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《政府人员绩效评估研究》

课题成果简介

吴海燕

绩效评估作为公共部门人力资源管理中的重要工具，是政府绩效评估在微观层面的体现。

在中国，随着建立公务员制度的努力，公务员考绩已趋向普遍化，在这过程中，人事部门在设计、策划和组织绩效评估的过程中煞费苦心，然而绩效评估却往往与“浪费时间”、“流于形式”等评价联系在一起，事实表明，绩效评估在操作中的结果远悖于我们的初衷。

本文通过分析认为，通过绩效评估的流程改进，用绩效管理的理念进行评估，可以提高政府人员绩效评估的有效性。

20世纪80年代以来，在西方国家进行的政府改革中，政府绩效管理被引入了改革的操作过程，美国、英国、荷兰、澳大利亚、法国等国家将绩效管理作为政府改革的重要一环，籍此来提高政府效率和服务质量。

因此曾有学者建议我国要“把绩效管理纳入行政管理改革中”。

其中，政府人员绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，要使政府人员绩效评估有效进行，必须在管理环节从绩效评估到绩效管理。

在本课题研究期间，课题组参与了深圳市规划国土局的公务员绩效评估指标设计、深圳市委组织部的局级干部年度考核办法及指标设计等具体部门的人员绩效评估过程，先后在深圳市规划国土局、深圳市委组织部进行了访谈、座谈会等方式获得了来自实践过程中的一手资料，并形成最终的相关论文和研究报告。

本课题研究成果由三大部分组成：

第一部分为理论阐释：

《政府人员绩效管理研究》；第二部分为实践设计：

《深圳市局人员绩效评估办法与量表设计》；第三部分为论文成果。

一、政府人员绩效管理的涵义及其定位

（一）政府人员绩效管理的涵义

就政府而言，无论是从对象还是外延层面进行区分，政府绩效都可分为宏观和微观两个层面，宏观层面的关注对象是特定政府整体活动的成绩和效果，微观层面的关注对象包括个人绩效和组织绩效，其中，组织绩效体现为特定政府机构或公共部门的工作成就或效果。

目前，从实践的层面看，最为有效和具有可操作性的还是政府微观层面的绩效评估，它包括对政府部门或具体政策的评估、政府公务员的业绩评估等。

从政府行为的服务对象公民的角度来看，公民评价政府的主要标准是其工作绩效，其中政府人员的工作绩效是政府整体或部门绩效的基础，因为公民主要是与政府中的具体工作人员打交道的，具体工作人员的绩效如何将直接影响他们对政府的看法，所以政府人员绩效管理是政府绩效管理的基础。

在此基础上，为便于分析，本文主要以微观层面的政府人员绩效管理为研究对象，认为政府人员绩效管理主要是对人员绩效进行计划、组织、控制、协调，并通过人员绩效的提高来提高政府组织绩效，达到政府目标的过程。

（二）政府人员绩效管理有效实施的定位

政府人员绩效管理作为政府自身管理的一个工具，要发挥其效能，达到提高人员绩效从而提高组织绩效的管理目的，关键在于要把握从绩效评估到绩效管理、从绩效评估到绩效发展这两个定位。

定位的不同，将直接影响到绩效评估机制和评估内容的不同，影响到绩效管理的有效实施。

1、从绩效评估到绩效管理

绩效管理与绩效评估的主要区别在于：

第一，绩效管理是一个完整的管理过程，绩效评估只是管理过程中的局部环节和手段。

绩效管理伴随着管理活动的全过程，绩效评估只出现在特定的时期；绩效管理不仅强调绩效的结果，而且注重达成绩效目标的过程。

因此，绩效管理不是简单地要求政府公务人员填写一张考核表并作出优秀、称职或不称职的的评估，它更强调通过控制整个绩效周期中工作人员的绩效状况来达到绩效管理的目的。

这要使绩效管理成为一个管理的循环，这个循环包括绩效计划、绩效实施与管理、绩效评估与绩效反馈面谈。

第二，绩效管理侧重于信息沟通和过程控制，绩效评估侧重于对考评结果的单向判断。

绩效管理的特点是管理者与被管理者通过双向沟通与交流，鼓励工作人员积极参与绩效反馈过程，促进双方对绩效的认同并加以改进，因此绩效管理的效果取决于管理者与下属的双向沟通，有效的沟通对消除下属与管理者之间的隔阂，消除工作执行者的防卫心理、抵触情绪，对巩固考评成果，塑造政府人员的正确行为导向等方面都具有积极作用。

