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土地整治潜力研究
土地整治潜力研究
xx地土地综合整治专项规划(2006-2020年)专题研究四
xx地土地整治潜力调查分析评价
二0一一年八月
1、前言
项目区位于xx行政区范围,东与xx镇接壤,南与xx毗邻,西与xx相连,北接xx乡;地理坐标为东经115°47′16″-115°54′50″,北纬36°11′30″-36°15′42″,涉及xx镇整个行政范围,共计xx个行政村,分别为:
项目区各类用地总面积5777.11公顷。
其中农用地整治面积3836.34公顷,农村建设用地拆旧区面积688.91公顷,安置区占用农用地252.72公顷,不参于整治的各类土地1940.77公顷(其中耕地465.39公顷,园地11.74公顷,林地452.52公顷;城镇村及工矿用地834.47公顷,交通运输用地90.25公顷,水域及水利设施用地73.47公顷,其他土地12.93公顷)。
1.1研究背景
为深入贯彻党的十七大和十七届三中全会关于“落实最严格的耕地保护和节约用地制度,进一步统筹城乡发展、确保粮食安全、优化城乡建设用地结构布局”的总要求,《山东省人民政府关于加强土地综合整治推进城乡统筹发展的意见》(鲁政发[2010]73号)明确提出:
将土地整治开发复垦与城乡建设用地增减挂钩有机结合,整体推进田、水、路、林、村一体化的土地综合整治工程,加快城乡统筹发展。
某某县从社会、经济、资源和生态环境的可持续发展战略角度出发,从人民群众的根本利益出发,根据省政府[2010]73号文及山东省国土资源厅、山东省财政厅鲁国土资发[2010]110号的要求,立足某某县实际,顺应当地群众对土地综合整治的迫切要求,以《某某县土地利用总体规划(2006-2020年)》、《聊城市某某县土地开发整治规划》和《某某镇土地利用总体规划(2006-2020年)》为指导,确定对某某镇进行土地进行综合整治。
项目区涉及某某镇42个行政村,其中某某镇的王楼行政村王楼自然村正在参与某某县批挂钩项目。
其农村居民点现状绝大部分为10年前的低矮庭院,一则村内道路网不规则,硬化路面和排水设施不健全,人居环境较差;再则占地面积较大,土地集约利用程度低。
项目区内农业基础条件较好,土地成方连片,但存在部分中低产田、残次林地、坑塘、荒草地等,有一定新增耕地潜力;区内田间道路路况不好,雨季泥泞难行;灌溉水资源相对丰富,但灌排设施年久失修已不能满足当地农业生产需求,农业生产易受旱涝灾害影响,粮食产量不稳定,制约当地农村经济的发展和农民收入水平的提高。
因此,在本项目区进行土地综合整治对于当地群众的居住环境和农业生产力的综合提高具有重大意义。
随着可持续发展概念的提出,全社会逐渐意识到单纯依靠耗费资源取得经济快速增长的经济发展模式是欠合理的,因此,要求经济增长方式由粗放型向集约型增长方式转变。
我国正处于社会经济发展和城市化快速发展的时期,非农建设需要大量土地,而现今非农建设用地的取得途径大多是通过农用地的转用而来,非农建设用地的无序扩张给农业生产带来了巨大的压力。
为了落实切实保护耕地的基本国策,提高城市存量建设用地的利用率,保证有效土地需求的供给,土地节约与集约利用是一条最重要而且必要的道路。
为此,在新一轮土地利用总体规划修编之际,加强土地节约与集约利用问题的研究,对于加强xx地土地资源管理,促进经济快速持续发展具有重要意义。
本研究结合xx地经济和社会发展实际,对xx地建设用地集约利用现状与潜力进行系统全面的评价分析,旨在提出符合xx地实际的土地集约利用挖潜目标与路径,并在此基础上提出了土地集约利用挖潜的机制建设与政策创新的方向。
1.2研究原则
为实现山东省土地开发整治总体目标,XX县规划期内土地开发整治工作必须贯彻以下基本方针:
(1)坚持耕地占补平衡的原则
始终把增加有效耕地面积、提高粮食综合生产能力和改善生态环境作为土地开发整治的重要任务,确保建设占用耕地占补平衡,在不计生态退耕的情况下,基本实现耕地总量动态平衡。
