关于制定《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》的思考.docx

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关于制定《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》的思考

关于制定《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》的思考

湖北省人大常委会党组副书记、副主任刘友凡

2009年第12期——领导专稿

   2007年12月，国务院正式批准武汉城市圈成为全国资源节约型和环境友好型社会（以下简称“两型社会”）建设综合配套改革试验区。

这是国家促进中部地区崛起、推动区域协调发展的重大战略部署，为湖北加快发展提供了重大历史机遇。

湖北省人大围绕武汉城市圈“两型社会”改革试验这一重大课题，及时启动地方立法工作，经过反复调研、论证，今年7月召开的省十一届人大常委会第十一次会议审议通过了《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》（以下简称条例），自10月1日起施行。

作为首部促进武汉城市圈改革试验的综合性法规，条例政治性强、关注度高，引起了积极的社会反响。

从制度建设层面看，条例的出台为区域性立法工作提供了实践经验。

　　一、武汉城市圈条例的立法宗旨和制定过程

　　经济全球化、区域一体化是当今世界的大趋势。

党的十七大将统筹区域协调发展提到了新的战略高度，全国范围内区域经济发展方兴未艾。

适应大趋势做好区域立法，促进区域经济社会又好又快发展，是地方立法工作贯彻落实科学发展观所面临的重大课题，也是地方立法工作创新所面临的新机遇和新挑战。

为积极探索通过立法来促进武汉城市圈改革试验工作，省人大常委会经过多次调研和充分论证，及时将武汉城市圈促进条例列入了2008年度立法计划的预备项目和2009年度立法计划的正式项目，并确定了条例的立法宗旨，即通过将“两型社会”改革试验的指导思想、基本原则和主要措施等以法规形式确定下来，在突破旧的体制性障碍的同时，鼓励、引导先行先试，为综合配套改革构筑制度保障，力争将武汉城市圈建设成为全国“两型社会”建设的典型示范区。

　　武汉城市圈条例的立法工作历时两年，从酝酿调研到审议通过，大体经过了四个阶段：

　　一是前期调研阶段。

在2008年初召开的湖北省十一届人大一次会议上，代表们纷纷建言尽快出台相关地方性法规，为“两型社会”建设提供法制保障。

2008年3月，省人大常委会就如何发挥地方立法在“两型社会”建设中的作用，先后四次开展不同层面的专题调研，并提出了专题调研报告，省委、省人大常委会、省政府主要领导同志分别作出批示，给予充分肯定。

省委书记罗清泉同志批示：

“这项立法很有意义，望认真组织”。

省长李鸿忠同志批示：

“调研组提出的‘地方立法推进武汉城市圈两型社会建设’的意见非常重要，非常必要，非常及时，建议在国务院批准我省上报的实施方案后，选报立法项目，尽快进入操作阶段”。

省委主要领导同志的重要批示为条例的定位和立法工作的推进起了重要指导作用。

　　二是专家论证阶段。

在调研的基础上，省人大常委会组织武汉地区法学、社会学、经济学、环境学、管理学等领域十多名知名专家就武汉城市圈立法中的重大问题召开论证会，并委托中南财经政法大学校长、博士生导师吴汉东牵头组织起草专家建议稿。

历时三个月，经过实地调研和认真研究，形成了《湖北省武汉城市圈“两型社会”促进条例（专家建议稿）》，专家建议稿从条例的指导思想与立法原则、重点领域及关键环节、框架结构及主要内容、配套立法及立法规划四个方面提出了详尽的意见和建议，为政府起草条例草案和人大审议提供了重要参考。

　　三是协调定位阶段。

针对起草阶段调研和论证中的各种意见，就如何把握条例的基本定位等重点问题，省人大常委会专题听取了省人大专（工）委、省政府相关部门有关条例起草思路的汇报，并对条例的指导思想、基本定位等提出了明确的指导意见；常委会立法工作机构提前介入，多次与省政府相关部门研究、协调条例草案的主要内容、重点领域、工作进展，这些工作为最终形成统一思路奠定了基础。