从目前的政府人员绩效管理的实践看，公务员考核可以看作是政府人员绩效管理重要的一环。

《公务员法》指出“公务员的考核分为平时考核和定期考核。

定期考核以平时考核为基础。

”，但在实际操作中，平时考核基本没有进行，考核结果往往在年终考核中产生，没有与平时考核相结合，随意性较大。

也就是说，现行公务员考核只是一种绩效评估，是一年一次以填写考核表的方式对公务员德、能、勤、绩作出评估，由于没有严谨的考核方法和考核指标，往往表现为“认认真真搞形式，热热闹闹走过场”，使考核流于形式，无法有效地提高公务人员的工作绩效，达不到考核制度的预期目标。

公民主要是与政府中的具体工作人员打交道的，具体工作人员的绩效如何将直接影响他们对政府的看法，公民并不是一年才对公务人员的工作有一个评估，而是即时具有回应性，它以政府人员的日常工作对公民合理利益和愿望的满足程度作为直观指标，这就要求政府人员的绩效管理不能仅仅是一年一度的年度考核，而必须是具体和完整的系统管理过程。

如若把考核拓展为绩效管理，实施绩效计划、绩效实施与管理、绩效评估与绩效反馈面谈等环节，就能使年度考核能够在平时考核的基础上进行，通过控制整个绩效周期中的工作人员绩效情况来达到绩效提高的目的。

2、从绩效评估到绩效发展

要从绩效评估到绩效发展，具体要做到：

第一，从绩效管理过程来看，应在绩效评估之后，管理者与工作人员进行绩效反馈面谈，将绩效评估的结果反馈给当事人，并与之共同制定绩效改进和提高的计划，为团队绩效和政府绩效的改进而采取相应行动。

这种反馈绝非简单地将考评的结果告知被评估者，而是通过反馈将有关被评估者绩效表现的信息与被评估者沟通，并结合权变管理、共识与契约管理、授权与参与管理等管理技术，来帮助被评估者更好地提高未来绩效。

第二，从绩效管理结果的使用看，应主要立足于绩效的改进与提高而非仅将之作为利益分配的依据。

具体而言，在经历了一个绩效管理循环所得到的绩效评估结果应具有多种用途：

首先，绩效评估的结果作为公务人员进一步提高工作绩效和工作技能的基础。

因此通过绩效评估可以发现公务人员在履行职责过程中所表现出来的能力差距，有针对性地提出今后努力的方向，并为提高其能力制定相应的培训计划。

其次，绩效评估的结果可以比较公平地显示出公务人员的贡献大小，据此可以作为其奖惩、工资报酬和职务调整的依据。

再次，通过公务人员的绩效状况，也可以发现其对现有职位是否适应，决定相应的人事变动，使其能够从事更适合自己的职位。

比照我国现行公务员考核实践，存在着两方面的问题：

一是反馈机制不健全；二是考核结果在实际操作中的作用主要体现在奖优罚劣上，因而易导致“你好我好大家好”以及“轮流坐庄”的现象。

二、政府人员绩效管理的实施要素分析

（一）绩效评价主体设定：

多元利益主体参与的制度性互动

选择绩效评价主体应考虑的因素包括：

评价主体价值判断的客观、公正；问责状况，这是指主体对被评价者职务或工作的性质、工作内容、要求及评价标准、被评价者的工作表现情况的了解熟悉程度；评价成本等。

绩效评价主体应是混合构成，既有利益相关主体又有非利益相关主体，因为利益相关主体往往由于与绩效的利益相关性，容易从自身利益出发进行判断而缺失客观性；非利益相关主体往往由于与绩效的非利益相关性，可能缺乏对真实情况的了解而缺失正确性。