(2)坚持集约挖潜的原则
充分挖掘已利用土地和废弃土地的潜力,突出土地整治和复垦,大力开展“田、水、路、林、村”综合整治和对工矿生产建设中塌陷、挖损、压占废弃土地的复垦,全面提高土地的利用率和产出率。
(3)坚持数量、质量和生态并重的原则
在增加有效耕地面积的同时注重耕地质量的提高。
正确处理土地开发整治与生态环境保护和建设的关系。
土地开发要做好调查评价、论证,充分考虑水资源条件和灌溉条件,在确保不破坏并有利于改善生态环境的前提下进行,禁止毁林开荒、陡坡开垦和破坏天然湿地。
(4)坚持基本农田保护与建设的原则
要优先开展基本农田整治,以建设促保护,完善基础设施,改善生产条件和环境,按照现代农业发展要求,全面提升基本农田尤其是粮食主产区基本农田的生产能力。
(5)坚持与建设社会主义新农村相结合的原则
土地整治要为社会主义新农村建设打下良好基础,通过农村居民点整治和综合整治,建成布局科学、生态环境优良的社会主义新农村,达到了整合资源、整治环境、整治农田、整治村容的有机统一。
(6)坚持社会、经济、生态效益统一的原则
土地开发整治工作要结合XX县及山东省社会经济发展的实际,落实《山东省土地利用总体规划》的相关指标,保持与相关规划的平衡与协调,立足长远和全局,实现社会、经济和生态效益的统一和最大化。
1.3研究依据
1.3.1文件依据
(一)法律依据
1.《中华人民共和国土地管理法》
2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》
3.《中华人民共和国城乡规划法》
4.《中华人民共和国物权法》
5.《中华人民共和国农村土地承包法》
6.《中华人民共和国环境保护法》
7.《基本农田保护条例》
(二)政策文件
1.《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)
2.《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点,切实做好农村土地整治工作的通知》(国发〔2010〕47号)
3.《关于做好土地开发整理权属管理工作的意见》(国土资发〔2003〕287号)
4.《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》(国土资发〔2005〕207号)
5.《关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》(国土资发〔2007〕169号)
6.《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(国土资发〔2008〕138号)
7.《关于开展土地整治规划编制工作的通知》(国土资发〔2010〕162号)
8.《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》
(三)相关部门资料
1.《xx县国民经济和社会发展第十二个五年规划(2011-2015年)》
2.《xx县土地利用总体规划(2006-2020年)》
3.《xx县城市总体规划修编(2007-2020年)》
4.《xx县第二次土地调查报告》
5.《xx县社会经济统计年鉴(2010年)》
6.其他相关规划和文件
1.3.2图件和数据
规划基期地籍数据采用第二次全国土地调查核准数据。
在第二次全国土地调查图件的基础上,结合土地利用总体规划的实施及近期土地利用的变化,调整形成规划基期的土地利用现状图。
1.4研究目的
通过对土地整治潜力的研究,充分了解xx地目前各类用地情况,通过对xx地土地潜力的调查、了解新增耕地的数量、质量及分布情况;明确建设用地的潜力;并对土地整治挖潜进行效益分析,最后落实土地整治挖潜的保障措施,保障土地整治挖潜工作顺利进行,走出一条符合xx地实际情况的资源集约型的经济社会发展道路,为xx地经济社会持续快速发展提供土地保障。
