预算编制国有资本经营预算制度与产权制度改革.docx
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预算编制国有资本经营预算制度与产权制度改革
国有资本经营预算制度与产权制度改革
党的十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题决定》提出,改革和规范复式预算制度,建立政府公共预算和国有资产经营预算。
这是中央文件首次正式提出建立国有资本经营预算制度,既明确了我国预算制度的改革方向,又为国有产权管理提供了新思路。
随着中央及各地方国有资产监督管理委员会(简称国资委)的成立,国有产权制度改革不断深化,建立国有资本经营预算制度的条件日趋成熟。
一国有资本经营预算是以产权理论为基础
产权是指财产权或财产权利,是以财产所有权为主体的一系列财产权利的总和,包括所有权及其衍生的占有权、使用权处置权收益权等权利。
一个完备的产权束由以上四种权能组成。
占有权是产权的基础权能,指行为人对财产直接加以控制的可能性,是所有者与他人之间因对财产进行实际控制而产生的权利义务关系:
使用权(经营权)是指产权主体在不改变财产的性质依其用途进行使用或营运的权利,目的是资本的增值,获得产权收益,它体现的是人与人之间因利用财产而产生的权利义务关系;处置权是使用权的延伸,它包括对资产进行转让,赠与和抵押等项权利,处分权可通过资产的实物形态和价值形态转换,实现产权资源使用效率的最大化;收益权是产权的目的性权能,也是产权的核心权能。
它是指产权主体通过对财产的占有、使用、经营转让而取得的经济效益。
上述的四种权能缺一不可,其中收益权是产权的核心权能。
收益权与其他几项权能有密切的关系,即占有使用处置只是一种手段和途径,而不是目的,占有使用、处置财产的最终目的是获得收益。
产权主体之所以拥有或占有某资产或财产,是因为该资产或财产通过合理使用能为其带来更大的资产增值或收益。
因此,只有当这种经济利益得到实现以后,产权才能实现从这个意义上说,收益权就成了产权的核心权能。
国有资本经营预算就是建立在对国有资产收益权的基础上。
国有资本经营预算就是国家以出资人身份依法拥有对国有企业经营收益的权利,以此安排国有资本经营收入和支出的专门预算制度。
也就是说,国有资本经营预算制度是国家作为国有资产的产权主体,要对其所占有使用的资产依法享有收益权。
因此,国有资本经营预算是建立产权理论的基础上。
二,产权制度趋于完善为建立国有资本经营预算创造条件
(一)国有产权归属主体明确为实行国有资本经营预算确立收益收缴主体。
产权的归属主体是指产权的拥有者,即拥有产权的经济主体。
我国宪法规定一切国有资产归全体人民所有.政府是国有资产的法定所有者代表。
然而在传统体制下.由于国有企业归属各地区多部门管理.国有资产的产权主体虚置,谁都不愿.也不可能对国有资产的运营结果负责。
这样只能导致国有资产的低效运营和不断损失及流失。
国资委的设立明确了国有产权的归属主体.为国有资本经营预算确立的收缴主体。
国资委是依法成立、依法运作的并对国有资本享有占有、使用、处置、收益等权利的国有资本运营组织.是国有资本的法定出资人和国有资产的法定产权主体。
党的十六大提出:
”国家要制定法律法规.建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责.享有所有者权益.使权利义务和责任相统一.管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。
”国资委的建立克服了传统体制下国有资本产权主体模糊乃至虚置的弊端.实现了国有产权归属主体的清晰化。
产权主体持有产权的目的是为了获取产权收益.国资委作为法定的国有产权主体,应像其他的产权主体一样,对国有资产享有收益分配的权利。
因此.国资委作为国有资产的产权主体,必然要求编制国有资本经营预算制度来落实对国有产权的收益权:
同时.国资委的成立为实行国有资本经营预算确定了利润收缴主体。
(二)国有产权经营主体实体化为实行国有资本经营预算确立收益上缴主体。
我国国有产权的经营主体是各国有企业及国有企业集团。
国有企业集团在改组之初并不是真正的实体公司。
我国地方国有企业集团是由各地方工业局改组而成.在改组之初,我国企业集团内联结各成员企业之间的纽带不是资本和产权,一部分集团是以上下级行政隶属关系为基础的行政纽带联结,一部分是以生产经营协作关系为基础的契约纽带联结,大部分企业Ketibaogao一告一只是简单地联合.并没有形成真正的集团公司。
编制汇总报表.以统计的方法将各成员企业报表简单汇总.集团公司对其所有的存量资本没有明确的了解。
这样.集团公司只是一个行政管理单位.而非实体公司.集团内部往来混乱.产权关系不清。
