高地的重要武器。
二是卫生、保健和环境等社会公益研究成为政府投入的重点领域。
从经合组织(OECD)国家的政府科技投入分布上看,在非国防领域,其资助重点是医疗保健和环保,这两个领域的研发投入占政府研发投入的比例逐年上升。
美国政府用于医疗保健的研发支出1955年仅为0.69亿美元,只占政府民用研发支出的3.6%,2003年预算数为262.01亿美元,占比大幅提高到55.7%。
三是政府支持产业技术研究更加强调目标导向化,支持力度也在加大。
作为世界第一科技大国和经济大国的美国,非常重视政府在产业技术供给中的责任。
1993年克林顿政府在《促进美国经济增长的技术,增强经济实力的新方向》报告中明确提出:
将联邦政府的研究开发预算重新集中于系统地加强美国的产业竞争力,在电子、汽车(清洁汽车计划)、能源和环境、先进运输等部门建立与工业界的合伙关系。
(3)政府科技投入更加注重利用税收激励、政府采购等市场化手段推行机制创新。
一方面,政府科技投入更加注重商业化和金融化运作,如欧洲的“空中客车”项目、以色列的创业投资国家基金项目等,都是政府资金与社会资金商业化协调运作的成功案例。
政府科技投入为发挥引导和调动社会资源的作用,往往率先使其中的一部分变成金融资本;通过金融杠杆和金融创新使社会资本参与至整个科技创新行动中来。
另一方面,许多国家都制定了多种支持企业增加研发投入的税收激励政策,如企业研发投入的税前抵免、创业投资机构的资本所得税减免、高新技术产业的所得税减免等,对企业增加研发投入起到了积极的推动作用。
此外,有的国家为鼓励企业从事技术研发和使用国产技术,还开征了技术开发专项税。
如1986年,印度政府制定的《关于征收研究与开发税的条例》中就规定,对企业界引进国外技术征收占引进费用5%的税,并用这项税收建立创业投资基金,促进和加速国产技术的开发和应用。
三、我国R&D财政投入的总量与结构特征
国际上通常以R&D经费占GDP的比例作为R&D经费宏观结构的指标。
依照联合国教科文组织《UNESCOI》的科技统计指标体系,主要有两个指标描述R&D活动的投资规模,即R&D经费的绝对数GERD和R&D经费占国内生产总值的相对数GERD/GDP。
该组织在1971年出版的《科学应用与发展》中把各国工业化发展的过程分为四个阶段:
工业化前阶段、工业化第一阶段、工业化第二阶段和工业化后阶段,并给出了主要划分标准。
文献通过对多个国家的R&D投资规模研究,得出了R&D投资规模的一般统计规律,当一个国家处于工业化第一阶段GERD/GDP的大致范围在0.7%~1.8%,工业化第二阶段GERD/GDP大致范围在1.5%~2.5%,工业化后阶段GERD/GDP大致范围在2.0%~3.0%。
按照国际可比口径,2008年我国全社会R&D与GDP的比例达到了1.52%。
这表明,我国已经完成了工业化第一阶段,正处于工业化第二阶段的初期。
1、总量特征
20世纪90年代以来,尽管我国财政科技投入的绝对量不断增加,但是在财政支出总额的绝对量增加的更多条件下,财政科技投入占财政支出总额和GDP的比例总体上呈先升后降再升的波动趋势。
目前我国GERD/GDP(1.52%)的水平与世界平均的财政科技投入占GDP2.0%的比重及发达国家2.5%的比重均存在较大差距。
1990~2008年《中国统计年鉴》显示,1990年以来,国家财政科技投入的绝对量呈不断增长的趋势,从1990年的139.12亿元增加到2008年的2540亿元,年均增长20.2%。
另据报道,2009年,中央财政科技投入安排了1461亿元。
在应对国际金融危机的冲击及国家财政形势总体趋紧的情况下,2009年中央财政科技投入较2008年仍增长了25.6%。
但从相对量来看,财政科技投入占财政支出总额的比例总体上呈先降后升的波动趋势,即财政科技投入占财政支出比重由1992年的5.1%下降到2002年的最低点3.7%,之后缓慢回升到2008年的4.1%,但仍然低于1992年的水平。
财政科技投入GDP的比例由1990年的0.75%持续下降到1996年的0.49%,之后缓慢回升到2008年的0.84%,超过了1992年的高点水平,但仍然低于1%的国际标准,属于缺乏创新能力的国家。
从1990年至2008年,我国财政科技投入年均增长20.2%,而同期财政总支出年均增长速度为25.7%,高于财政科技投入年均增长5.5个百分点。
表明财政科技投入的实际增长未能达到《科技进步法》明确规定“政府科技投入必须高于当年财政支出的增长幅度”的基本要求。