　　四是审议修改阶段。

条例草案提请省人大常委会审议后，我们又先后赴湖南、天津、四川、广西等地学习考察，借鉴区域立法经验，多次就条例中的重大问题进行认真研究、讨论和协调。

条例从初稿到表决稿，调研、协调十多次，易稿数十次，在立法理念、体例结构、具体条文等方面都有很大变动，经过省人大常委会两次会议审议顺利通过。

　　二、武汉城市圈条例制定过程中的焦点和难点问题及解决思路

　　武汉城市圈条例是我省的第一部有关区域经济社会发展的地方性法规，涉及面广、协调量大，没有现成经验可以借鉴。

其立法工作过程是一次学习研究的过程，广纳各方意见的过程和创新立法理念的过程，体现了充分发扬民主、集思广益、群策群力的精神，体现了大胆实践、不断创新、科学立法的精神。

在实践中较好地认识和解决了一些焦点、难点问题：

　　问题一：

关于条例出台时机的问题。

　　条例在起草和审议的过程中，围绕条例的出台时机，有过一些不同意见。

有的担心过早出台条例可能束缚改革试验；有的认为应当待改革试验工作实施一段时间以后，再根据实践需要，制定地方性法规予以规范、引导；有的主张，“两型社会”建设综改试验是我省加快发展的重大战略机遇，应当及时出台地方性法规，积极引导、保障、促进城市圈的建设，等等。

面对城市圈改革试验这个崭新课题，在立法实践中存在不同认识是十分自然的。

从传统的地方立法观念看，应当是先有相关的实践积累，再有针对性地制定地方性法规。

但从武汉城市圈建设的特殊性来看，两型社会改革试验是一个新事物，迫切需要立法提供制度支撑保障，对改革试验工作加以引导和促进。

可以说，这项立法与其他立法的重要区别在于它的促进、支撑功能。

经过反复讨论，大家形成共识，将中央、省委决策转化为全省人民意志，上升为法律规范，其政治意义大于立法的一般规范意义，有利于在重大问题上进一步统一思想、凝聚人心，推动、促进武汉城市圈改革试验工作，非常必要、及时。

　　问题二：

关于制定地方性法规还是作出决定的问题。

　　条例一审时，各方面对是采用地方性法规的形式，还是采用作出决定的形式又提出两种意见。

有的认为，可以采用作出决定的形式；有的认为，应当制定地方性法规。

经过综合反复研究，感到从时机上看，如果在国家尚未批复的情况下，作出一个决定，支持武汉城市圈综改改革试验工作是比较合适的，在国家批复近一年的时候再作出决定，在时机上显得滞后。

从效力上看，省人大常委会制定的地方性法规和作出的决定都具有法律效力，但是决定往往针对的是某项具体工作，其调整范围和形式有限。

而武汉城市圈综合配套改革试验工作是一项综合性工作，调整范围、涉及领域很宽，内容比较复杂，必须全面规划、统筹思考、有法可依、依法建设。

从外省市区域立法实践看，大多数改革试验区都及时制定地方性法规，以支持改革、引导实践。

不同的意见在反复分析比较中，最终形成了统一，确定了以条例形式出台地方性法规来支持、引导、促进改革试验工作。

　　问题三：

关于内容的虚与实问题。

　　在起草和审议过程中，始终有一个比较棘手的问题，就是条例的内容是应当原则一些，还是具体一些。

一种意见是，改革试验工作刚刚起步，条例内容应当原则一些，为改革试验工作提出原则要求即可，否则可能束缚改革、发展的思路和活力；一种意见是，既然制定地方性法规，就必须具有较强的可操作性和硬措施，便于各项改革试验政策、措施的落实。

经综合分析，得出的结论是法与时进，循序渐进。

条例应当是武汉城市圈改革试验的基本法规，内容应以宏观性、原则性、综合性的规定为主，在若干重要和关键领域作适当的具体化。

因此，条例应坚持虚实结合，宜粗则粗、宜细则细。

比如在节约资源、环境保护、体制机制创新、产业布局、利益协调等重要方面，明确可操作性的具体规定，同时，注意保持一定的张力和弹性，为改革试验留有必要的、足够的空间。

改革试验工作是一项系统工程，与之相应的立法工作也应当是一个动态的、系统的过程，不能毕其功于一役，对涉及改革试验的一些专项内容，还可以根据实践需要，在今后逐步出台专项法规。