国有产权经营主体实体化为建立国有资本经营预算提供了收益上缴主体。
随着我国国有资产管理体制改革的深化.中央及地方国资委走向前台.不断强化和落实所有者代表的职能,通过对行政性和契约性的企业集团实行产权重组.引入产权机制.将国有企业集团做实.使之成为真正的控股实体公司。
通过对集团公司进行清产核资、变更注册、编制合并报表等一系列措施,理顺了集团内部的产权关系.明确了集团内国有产权的归属权与经营权.即集团内各国有企业的产权归属于集团公司.集团公司的国有产权归属于国家。
这样.国资委通过对国有集团管理.对集团的存量资本以及增量资本有了明确的了解.国资委产权主体地位得到落实.集团公司实体化为建立国有资本经营预算提供了收益上缴主体。
(三)国有产权重组带来的高额收益为建立国有资本经营预算提供现实可能。
我国国有企业改革先后经历了“公私合营”、”放权让利”、”承包经营”、”股份制改革”等,国有企业的利润由”全额上缴.统一分配”到”部分留成”,再到20世纪90年代利润暂停上缴。
从1994年的财税改革起,国有企业就没有向国家财政上缴利润,只上缴税金.其依据是1993年底颁发的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》.”作为过渡措施.近期可根据具体情况.对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法”。
国家暂停企业利润上缴制度主要由于国有企业正处于计划经济向市场经济过渡时期,企业经营十分困难,多数企业无利润可缴。
随着国家采取一系列的政策措施,对传统公有制条件下许多规模小、技术条件差、长期亏损并成为财政包袱的国有企业.通过承包、租赁、转让、并购、退市、股份制等方式进行了产权资源重组和配置.实现了国家对国有产权资源的战略性调整。
通过对国有产权重组、引进外资、发展优势产业等一系列措施,国有企业逐步走出低谷,盈利能力不断创历史新高。
国有企业户数减少.由1998年的23.8万减少至2005年的2.9万户;国有企业工业总产值增加,由1998年的14658亿元增加到2005年的182321亿元;国有企业盈利能力提高,利润总额由1998年的213.7亿元增加到2005年的9047亿元。
①其中仅央企实现利润6447亿元,是暂停利润上缴制度1994年的5倍左右,是国有企业发展低谷时期1998年的近3O倍。
国有企业大量的税后利润为实行国有资本经营预算提供了现实可能。
(四)建立国有资本经营预算制度是产权多元化进程加快的客观需要。
产权多元化是现代企业制度的重要特征。
党的十六大报告和十六届三中全会通过的《关于进一步完善社会主义市场经济若干问题的决定》第一次提出要大力发展混合所有制经济,实现投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要实现形式”。
随着市场经济的建立和国有企业改革的深化,资产的流动和重组,使国有企业产权多元化成为一种趋势。
随着我国国有企业产权多元化进程的逐步加快,国有独资企业将越来越少,国有控股及参股企业的将逐步增加。
按照同股同利的原则,由出资人依法收取产权收益是市场经济的基本规则。
国有股的股东应和其他的股东一样享有收益权。
对于产权多元化的企业,应按照同股同权的原则,国有股的股东有权对国有产权加强监管、维护国有权益。
同时,随着产权多元化改革的深入,政府的管理方式也应发生变化。
作为产权主体的国家应从直接干预国有企业管理向依法管理国有产权转变,注重国有资产的整体运行效率和质量。
这一转变将要求政府预算体系做出相应的改变,从综合预算中分离出国有资本经营预算,把国有资本经营预算作为政府管理国有企业的纽带,通过建立国有资本经营预算有效地反映国有资本运行的总体情况,满足政府管理职能转变的需要。
三、国有资本经营预算是产权制度合理化的必然选择
经过多年努力,产权制度改革取得了很大成效①资料来源:
《中国财政年鉴》。
28I国有资产管理I2007.9但仍不完善。
建立国有资本经营预算,为国有产权合理化提供有利条件,是产权制度完善的必然选择。
(一)国有资本经营预算明确和落实了产权主体的收益权。
国有资产的收益权没有得到很好的落实,产权关系难以清晰。
从产权的经济意义上分析,持有产权的目的是为了获得财产带来的收益,因此在法律已经确认财产归属的前提下,收益权成为财产运行的核心。
谁投资,谁收益,这是最基本的市场法则。
然而,目前我国国有资产的产权主体并未享有收益权,国资委作为国有资本的出资人并未享有其出资人应有的权利即收益权。
收益权作为产权的最终目的,如果实现不了,整个资产的运行都将出现严重的问题,产权的其他各项权能也将失去现实意义。
因此要真正地实现国有产权清晰,必然要落实收益权即建立国有资本经营预算制度。