规划期内,面对xx县城镇化、工业化快速发展的趋势,结合《xx县土地利用总体规划(2006-2020年)》的目标任务,全面推进田、水、路、林、村土地综合整治,改善农村生活生产条件,优化城乡用地结构和布局,提升土地利用集约化水平,美化城乡生态环境,转变建设用地的供给方式,实现用地模式从外延扩张型走向内涵挖潜型的转变,做到保障发展和保护耕地资源的双赢,为xx县实现生态富民强县的目标提供重要保障。
1.5研究意义
依据“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策,指导和规范XX县土地整治工作,有利于农村精神文明建设和农村社会的全面发展;有利于农业增产增收,促进农村经济的发展;有利于土地利用总体规划的实施,全面加强土地管理;有利于增加耕地面积,提高耕地质量,实现耕地总量动态平衡。
因此,可以促进XX县土地资源的可持续利用,实现经济效益、社会效益和生态效益的综合提高。
具体意义如下:
(1)有利于增加耕地面积,提高耕地质量,实现耕地总量动态平衡
推进土地开发整治复垦,是实现耕地总量动态平衡的一个立足点。
实现耕地总量动态平衡,要依靠开源节流、综合管理。
节流就是严格控制占用,开源就是土地开发整治复垦。
从各地的经验看,通过对各类零星闲散土地、农村居民点用地、砖瓦窑场用地、乡镇企业用地以及已利用耕地的整治可以增加耕地面积。
整治出来的土地,投资少、质量高,对于解决人口继续增加情况下耕地大量减少的失衡趋势将起到重要的作用。
(2)有利于土地利用总体规划的实施,全面加强土地管理
土地管理部门要从批地转向土地的全面管理,是土地开发整治复垦是重要的环节。
可以将村镇规划图、基本农田保护图和土地整治规划设计图同时落实到土地利用规划上,做到“三位一体”,达到了全面加强土地管理的目的。
通过推进土地开发整治复垦,能够较好地协调了与农、林、水、建设、环保等部门的关系,保护了基本农田,并为实现土地用途管制打下了坚实基础。
(3)有利于农业增产增收,促进农村经济的发展
土地开发整治复垦改善了农业生产条件,有利于农业适度规模经营和农村现代化建设。
整治后的土地便于机械作业,大幅度降低了农业生产成本,提高了生产效益。
通过对土地开发整治,可以增加了高产农田,从而提高单产水平。
并且,土地开发整治复垦过程是按照市场经济的规则处理与农民原有产权的关系,尊重了农民的意愿,增加了农业收益,受到农民的欢迎。
(4)有利于农村精神文明建设和农村社会的全面发展
通过土地开发整治复垦,加快了社会主义新农村建设步伐。
统一规划、统一设计的农民住宅、新村庄、新集镇,改变了历史留下来的农村建房自然分散的格局,改善了农民生活环境,体现了新农村的景象,有利于农村精神文明建设和农民物质文化生活的提高,有利于农村社会的长期稳定和全面发展。
2、土地整治潜力内涵研究
2.1土地整治潜力内涵
土地整治潜力是指在一定时期、一定生产力水平下,针对某种土地用途,通过在行政、经济、法律和技术等方面采取一系列措施,使待整治土地资源增加可利用空间、提高土地生产能力、降低生产成本、改善生态环境、调整产权关系的幅度。
2.2土地整治潜力分类
土地开发整治潜力包括农用地整治潜力、建设用地整治潜力、废弃地复垦潜力和未利用地的开发潜力。
应把重点放在已利用土地资源潜力上,同时适当考虑待开发土地资源的开发潜力。
2.2.1农用地整治潜力
包括平坟、填沟、零星宅基地和各类废弃闲散地的复垦、零星未利用土地开发等的潜力;完善田间道路、林网配套、沟渠(包括明渠改暗渠,喷灌)等的土地整治潜力;改造中低产田、园地、林地、草地和水面,建成现代化标准农田,提高土地利用率和产出率的潜力。
2.2.2建设用地整治潜力
1、城镇用地集约利用潜力
xx地城镇用地集约利用潜力主要来源于以下三方面:
(1)空闲、闲置用地和批而未供土地
空闲土地是指城镇建设用地中处于空闲状态的土地,主要包括无主地、废弃地,因单位撤消、迁移和破产等原因停止使用的土地;