因此，绩效评价主体不仅来自于上级主管部门，与绩效实施相关的公众也是绩效评价主体的一个重要组成部分。

公众作为绩效的直接利益相关者，它也会有不同类型利益诉求的主体，有多少个利益相关主体，就可能有多少个评价主体，这就意味着绩效评价应是多元利益主体参与的制度性互动。

在现行的制度框架内，这种多元利益主体参与的制度性互动过程，可以通过人大、党内监督、新闻媒体、政务公开、民间咨询机构等力量的参与来进行。

（二）绩效评价客体选择：

权变的观点

绩效评估客体即评价谁？

评价什么组织和职位？

是不是所有的政府组织和职位都可以纳入绩效评估的视野呢？

绩效评估客体的选择关系到绩效评估标准的设定。

根据威尔逊的政府组织分类，生产型组织和工艺型组织容易绩效评估，对于应付型组织而言，无法设置清晰的绩效标准使评价往往无效。

然而在实际操作中却把所有政府组织不加区分地进行评价，这使政府绩效评估不能尽快看到成效。

当然，威尔逊分析的前提是政府组织，本文的着眼点在于政府人员，事实上，两者是有关联度的，政府人员所处的职位同样可以以威尔逊的分类来看待，把政府职位分为生产型职位、程序型职位、工艺型职位、应付型职位，从而根据不同的职位采取不同的评价态度和评价方法。

（三）绩效标准设定标准分析：

量化与行为描述相结合

绩效标准作为对评价对象进行客观公正评判的具体尺度，是否清晰可行是其正确评价官员的关键。

要使绩效指标达成清晰可行，可形成数量指标或行为强度指标，有可供比较的标准，而不是笼统的、主观的描述，这往往需要对指标进行量化与行为描述。

所谓量化描述，是指可以用实际数据来测量或描述。

大多数管理都希望能够获得数量化的指标体系，但是这一愿望往往难以实现。

特别在政府部门，绩效评价往往很难用定量化的数据来表达，要精确算出政府的“投入—产出比”是十分困难的因此，在很大程度上，绩效分析只能依靠定性化的描述和说明。

但定性化的描述和说明并不意味着它是笼统的、主观的描述，它同样可以达到清晰可行，这就需要通过行为描述来达成。

行为描述可通过责任导向的关键指标设定分析来完成，关键事件是指使被评价者在完成工作任务时所表现出来的特别有效的行为和特别无效的行为，通过对不同关键事件的行为描述，并将其与某一尺度的标准联系起来，即对某种行为强度的高低，用相对的数值比较相互之间行为强度的高低，这就使得绩效结果通过对行为强度的判断来获得。

这是一种将人的主观判断用数量形式表达和处理，是一种整理和综合人们主观判断的客观方法。

由于政府目标是建构于政府与社会、与公民互动的基础之上，又由于公共管理事务的综合性与复杂性，政府目标具有复杂性、动态性、差异性、抽象性、笼统性、难以量化等特点，绩效评价需要从多重价值标准与多向维度中来选择关键绩效指标。

具体来说，在关键指标的设置上，它应体现责任导向，直接反映被评价者职责的主要方面，直接反映其实现自身责任的指向和实现程度。

关键指标是动态发展的，与当前政府的发展相联系。

关键绩效指标可通过收集公众意见集中的问题、年度计划、职位分类说明书、部门职能说明、岗位责任说明、相关规章制度等，对每个岗位的任务、责任、权力、工作负荷、任职资格等进行分析，从而分解出关键绩效指标，然后根据关键绩效指标制定明确的绩效目标和切实的绩效规划，并使相关人员承担绩效责任。

关键绩效指标也可以只针对存在的突出问题，来确定绩效评价的侧重点，如治安状况的失序；社会公平的偏离；政府纪律松散、作风不正、服务态度不佳等现象，通过关键绩效指标的设立来促进这类现象的整改。

（四）绩效评估过程的核心分析：

绩效反馈

绩效反馈就是将绩效考核的结果反馈给被考核对象,并对被考核对象的行为产生影响。

考核结果的反馈作为绩效考核的程序之一，是必不可少的一个关键环节。

如果只做考核而不将结果反馈给被考核者，绩效考核便会失去重要的激励、奖励和培训开发功能，促进沟通的功能更无从发挥。

没有反馈环节，绩效考核便不能成为一个完整的、现代的绩效管理系统。

进行有效的反馈可以提高工作者重视并参与考核的主动性，帮助其改进工作绩效。

绩效反馈是一个双向的动态过程，是一种特殊形式的沟通，它由三部分组成：

反馈源、所传送的反馈信息和反馈接受者。

现行的公务员制度中，尽管已把公务员的绩效反馈纳入了考核程序，但未能真正地发挥作用，绩效反馈流于形式。

短期来看，期望公务员的绩效反馈现状能从根本上加以改变是不太现实的。

在此强调需要确保绩效反馈的真正执行，不再仅仅满足于程序的形式确立，应制定相应的政策和原则，采取有效的绩效反馈方法，保证考核反馈成为绩效考核工作中不可或缺的一部分，真正地发挥作用。