考虑到各级政府组织实施的需要，条例还授权省人民政府可以制定相关的配套制度，以推动条例的顺利实施。

　　问题四：

关于城市圈内“1+8”的关系问题。

　　武汉城市圈是以武汉市为中心，由武汉、黄石、鄂州、孝感、黄冈、咸宁、仙桃、天门、潜江等九市共同构成的区域。

国土面积占全省的31.2％，区域常住总人口占全省的52.5％，地区生产总值占全省的61.5%，地方一般预算财政收入占全省的54.3％。

在立法调研中，反映出城市之间存在“三个差异”：

一是经济社会发展水平有差异，二是对城市圈发展的期待有差异，三是自身发展利益的着眼点有差异。

因此，自然存在“1吃8”和“8拖1”两个担心。

围绕破解这一难题，在立法中组织过多次协商、沟通和论证。

思路是，“1+8”首先要有一个“统”的概念，即在中央和省统一领导下推动改革试验，坚持规划先行，坚持基础设施、产业布局、区域市场、城乡建设、环境保护与生态建设“五个一体化”和体制机制创新，没有“统”也就形成不了“圈”和合力。

同时也要有各有侧重、区别定位的“分”的概念，即充分发挥武汉市龙头示范、中心辐射作用，充分调动各个城市共同支撑改革试验的积极性，尤其是注意发挥各个城市的比较优势、功能，建立健全各方利益统筹协调、激励导向和补偿约束机制，真正维护好各方利益，实现整体协调推进，个体错位差异发展。

实践证明，条例按照这个“统”“分”结合的思路出台后，“1+8”的方方面面均对条例的内容比较满意，为条例的顺利出台和实施奠定了基础。

　　问题五：

关于圈内与圈外关系的问题。

　　省委九届四次全会提出全面形成以武汉为龙头，长江经济带为主轴，武汉城市圈和鄂西生态文化旅游圈为两轮的“两圈一带”的区域发展战略。

这是湖北区域发展最终实现从“点、线”到“圈、面”层次的飞跃，是推动我省科学发展、协调发展的重大举措。

因此，武汉城市圈就不能是一个封闭的圈子，必须置于推动全省经济社会发展战略的大局之中去谋划。

为此，立法时我们提出了武汉城市圈改革试验应当与鄂西生态文化旅游圈、湖北长江经济带及全省经济社会发展统筹规划、良性互动、共同发展的总体设想。

同时，在机制上也应有一个机构负责改革试验日常工作的综合协调和督导服务。

这一机构必须在省人民政府的统一领导下开展工作。

对属于省直相关部门职权范围的事项也应当接受相关部门的领导和监督。

条例在处理这些关系时，明确了一个重要的机制就是协调会议，由省相关部门、城市圈各市政府及有关方面共同组成，对改革试验中的跨部门、跨行政区域的重要事项进行协商，目的就是通过武汉城市圈的建设积极带动我省鄂西生态文化旅游圈、长江经济带等其他区域经济社会的共同发展，真正实现“1+8”大于“9”。

问题的提出是认识的深化，认识的统一是兼听的结果。

可以说，直面问题而不回避矛盾，统筹协调而不顾此失彼，突出促进而不一般规范，是在这次区域性立法中贯彻科学发展观的成功实践。

　　三、关于区域立法的几点思考

（一）区域立法必须树立新的地方性法规质量观和特色观。

　　地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，其质量如何，特色如何，直接决定着国家法律制度的整体发展水平和地方立法的价值。

正确把握和评价地方立法质量、特色，对于进一步完善中国特色社会主义法律制度，推进依法治国进程，提升整个社会的法治水平和地方立法水平，具有重要意义。

　　新时期判断和衡量一件法规的质量高不高，一般从以下两个方面来把握：

一是从宏观上考量立法目的和立法理念，是否有利于解放和发展生产力，是否反映和体现人民群众的根本利益，是否有利于社会的全面进步和可持续发展。

二是从微观上考量立法的具体规定能否科学反映客观实际，并解决实际问题，尤其是能否正确处理社会各方面的利益关系等。

这两个方面在涉及区域立法时，显得尤为关键。

在城市圈条例的立法过程中，经过多次调研、论证和慎重研究，明确了条例的立法目的，推进改革试验工作的不断深入，为国家“两型社会”建设提供法制保障。

在坚持国家法制统一的前提下，立足客观实际，从实施层面规定了若干具体制度和创新性体制机制，如在具体制度设计上，规定了产业可持续发展的激励约束、退出补偿制度，以及建立健全促进节能减排、资源节约的激励约束机制和市场机制；还在土地资源的集约使用、可再生能源和节能环保材料的推广应用、资源能源的综合利用、生态环境的严格保护等几个重点领域作了较为具体的规定。