根据国土资源部令〔1999〕第5号《闲置土地处置办法》第二条规定,闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后,未经原批准用地的人民政府同意,超过规定的期限未动工开发建设的建设用地;
批而未供土地是指依法已经国务院或市人民政府批准土地征用或农用地转用,而未供应出去的土地。
(2)已经利用但强度不够的土地
该类用地多位于城镇旧城区。
时间和过程因素在潜力评价中至关重要,城镇用地作为不同历史阶段土地利用成果的沉积,随着经济社会的发展,对集约利用的标准有所差异,所以在任何阶段都存在过时、低效利用的土地。
(3)土地利用效益不高,需进行调整的土地
这类土地主要是由产业结构调整造成的。
在发展较快的地区,城镇产业结构变化快于土地利用结构的变化,由此导致部分土地利用效益下降。
目前这部分土地集中表现为城镇中传统的工业企业用地,由于不适应城市产业结构变化的市场需要,企业效益低下,土地利用效益很低。
通过对以上各类用地的整治,盘活土地存量,强集约利用可以挖掘的潜力;通过零星分散的自然村向中心村和乡镇集中,分散的乡镇企业向工业小区集中而进行撤并改造的潜力。
2、农村居民点用地
农村居民点缺乏统筹规划、布局分散、规模小、空心村现象比较严重,现状农村居民点人均用地水平较高。
通过对居民点内部的建设用地和农用土地的结构调整,对现有居民点建设用地的集约化、小区化、标准化以及闲置土地的充分利用,提高农村居民点用地的集约水平。
2.2.3废弃地复垦潜力
包括在矿产资源的开发、电力和建材等工业生产建设和交通、水利等基础设施建设过程中,由于对土地的直接挖掘,地表塌陷和废弃土石、灰渣、尾矿的堆积、压占等原因,造成的大量废弃地复垦利用潜力。
通过对砖瓦窑用地、工矿道路废弃地等以上用地的复垦增加耕地潜力。
2.2.4未利用土地资源开发潜力
包括大片荒地、滩涂、盐碱地和沙荒地等后备资源,根据目前的科技水平、经济实力和生态环境建设的要求,可以开发利用的潜力。
包括位于整治区的小片荒地和闲散地结合土地整治统一进行开发整治的潜力。
3.XX县土地开发整治现状
3.1XX县的概况
XX县地处鲁西北平原,位于山东省西部SS县东部,地理坐标为东经115°55′00″至116°24′15″,北纬36°22′24″至36°46′15″之间。
北靠高唐县,南至东阿县,西临临清县和东昌府区,东部与德州县的齐河县相连。
东西长46.3公里,南北宽43.5公里,总面积1119.68平方公里。
XX县辖6个镇2个街道办事处和8个乡,819个行政村,总人口57.3万人。
其中,非农业人口8.3万人,农业人口49万人。
XX县属黄河冲击平原,地势平坦,但总趋势呈西高东低,全县地势由西南向东北倾斜,坡降为1/7000,境内最高点海拔38.5米。
黄河两次改道经XX,黄河多次决口和歧流造成本县微地貌类型多样,岗坡洼地相见分布。
据调查,我县地貌类型主要有平坡地、洼坡地、河滩高地、决口扇地和浅洼地等。
XX县土壤共有三大类,即潮土类、盐土和风沙土,六个亚类,十五个种属,八十三个土种。
潮土类是我县的主要的土壤类型。
3.2土地资源开发利用状况
全县土地类型多样,主要以农用地为主,农用地中耕地占较大比重。
全县土壤共分为潮土、盐土和风沙土三个土类,潮土类是我县的主要土壤类型。
XX县土地资源利用存在的主要问题是:
人多地少,土地承载重,供需矛盾突出,土地资源利用方式粗放,产出率较低;耕地数量锐减,质量退化;耕地后备资源不足,且开发整治难度较大;水土流失及土地污染严重,土地生态环境脆弱等。
3.2.1土地资源总量与结构
据XX县土地利用现状变更调查统计,2005年全县土地总面积111977.37hm2(1679660.55亩),其中:
农用地91522.45hm2(1372836.75亩),占全县土地总面积的81.73%;建设用地18244.38hm2(273665.7亩),占全县土地总面积的16.3%;未利用地2253.11hm2(33796.7亩),占全县土地总面积的2.0%。
(详见图3-1)
图3-1XX县土地资源构成类型