从现状出发，为强化绩效反馈这一重要的考核程序，应做到：

第一，实现反馈源的多元化。

上级、同级、下级都可以作为反馈源对反馈对象承担反馈职责，应针对不同等级的公务员，在绩效反馈执行中，规定不同的反馈源。

360度绩效反馈在部分地区的政府单位进行尝试，是实现反馈源多元化的宝贵经验。

第二，反馈内容要具体化。

仅仅将考核反馈理解为告知被考核者的最终等级和考核得分是远远不够的。

要用具体的好、坏绩效实例和相应的数据来支持考核结果。

反馈的内容应包括：

（1）被考核者在考核周期内的工作绩效状况，反馈时要分维度进行具体说明，最好能对照相应标准举出实例说明，并听取被考核者对考核结果的看法。

（2）与被考核者探讨取得如此绩效的原因，对绩效优良者予以鼓励。

对绩效不良者，帮助分析原因，一起制定改进措施和相应的培训计划。

（3）告知奖惩情况，针对被考核者的绩效水平告诉他获得怎样的奖励以及其他人事决策。

（4）标明要求与期望。

反馈时，要表明政府部门的的要求和期望，了解被考核者在下一个考核期内的打算和计划，并提供可能的帮助和建议。

在实际的绩效反馈中，许多内容是混合进行的，而且不一定能面面俱到，这需要管理者灵活掌握，随机应变。

第三，反馈要保持双向沟通。

保持双向沟通才能促使上下级真心交换意见，共同解决问题。

第四，反馈方法要因人而异。

由于个性的差异，每个下级对反馈的态度是不一样的。

因此，管理者在反馈时不能固守一种模式，而要随机应变，多观察，多了解，针对不同个性、不同状况的下级采取适当的反馈方法。

第五，反馈要经常进行。

虽然一般意义上的反馈总是在定期考核结束后才进行，但是实践证实，最有效的反馈是由一系列持续的非正式反馈和定期的正式反馈组成的。

也就是说，管理者应该在日常管理工作中针对下级的绩效表现及时进行反馈。

这种反馈常常是非正式的，但他对于帮助下级提高工作绩效却起着重要的作用，而且下级也乐于接受这种及时而具体的非正式反馈。

因此，政府管理者应该善于运用这种非正式反馈，使之成为正式反馈的有益补充。

三、政府人员绩效管理的具体方法分析

在运用绩效考核方法时应明确，种种考核方法不是孤立的，而是相互联系，经常交织使用的。

实践中，也经常针对具体的考核目标要求采用相应的考核方法。

（一）图尺度评价法（，）

图尺度评价法，也叫图示量表法、量表考绩法、等级鉴定法，是最简单和运用最普遍的工作绩效评价技术之一。

它列举出一些组织所期望的绩效构成要素（质量，数量，或个人特征等），还列举出跨越范围很宽的工作绩效等级（从“不令人满意”到“非常优异”）。

在进行工作绩效评价时，首先针对每一位下属工作人员从每一项评价要素中找出最能符合其绩效状况的分数。

然后将每一位工作人员所得到的所有分值进行汇总，即得到其最终的工作绩效评价结果。

当然，许多组织并不仅仅停留在一般性的工作绩效因素上，他们还将这些作为评价标准的工作职责进行进一步的分解，形成更详细和有针对性的工作绩效评价表。

这一考核方法有很多种变形，比如通过对指标项的细化，可以用来考核具体某一职位人员的表现。

指标的维度来源于被考核对象所在职位的职位说明书（），从中选取与该职位最为密切相关的关键职能领域，再进行总结分析出关键绩效指标（：

），然后为各指标项标明重要程度，即权重。

图尺度评价法具体使用方法：

首先在一张图表中列举出一系列绩效评价要素并为每一要素列出几个备选的工作绩效等级。

给出不同等级的定义和描述，然后针对每一个评价要素或绩效指标按照给定的等级进行考核，然后，主管人员从每一要素的备选等级中分别选出最能够反映下属雇员实际工作绩效状况的工作绩效等级，并按照相应的等级确定其各个要素所得的分数。