2、结构特征
从财政科技投入的内容上看,R&D由基础研究、应用研究和试验发展三个部分组成,对应的产出品则分别为基础研究产出品、共性技术和专有技术。
根据中国主要科技指标数据库提供的数据,从1999年到2008年,我国R&D投人中基础研究所占比重始终处于5%到6%之间,2007和2008年甚至低于5%,仅为4.7%和4.8%。
而发达国家这一比重一般为20%左右。
国际上基础研究、应用研究和试验发展三者通行的比例基本上为15%、25%、60%。
2004年美国、日本、法国、俄罗斯和韩国该比重分别为19.1%、13.4%、23.4%、15.1%和14.5%。
可见,我国在基础研究领域的投入严重不足。
如前所述,基础研究属于典型的公共产品,私人介入意愿最低,政府资金主要应用于这种领域。
2004年,我国来自政府的R&D资金为523.6亿元,其中86.5%投向研究机构和高等学校,但研究机构和高等院校都未将基础研究作为其R&D活动投入的重点,其中基础研究仅占研究机构和高等院校R&D活动总投入的12.0%与23.9%,其余均投入到应用研究和试验发展这两类经济效益较为显著的领域。
再从财政科技投入的地区结构来看,我国各地区间财政科技支出水平差异很大,总体特征为东部地区财政科技投入明显大于中西部地区。
从绝对量来看,地方财政科技拨款总额前5名的地区依次是广东、上海、北京、浙江和江苏,均为东部发达地区。
而排名后5位的地区依次是西藏、青海、海南、宁夏和甘肃,除海南外,均为西部省区。
2007年地方财政科技拨款绝对额最高的广东(119.26亿元)比最低的西藏(1.93亿元)高出近60倍。
西部十二省市区的R&D投入总和仅占全国的14.2%。
从相对量来看,科技拨款占地方财政支出比重各地区也呈明显的差距,排名前5位依次是北京、上海、浙江、广东、天津,后5位依次是西藏、内蒙古、青海、江西和甘肃,除江西为中部地区外,其他均为西部省区,其中最高的北京为5.50%,而最低的西藏只有0.70%。
由于科技进步逐渐成为区域经济发展的主要原动力,区域间科技投入的差距将导致区域经济差距的进一步扩大,形成“马太效应”。
四、构建财政主导下的多元化科技投入机制
科技投入是科学研究和技术创新活动的物质基础,科技投入的最终效果常常体现在经济增长上。
因此,在研究和规划一个国家的经济增长问题时,我们不能轻视更不能忽视科技投入的因素。
但是,当人们逐渐认识了科技投入对于经济增长的重要意义之后,往往又会产生一种简单化甚至片面的理解,似乎只要增加科技投入就会自然而然地带来科技的发展和经济的增长。
事实上,不同的历史发展阶段,科技投入的不同方式和结构,科技投入对经济增长的作用效果是完全不同的。
笔者认为,为了保证中国经济持续发展和有效运行,在增加科技投入总量的同时,更要对科技投入的结构优化、科技投入机制的建构给予足够的重视。
1、合理界定R&D财政支持的范围与重点
本文第一部分已阐述了根据R&D产出品性质界定财政支持力度的理论,财政支持R&D活动的重点应该是公共产品属性比较强的共性技术和基础研究。
世界上所有国家都不可能对所有的科研领域投入物力和财力,正如美国总统科技顾问马伯格(J.H.MarBurger)所说:
科研经费的“缺口”总是存在的,无论何时,机遇总是超越资源,这是不可避免的现实。
因此,财政支持R&D不能“眉毛胡子一把抓”,要有进有退,充分发挥市场配置资源的基础性作用,重点介入“市场失灵”领域。
目前,我国在基础研究领域的投入严重不足,从1999年到2008年,我国R&D投人中基础研究所占比重始终处于5%到6%之间,2007和2008年甚至低于5%,仅为4.7%和4.8%。
而发达国家这一比重一般为20%左右。
基础研究属于典型的公共产品,私人介入意愿最低,政府资金应主要向这一领域倾斜。
此外,根据WTO《补贴与反补贴措施协议》规定,政府对基础性研究的补贴不在限制之列,我们应当充分利用这一有利条款,加大基础性研究的财政投入。
2、在经济增长的基础上适度提高政府科技投入比重
改革开放以来,我国的科技投入体系不断完善,多元化、多渠道的投人格局初步形成。
在国家财政科技投入的引导和相关政策的支持下,企业成为科技投入的主体,企业投人占全社会科技投入的比重超过了70%。
这一方面说明以企业为主体的R&D投入机制正在形成,另一面也说明政府财政投入的力度还不够,因此,进一步增加政府R&D投入是必然的选择。
但加大财政投入是否会对私人资本产生“挤出效应”(CrowdingOutEffect)。