全县农用地91470.73hm2(273665.7亩),其中耕地面积为70571.83hm2(1058577.4亩),占农用地面积的77.2%;园地面积为1268.56hm2(19028.4亩),占农用地面积的1.3%;林地面积为8394.39hm2(125915.9亩),占农用地面积的9.2%;其它农用地面积为11235.95hm2(168539.2亩),占农用地面积的12.3%。
在全县农用地的地类构成中以耕地所占比重最大,占农用地总面积的77.2%。
(详见图3-2)
图3-2XX县农用地构成类型
3.2.2耕地的数量、质量与分布情况
全县耕地而积为70571.83hm2(1058577.4亩)。
耕地地类构成以水浇地为主,面积为69454.37hm2(1041815.6亩),占耕地而积的98.4%;菜地次之,面积为1.32.32hm2(15484.8亩),占1.5%;早地和灌溉水田85.13hm2(1277.0亩),占0.1%。
(详见图3-3)。
图3-3XX县耕地构成类型
从人均耕地数量上,全县人均耕地0.12hm2(1.85亩),较全省人均耕地的0.082hm2((1.23亩)亩)多0.04hm2(0.62亩)。
(详见表3-1)。
XX县地处鲁西平原,主要以农业为主,各区域耕地占总土地面积的比例差别不大。
在耕地中以水浇地和菜地为主,三级分类面积见表3-2。
为严格而有效地保护耕地,从上个世纪九十年代起,山东省开展了基本农田保护区的划定工作,XX县的耕地划入了基本农田保护区。
至2005年,全省基本农田面积为495142.70hm2,保护率为87.16%(详见表3-2)。
3.2.3未利用地的数量、质量与分布
全县未利用地面积2253.11hm2(33796.7亩),占土地总面积的2.0%。
其中未利用土地1574.6hm2(23619.0亩),占未利用地面积的69.9%;其他土地678.51hm2(10177.7亩),占未利用地面积的30.1%。
(详见图3-4)
1、未利用土地情况
全县未利用土地构成中,荒草地1207.47hm2(18112.0亩),占未利用土地面积的76.7%;盐碱地367.13hm2(5507.0亩),占未利用土地面积的23.3%,(详见图3-5及表3-3)
2、其它土地情况
全县其他土地面积其他土地678.51hm2(10177.7亩),其中以河流水面最大,面积为507.72hm2(7615.8亩),占其他土地面积的74.8%;苇地146.43hm2(2196.4亩),占其他土地面积的21.6%;滩涂为24.37hm2(365.5亩),占3.6%。
结构图如图3-6及表3-3。
图3-6全县其它土地
3.3土地开发整治现状
XX县土地后备资源分布广泛,土地开发历史悠久,土地开发整治工作起步较早。
该项工作开展多年来已取得了显著的成效,为稳定全县耕地面积,确保全县耕地总量动态平衡起到了重要作用。
特别是近几年来随着社会经济的发展,土地开发整治工作受到各级政府的高度重视,从制度的建立到政策的制定,从宏观调控到规范化管理,从投入机制的形成到业务基础建设等方面,逐步形成了一整套科学化的土地开发整治管理体系和运行机制,建立了土地开发整治专门机构和专业队伍。
通过积极的实践、探索和总结,土地开发整治的各项配套政策陆续出台,有关技术规程也逐步规范和完善,土地开发整治的规模和投入不断扩大,管理及技术水平、标准和效益逐年提高,XX县土地开发整治工作已步入正轨,取得了明显的社会、经济和生态效益,主要表现在:
优化了土地利用结构,促进了土地的集约利用;补充了耕地数量,基本实现了耕地的“占补平衡”;提高了耕地质量,改善了生产条件,增强了耕地生产能力,保证了粮食安全;改善了生态环境,促进了社会、经济和环境的协调、健康、持续发展。
据统计,2001年至2005年,全县土地开发整治总面积为3952.00hm2,增加耕地面积约3420.00hm2。
其中,土地开发增加耕地约1299.34hm2;土地整治补充耕地面积2292.90hm2,土地复垦增加耕地面积360.65hm2。