（二）行为锚定评价法（，）

这一方法是由美国学者史密斯（）和肯德尔（）于1963年在美国“全国护士联合会”的资助下研究提出的。

这种方法是图尺度评价法与关键事件法的结合，是行为导向型量法的最典型代表。

它主要是建立一个行为性的评定量表，对每一个等级运用关键事件进行行为描述。

其步骤：

（1）选定绩效考核要素。

选取需要考核的要素，并对其内容进行界定。

（2）获取关键事件。

通过对工作比较熟悉的人（任职者或任职者的主管人员）提供一些关键事件，包括工作做得好的关键事件和工作做得不好的关键事件。

（3）将每个评价指标中包含的关键事件从好到坏进行排列，并确定每一个绩效等级与关键事件的对应关系。

（4）建立最终的行为锚定考核表。

行为锚定评价法和图尺度评价法都要求评价者根据个人特征评定工作人员，与图尺度评价法不同的是它没有使用数目或一系列的形容词表示不同绩效水平，而使用反映不同绩效水平的具体工作行为的例子来锚定每一个评价指标的标志。

行为锚定评价法是典型的行为导向型的量表法，要求考核者对正在执行任务的工作人员进行评价，而不是针对预期的工作目标进行评价。

最大问题可能在于考核者在尝试从量表中选择一种代表工作人员绩效水平的行为时会有困难。

行为表现可能出现在量表的两端。

当然，要设计一个好的行为锚定量表也是有一定难度的。

（三）目标管理法

在人力资源的绩效考核中，目标管理法也可以理解成一种量表法，但这种量表使用的评价尺度是目标，它是一种典型的结果导向型量表，以工作的结果来作为评价要素，它是目标管理理论在绩效考核中的运用。

实施工作成果评价法的关键是目标制定，注重目标的确立、分解、复审、实现目标以及最后的评价考核，要求确立目标的程序必须严格、准确，分解目标的过程科学、合理，并且要明确绩效与报酬的关系。

目标管理通过将组织目标层层分解下达到部门以及个人，即分别为组织、组织内的各个部门、各个部门的主管人员以及每一位工作人员制定具体的工作目标。

这一目标的制定必须符合原则。

在目标管理过程中，应该经常进行进度检查，直至达到目标。

在达到阶段性目标后，已经完成既定任务的工作人员汇集在一起对工作成果进行评价，同时为下一阶段的工作制定目标。

实施这种评价方法的过程非常类似于主管人员与工作人员签定一个合同，双方规定在某一个具体的时间达到某一个特定的目标。

工作人员的绩效水平就根据届时这一目标的实现程度来评定。

其步骤为：

（1）确定组织目标。

（2）确定部门目标。

（3）讨论部门目标。

（4）确定个人目标。

（5）进行绩效考核。

（6）提供绩效反馈。

（四）描述法

在描述法中，考核者可能需要对被考核者行为的长处和短处进行描述。

此法没有固定的格式，通常考核者会从各方面对被考核人的绩效进行评定。

长期以来，在我国的许多政府机关和企事业单位里，经常使用描述法对干部职工在一定时期内（通常为半年或一年）的工作绩效进行评述。

由于此法比较灵活方便，评价内容也比较全面和深入，所以在应用中很受欢迎，也确实对于干部职工改进工作绩效起到了积极作用。

不过，此法评出的绩效在不同的工作人员间无法比较，哪怕是同一个考核所考核的不同人之间也不具有可比性。

为了突破描述法的局限性，可以采用“结构描述法”，主要是在评定中加入一个个“考核指标”，使考核按一定结构的绩效内容进行。

这样考核的结果对于不同的被考核人就具有一定的可比性。

另外，平衡计分法（，）在近几年也有运用于政府部门的实践中，但在人员考核方面却较为少见。

平衡计分法是1992年由哈佛大学商学院著名的教授罗勃特•卡普兰（）和大卫（）创立的。

的框架体系包括四部分（或称为四个指标类别）：

（1）财务目标；

（2）客户目标；（3）内部管理；（4）学习与创新。

从近年来的实践与研究可知，绩效管理是人力资源管理中的核心问题之一，也是非常棘手的问题。

能否实现公共部门人员绩效管理的有效性，从而促进公共部门人员工作效率与工作效能的提高是政府能力与水平的体现，从这一点出发，本课题的研究意义不言而喻。

课题基本信息

课题立项名称：

政府人员绩效评估研究

最终成果名称：

政府人员绩效评估研究

课题成果形式：

研究报告、论文

课题负责人姓名：

吴海燕

工作单位：

深圳大学

课题组成员姓名：

谭功荣

课题立项时间：

2003年7月

课题结项时间：

2011年8月