这些规定既有利于解决城市圈发展中势必面临的问题，又与促进改革试验工作、推进经济社会又好又快发展相呼应。

　　突出特色，是地方立法的重中之重。

判断和衡量一部地方性法规的地方特色鲜明与否，一是从法规调整的社会关系看，是否把握住了本地经济社会的发展状况和趋势；是否立足于解决本地具有特殊性的矛盾和问题。

这也是事物的矛盾特殊性与普遍性在立法中的体现。

二是从法规的实用性来看，具有可行性和可操作性的法规才可谓富于地方特色，武汉城市圈区域性立法的选题，是特色立法的一个很好的切入点，但必须与可行的制度设计、可操作性的调整手段相联系。

可行性和可操作性也是法规科学性的重要体现。

我们在坚持条例综合性和宏观指导性的基础上，不回避矛盾和困难，十分注重具体内容的可操作性，在关系改革试验的若干重要领域和关键环节补充了许多具体规定，包括节约资源、环境保护、体制机制创新、产业布局、利益协调等重要方面，由此，确保了条例特色性与可行性、可操作性的统一。

（二）区域立法必须准确把握法规定位。

　　涉及改革试验的区域立法，贵在及时，难在定位准确。

我们注意把握：

　　一是把促进改革试验作为立法出发点。

在调研和论证过程中，方方面面一致要求条例要把鼓励、引导先行先试，促进城市圈改革发展不断深入作为首要宗旨。

因此，条例自始至终围绕这条红线来做文章。

条例共30条，约4200字，其中“促进、支持、鼓励、加快、推进、发展”等关键词一共出现100余次。

在内容上，从推进基础设施建设、产业布局规划、区域市场的统一、城乡建设的协调发展、加强环境保护与生态建设，以及人力资源的统一开放等方面入手，规定具体的促进措施。

如在基础设施一体化建设中，条例规定要以高速公路、城际铁路、机场和港口建设为重点，逐步形成布局合理、衔接紧密、安全高效的综合性大交通网络。

同时，高度重视体制机制创新在促进改革发展中的重大作用，从体制机制入手，注重充分调动、发挥社会各界在城市圈改革试验中的积极性、主动性、创造性，鼓励改革创新、先行先试。

　　二是把宏观性、纲领性作为城市圈改革试验立法的着眼点。

区域性立法与一般性立法最大的不同在于，它必须站得更高、看得更远，从具体的法规条文中体现对全局、长远的谋划。

为此，我们最终注意将条例定位为综合性法规，其基本任务是将改革试验的指导思想、原则、主要目标及措施等确定下来，使之成为城市圈改革试验“基本法”。

按照这一思路，条例中首先明确了城市圈建设的目标和任务，即按照“两型社会”建设的要求，以推进“五个一体化”和体制机制创新为突破口，加强重点领域和关键环节的改革试验，走出一条新型工业化、城市化和农业现代化发展道路，为构建促进中部地区崛起重要战略支点提供有力支撑。

同时，从基本的方面入手，对改革试验中涉及的主要领域，如责任主体、协调机制、激励机制和九个方面体制机制创新等重要内容作了规定。

从而体现了为促进改革试验提供基本制度保障的法律规范。

　　三是把“两型社会”建设作为城市圈改革试验立法的主要特点。

资源节约和环境友好，是武汉城市圈改革试验的关键词，是城市圈区域立法的最大亮点，也是常委会审议时各方面最为关注的问题之一。

条例注意从两个方面努力体现这一亮点：

第一，从具体制度设计上，规定了产业可持续发展的激励约束、退出补偿制度，以及建立健全促进节能减排、资源节约的激励约束机制和市场机制。

第二，从土地资源的集约使用、可再生能源和节能环保材料的推广应用、资源能源的综合利用、生态环境的严格保护等几个重点领域作了较为具体的规定。

如在环境保护方面，条例结合湖北“千湖之省”的特色，对构建大东湖生态水网、加强湖泊、湿地以及长江、汉江湖北流域的保护等重点领域作出了明确规定。

由此，使“两型社会”既能贯穿于条例的全篇，又有具体的法律制度和措施作保障。

　　四是把和谐的利益关系作为城市圈改革试验立法的关键点。

立法，实质上是各种社会利益关系的准确定位和合理调整的过程。

武汉城市圈的融合与发展，首先要解决的就是利益定位和协调问题。

这既是城市圈建设的原动力问题，也是关系条例能否顺利实施的基本问题。

因此，建立健全武汉城市圈各方利益的统筹协调和激励补偿机制，往往是区域立法的难点，更是武汉城市圈改革试验的关键点。

为此，条例注意把握：

第一，从发展理念上解决好定位问题，即不搞一刀切，体现各有侧重、差异发展，实现优势互补和共同发展；第二，从利益关系上解决好和谐共赢的问题，即建立健全利益共享机制，明确武汉城市圈的发展是各方共享发展成果的发展。