4.XX县土地开发整治潜力及目标任务
土地开发整治潜力是指在一定生产力水平下,针对一定区域范围内某种特定的土地用途,通过采取工程、生物和技术措施,所能增加可利用土地面积、提高土地质量、降低土地利用成本的程度。
在本专题中,土地开发整治潜力是土地整治潜力、土地复垦潜力和土地开发潜力的统称,其内容主要侧重于所能增加的耕地面积。
4.1土地开发整治潜力调查内容和方法
4.1.1土地开发潜力调查
土地开发潜力调查对象为:
(1)宜农荒草地。
目前尚未利用的、树木郁闭度小于10%、表层为土质、生长杂草的土地;
(2)宜农盐碱地。
目前尚未利用的或难以利用的、一般只生长天然耐盐植物和基本无植被覆盖的土地;
(3)苇地、荒滩地。
可开发利用的宜农苇地、荒滩地;
(4)其他未利用宜农土地。
调查方法是收集土地利用现状调查和变更调查、耕地后备资源调查等资料,在了解并掌握全县待开发土地的数量及分布的基础上,根据实际情况选取若干典型,对各类未利用地的成因、限制因素、可开发利用条件、开发利用率、投资规模、开发成效等进行调查研究,并可根据实际需要,对待开发土地有针对性地进行适宜性评价工作。
在此基础上考虑社会经济、科技水平和可能投入规模等因素,分析测算出增加耕地的系数和可以开发为耕地与农用地的面积。
4.1.2耕地整治潜力调查
耕地整治潜力调查是收集土地利用现状调查和变更调查、农用地分等定级等资料,了解待整治耕地总量,分析测算区域内耕地整治中增加耕地面积与增加耕地系数。
测算耕地潜力的方法一般有两种:
对已经开展过耕地整治的区域内选取若干有代表性的耕地整治项目进行分析,测算出可以增加耕地面积和增加耕地系数。
对尚未开展过耕地整治的地区,一般是选取有代表性的集中连片的尚未进行整治的耕地区片,进行旱地、中低产田、坡耕地比例,坡度等级,地块规模,沟渠、坑塘、农村道路、田坎、坟地、零星地类比例等内容的调查,并以已经进行过耕地整治的同类地区为标准与参照系,测算出可增加的耕地面积和增加耕地系数。
4.1.3农村居民点整治潜力调查
农村居民点整治潜力调查是依据地貌类型、土地利用方式和地区经济发展水平划出若干个类型区,在各类型区内分别进行典型调查。
根据社会经济、科技水平和可能投入规模等因素,分析测算增加耕地系数和可整治为耕地、农用地的面积。
测算农村居民点整治潜力的方法一般以人均(或户均)农村居民点建设用地标准测算潜力,即在调查分析县域范围内农村居民点用地总规模的基础上,参照村镇建设标准和当地宅基地标准,通过对高峰年人口数量与相应城镇化水平预测,测算各乡镇人口高峰年合理的农村居民点用地规模。
通过对比现状和人口高峰年合理的农村居民点用地总规模,分析测算出可以整治为耕地的面积和增加耕地系数;也有的方法是通过农村居民点内土地闲置率测算潜力,即通过对评价区域内典型农村居民点内部闲置土地面积调查,获取土地闲置率,以测算农村建设用地整治潜力。
4.1.4土地复垦潜力调查
土地复垦潜力调查对象为:
(1)露天采矿、挖沙取土、烧制砖瓦、工程建设等挖损地;
(2)地下采矿、生产建设挖空后形成的地表塌陷地;
(3)排放废石、废渣、矸石、尾矿、粉煤灰和垃圾等压占地;
(4)各种污染损毁地;
(5)自然灾害损毁地;
(6)其它可复垦的废弃地。
调查方法是收集土地利用现状调查和变更调查、耕地后备资源调查等资料,在了解并掌握全县待复垦土地的数量及分布的基础上,根据实际情况选取若干典型,对各类待复垦土地的成因、适宜性、可复垦条件、复垦率、整治工程投资规模、复垦成效等进行重点调查研究;并根据实际需要,对待复垦土地有针对性地进行适宜性评价工作。
在此基础上考虑社会经济、科技水平和可能投入规模等因素,分析测算出增加耕地的系数和可复垦为耕地、农用地的面积。
4.2土地开发整治潜力
为实现土地开发整治的目标,确保全县耕地总量动态平衡,科学管理土地开发整治活动,根据本县土地利用现状,土地适宜性评价结果及自然经济条件,以县(县、区)
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