建立国有资本经营预算,明确和落实了产权主体的收益权。
国有资本经营预算制度就是建立在收益权的基础上反映了国家作为国有资产的产权主体与国有企业之间的收益分配和再投资关系。
国有资本经营预算就是国家以出资人身份依法拥有对国有企业经营收益的权利,以此安排国有资本经营收入和支出的专门预算制度。
通过建立国有资本经营预算,加强对资产经营收支进行统筹规划,对资本运营进行绩效考核,对国有资产经营者进行业绩奖惩,将极大地促进国有资产保值和增值,实现更多的产权收益。
(二)国有资本经营预算为国有资产的产权改革提供融资渠道。
国有产权改革成本难以筹措。
国有企业产权改革虽然取得一定实效,但是仍须深化。
一些国有企业仍存在巨额债务、众多冗员和办社会负担等“三大历史包袱”。
要推进产权制度改革,就要由企业及企业的所有者先期投入一定成本,用于人员安置、清偿债务和分离办社会职能,以解决上述“三大历史包袱”。
以前,国有企业产权改革的成本主要通过国家财政给予补贴,但是我国财政因承担庞杂的支出任务而不堪重负。
一方面是国家没有取得国有资产经营收益,另一方面国有企业生存改革和发展的一系列支出都由国家财政来承担经济建设支出往往挤占公共支出。
此外.我国于1999年加入WTO以来.国家对国有企业的相关补贴是WTO所禁止的。
因此,必须建立国有资产经营预算以改变产权改革成本难以筹措的被动局面。
国有资本经营预算将产权部分收益集中管理.为国有产权改革提供注资渠道。
通过把国有产权创造的经营收益集中起来.纳入预算体系.使国有资产所有者在国民收入分配中获得一个独立和完整的份额.并以经济效益为核心,以市场为导向进行投资规划,形成国有资产自我积累、滚动增值的良性循环体系。
国有资本经营预算收入项目主要包括三类:
一是国有企业上缴利润;二是国有资产出售与转让收入、国有企业的清算所得;三是公共预算转入资金。
国有资本经营预算通过将这些资金的集中管理,可以为国有企业的产权改革提供资金.为国有产权的重组提供筹资渠道与注资渠道。
(三)国有资本经营预算是实现产权资源优化配置的制度保证。
产权资源结构布局不合理。
一般生产加工业、商贸和服务业占有国有产权资源的比例过大结构布局不合理不少竞争性行业的国有企业出于地区利益或部门利益的考虑在政府的扶持下仍在激烈的市场竞争中”苦苦支撑“而没有做到有进有退、有所为有所不为、及时彻底地退出竞争性行业:
关系国民经济命脉重要行业或关键领域的国有企业法人财产权存在”一股独占”、“一股独大”的现象缺乏市场经济中相应的配置流动缺乏应有的产权竞争和激励致使难以从根本上实现国有企业产权资源的优化配置。
因此必须建立一种制度合理引导产权资源的流动。
国有资本经营预算是实现产权资源的优化配置的制度保证。
编制国有资本经营预算可以在全面掌握国有资产运营状况的基础上根据产业政策的目标和国有经济结构调整的需要通过增量投入与存量调整相结合规划国有资本需要进入或退出的领域及具体比重有效控制引导国有产权的流动以实现国有企业产权资源的优化配置及经济布局和产业结构的有序调整推动国有经济整体效益的不断提高。
(四)国有资本经营预算是约束和监督国有产权运行状况的有效机制。
国资委既要”到位”又不能”越位”。
国资委作为国有资产的出资人代表.要想保持出资人的权益既要”到位”又不能”越位”.不能成为企业的”婆婆加老板”。
国资委在实行”管资产与管人、管事相结合”的情况下.如果继续沿袭隶属关系式的行政干预,成为”老板加婆婆”.那就会把企业管死.退回到改革的原点。
因此.国资委不能直接干预企业的生产经营活动,而须将经营管理的权利剥离出去.委托给国有企业和其他国有资本控股参股的各类企业。
但是.国资委的国有产权的出资人职能应”到位”.国资委有责任对国有产权的运营状况进行监管因此.需要一种预算制度来对国有产权的收入、支出和国有产权的存量、增量及流量进行约束和监管。
国有资本经营预算是规范和约束所出资企业产权运行状况的机制。
第一.国有资本经营预算是一种预算约束。
它是政府对国有资本的宏观管理制度安排国有资本经营的主要收支项目.是政府对一定范围内全部国有产权经营的收支预计.通过明确反映国有产权的总体状况及经营状况.建立明确的盈亏责任分析。
第二国有资本经营的预算是一种激励性约束.这种激励性约束主要是既激励国有产权的各种经营机构和实体努力达到预算目标又约束其经营过程各种人为偏离目标的因素第三国有资本经营预算是法律性约束是对国有产权的经营机构和实体具有法律约束力的规则如果违犯则必须承担相应的法律责任。
第四.国有资本经营预算是政策性约束即国有资本经营预算是政府国有产权经营的年度政策菜单表现为国有资本各经营机构、实体以及预算主体在预算年度内可以运用的各项政策。
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