同时，注意从具体制度上予以充分保障，如明确了建立资源开发补偿、生态环境补偿等制度；规定了各方共同参与的协调会议制度、行政首长联席会议制度、部门负责人联席会议制度等多层次的利益表达和利益协调机制；规定了探索建立激励与约束相结合的财政分配体制等等。

由此，实现城市圈改革试验中和谐的利益关系。

　　（三）区域立法必须体现区域性法规的特征。

　　回顾总结这一区域立法，我们体会区域立法应当具有以下几个主要特征：

　　一是适用范围的区域性。

一般地方性法规的法律效力是以本行政区域范围为基础，往往覆盖管辖的整个行政区域。

而区域立法则不同，它只是在立法机关规定的某一特定区域适用，其适用范围具有显著的区域性。

　　二是调整对象的综合性。

一般地方性法规调整的都是经济社会生活中某一个领域的社会关系，而地方区域立法的调整对象往往不限于特定区域内的某一特定事项，而涉及经济社会生活的方方面面。

武汉城市圈条例的定位就是综合性法规，它既涉及到改革试验的指导思想、主要目标及措施等宏观性问题，又涉及了责任主体、发展规划、协调机制、五个一体化和九个方面体制机制创新等重要领域，体现了其调整对象的综合性。

　　三是调整内容的先行试验性。

在当前改革不断深化的形势下，各种经济和社会关系都处于不断调整之中，要求立法时一步到位是不实际的。

抓住改革试验的契机，采用区域立法的方式，在城市圈内先行先试，经过实践取得经验后，再加以补充、修改和完善，扩大到全省其他区域，以形成改革试验后的辐射效应。

　　四是调整方法的引导性。

区域立法调整对象的综合性和调整内容的先行试验性，决定了其重点不在于单纯的规范性和强制性，而在于体现在引导中规范，在促进中完善。

实践表明，立法的引导性也是法规调整的重要手段，而且，在区域性立法中是不可或缺的重要手段。

　　（四）区域立法必须坚持党的领导、人大主导、发挥政府基础作用和社会各界广泛参与相结合。

　　坚持党的领导是立法工作的根本保证。

城市圈立法过程中，省人大常委会党组始终坚持在省委领导下做好立法工作。

在立法项目的选择上，经过深入调研，及时向省委作了汇报。

在审议过程中遇到重大事项时，主动向省委请示，及时取得省委的支持，省委书记、省长等多次就城市圈立法作出批示，这对统一思想、凝聚共识，将党的意图依法转变成为法律规范起到重要保障作用。

　　省人大常委会牢牢把握科学发展这一主线，紧扣省委中心工作，结合武汉城市圈发展实际，积极开展立法工作，第一时间将条例纳入立法计划，及时开展了多次富有成效的调研活动，同时针对条例起草和审议中的重大问题做了大量的协调、论证性工作，在条例的出台过程中发挥着主导作用。

　　注重充分发挥省政府在条例起草中的基础性作用，以及动员社会各界广泛参与立法，体现了科学立法、民主立法的精神。

省政府及其法制办在起草过程中作了大量的前期基础工作，为省人大常委会提交了质量较高的草案。

许多专家学者对条例草案提出了很多建设性的意见和建议，很多在基层工作的同志在参加各种层次的座谈会时也对草案提出一些宝贵的意见。

社会各界的广泛参与使得条例具备了深厚的群众基础。

　　关于区域立法理论和实践的研究，还有很多新情况、新问题值得继续探讨，如区域立法如何与国家上位法以及其他地方立法实现无缝连接，享有地方立法权的武汉市人大及其常委会制定的地方性法规能否在武汉城市圈范围内适用，如何适用等等，都有待于在今后的地方立法实践中进一步加以研究探索，以将我们的地方立法工作做得跟好，更富于时代和创新精神。