根据国际经验,私人R&D支出中政府资助所占的比例与对私人R&D支出的影响呈倒u型的函数关系,在比例达到13%时激励效应达到最大,在比例超过25%时产生“挤出效应”。
2004年,我国财政投入R&D的资金中有12%用于资助企业的R&D活动,占企业R&D支出总额的4.8%。
这说明现阶段我国财政对私人R&D的资助还不会产生“挤出效应”,财政加大支持力度还有很大的空间。
为此,要认真执行科技法规和相关政策,确保财政科技投入的增幅要明显高于经常性财政收入的增幅。
各级政府要把科技投入作为预算保障的重点,年初预算编制和预算执行中的超收分配,都要体现法定增长的要求。
3、优化财政科技支出结构,提高财政资金使用效益
在由基础研究、共性技术和专有技术三项内容构成的R&D投入结构中,除了公共产品属性最强的基础研究必须明确加大政府财政投入力度外,对于共性技术,政府也应给予相当的重视,特别是涉及国家安全和国家核心竞争力的技术,是国家长期发展战略的重要组成部分,往往是各国政府资助的重中之重。
当前,我国财政应加大对生产前瞻性、超前的产业共性技术、关键共性技术的企业技术联盟的支持,同时政府应积极组织共性技术研究的联合体。
对于专有技术的生产,政府可以靠政策工具给予指导和支持,尽可能减少对企业的市场研究和专有技术生产的直接经济支持。
从R&D投入的地区结构看,加大对落后地区的R&D活动投入对于促进落后地区科技进步,进而推动其经济发展,缩小地区差距具有关键性的作用。
因此,我国中央财政应加大对西部地区科技专项经费的转移支付力度,缓解地方财政压力;西部地区地方财政应开源节流,调整财政支出结构,尽可能将财政资金投入到科技和教育事业上,为积累发展后劲夯实基础。
4、丰富R&D财政支持的方式,完善科技税收激励政策体系
从国际经验来看,财政支持R&D活动的方式主要有三种:
财政支出、税收激励和联合安排。
财政支出又有财政补贴、政府采购等形式;税收激励又包括税收抵免、加速折旧、投资抵免等多种方式。
其中,税收激励是发挥财政放大机制的有效手段,应当予以重点研究和应用。
完善科技税收激励政策体系的总体思路是使科技税收优惠进一步合理化并适当加大优惠力度,完善以所得税为主体的直接优惠和间接优惠并用,多种优惠方式灵活合理使用的科技税收优惠体系,并发展税式支出预算,以提高统筹水平与管理水平。
在基础领域,应采用侧重于刺激科研人员积极性的优惠政策,主要体现在对个人所得税的减免。
在应用技术研究领域,应注重事前、事中、事后三个环节,即科研投入、科研过程、科技成果转化环节。
前两个环节可侧重于所得税优惠,第三个环节主要是技术的推广应用和科技产品的流通,可侧重于流转税方面的优惠。
5、充分发挥政府科技投入的引导职能,构建多元化科技投入机制
虽然企业已成为我国科技投入的主体,但企业的科技创新能力不足仍然是不争的事实,而且我国企业研发投入的重点是产品和技术开发,基本不进行基础研究,应用研究的比例也很微小,如此必将导致企业的研发活动呈现“无源之水”的局面。
因此,现阶段不宜过分强调企业是科技投入主体这一指标。
建立以政府为主导的多元化科技投入模式才是符合科技投入规律、符合我国企业技术创新现状和经济发展阶段性特点的有效模式。
首先,必须强化政府科技投入的引导职能。
财政科技投入的目标要切实转移到如何引导社会科技投入上来。
不仅要运用直接拨款和提供补助等手段,还要灵活运用财政补助、贴息、风险投资、担保、政府采购、税收优惠等多种财政政策工具,对企业、商业性金融、非营利机构的投入潜力积极鼓励,带动和牵引民间资金投入,充分发挥政府资金“四两拨千斤”的杠杆作用,引导民间资本成为现实投入并形成多方面合力。
其次,构建多层次科技金融支持体系。
要健全商业银行科技贷款风险补偿机制,积极引导各类商业银行开展针对科技企业的差别化和标准化服务;进一步完善政策性金融支持体系;大力推动创业投资的发展,努力吸引海外创业投资;发展多层次的资本市场体系;改善社会信用环境,加强全社会信用体系建设及相关基础设施建设。
再次,积极引导非营利组织加大科技投入。
各级政府应营造一个有利于非营利组织成长发展的法律制度环境和税收支持体系,充分吸收包括非营利组织社会团体、居民个人捐赠,企业捐赠,海外捐赠及投资等各方面的社会资金进入科技研发领域,形成科技投入的全社会支持。
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梁洪学
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