以旅助农传导机制分析及其政策建议.docx

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以旅助农传导机制分析及其政策建议

内容提要:

“三农”问题解决,固然离不开各级政府的财政补贴、财政投资,以及工商企业的帮助带动,但通过如“旅游扶贫”式的旅游投资政策,依靠市场机制,充分发挥“以旅助农”传导机制的作用,使“三农”依靠与旅游关联的内在规律来自然接受旅游业促动,可以实现“农旅合一”,加速“三农”现代化,成为“以工促农、以城带乡”的有力辅助,从而达到“城乡统筹”和“区域协调”发展为目的。

“以旅助农”涉及“以旅促农（农业）”、“以旅富农（农民）”、“以旅建农（农村）”,其传导路径具体不一。

现阶段我国“以旅助农”传导机制存在严重阻滞问题,需要相应政策措施加以疏通。

关键词:

以旅助农;传导机制;政策一、引言

在“三农”现代化中,借助政府“有形之手”来实现工业对农业的反哺,以及城市对乡村的带动确有必要。

但基于市场在资源配置中的基础性作用,工农关系、城乡关系、区域关系的调节,关键还要发挥市场“无形之手”的作用。

实际上,工业齿轮的每一圈转动,城市需求的每一轮变化,都会对“三农”形成千丝万缕的正面牵拉。

伴随工业化、城市化进程,也出现了反城市化趋势,乡村旅游备受青睐。

鉴于全国70%以上的旅游休闲资源分布在乡村,以及旅游休闲业与“三农”发展的天然联系,无论城市旅游还是乡村旅游发展,都会对“三农”现代化产生积极作用。

因此,如果能在市场力量作用之下,充分发挥“以旅助农”传导机制的作用,使“三农”不仅依靠政府主导下工业对农业的反哺,城市对乡村的带动,而且依靠“三农”与旅游关联的内在规律来促进农业发展、农民富裕、农村建设,增强“三农”自身造血功能,从“授之以鱼”到“授之以渔”,将会大大加快“三农”现代化进程,成为“以工促农、以城带乡”的有力辅助。

2006年国家提出以旅游促“三农”发展,深入推进农业旅游示范点建设,引导“农家乐”健康发展,推动县域旅游和旅游小城镇建设;并确定2006年旅游主题为“中国乡村游”、2007年旅游主题为“中国和谐城乡游”,积极宣传推广“新农村、新旅游、新体验、新风尚”,推动城乡和谐互动。

而未来“国民休闲计划”、“国民旅游计划”也将致力于推动乡村旅游休闲发展。

无疑,这从实践上推动旅游与“三农”互动发展,但如何“以旅助农”目前尚缺乏从理论与政策层面的系统研究。

二、“以旅助农”传导机制的内涵

2005年,胡锦涛同志在十六届四中全会上提出“两个趋向”:

在工业化初期,农业支持工业,乡村支持城市,为工业提供积累是带有普遍性的趋向;在工业化中后期,工业反哺农业,城市带动乡村,实现工业与农业,城市与乡村协调发展是带有普遍性的趋向。

目前,尽管我国整体工业化水平还不高,但东南沿海与内陆大中城市基本上进入工业化中后期阶段,实施工业反哺农业,城市带动乡村的时机已经成熟。

然而,政府、社会比较注重工业对“三农”发展的促进作用,其中一方面强调运用政府力量实施“工业反哺农业”和“以工补农”,前者源于我国工业化早期对“农业哺育工业”一种价值补偿,后者源于工业化进程中的农业小部门化、农业产出的外部性以及农业的非商品性产出,如在WTO农业多边协议框架下的农业补贴就属于“以工补农”范畴[1];另一方面,强调运用市场力量实施“以工促农”[2],达到工业促进“三农”发展目的。

实际上,除工业对农业的促进作用外,随着我国上世纪80年代以来城镇居民消费的休闲转型,旅游休闲日益成为生活一部分,城市旅游,特别是乡村旅游发展对“三农”现代化拉动效应日趋明显,充分发挥“以旅助农”的市场机制,积极营造“以旅助农”的适宜体制、有效政策和市场环境,将大大加速“三农”问题解决,从而实现城乡统筹、区域协调发展目标。

“三农”问题根本解决就是要实现“三农”现代化,其中一是农民现代化,通过权利保障、素质提升、对外开放,转变为现代新型农民;二是农业现代化,将传统农业改造为现代农业,除实现农业规模化、工业化、产业化、市场化外,还要促进农业休闲化发展;三是农村现代化,即按照2005年党的十六届五中全会提出“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设要求,实现农村现代化。

“三农”发展需要“跳出‘三农’抓‘三农’”的思维定势,打破城乡分割体制,将农业融入整个区域经济格局中,农村融入整个社会进步中,农民增收融入国民收入分配与再分配中,农民素质提升融入权利保障与对外开放中,进而统筹城乡关系、区域规划、政策制定、资源配置、基础设施与产业分布。

这与区域旅游发展趋势不谋而合。

从西方发展轨迹看,工业化、城市化后普遍面临农业与农村的衰落、农民的贫困及其出路问题,发展休闲农业、乡村旅游为行之有效的基本途径之一。

因此,20世纪50年代来,乡村旅游在西方国家得到蓬勃发展;20世纪60年代与90年代来,我国台湾与大陆亦然。

如果说工业化、城市化以及相应的社会变革是实现“三农”现代化的前提条件和根本动力,则旅游休闲产业化发展是“三农”现代化的加速力量。

具体说来,旅游休闲发展对“三农”现代化的促进主要通过以下三种基本方式及其具体路径传导。

（一）“以旅促农（农业）”

由于“恩格尔法则”（Engel’sLaw）作用,农产品收入弹性有限,使农民收入不会象国民收入增长得那样快[3],出路惟有提高农业生产率与促进农业产业升级。

因此,中国传统小农的根本出路在于现代化,包括农业的市场化（自给自足农业向市场化农业转变,农业生产要素市场化与农产品商品化）、规模化（从小规模经营向适度规模经营转变,扩大户均耕地面积）、工业化（现代科技、现代工业提供的生产资料和科学管理方法被广泛应用于农业）、产业化（在一体化产业组织内部把农业再生产的产前、产中、产后诸环节联结起来）、休闲化（赋予农业文化资源以旅游休闲意义,延长农业产业链条、增值农业生产环节、升级农业产业结构、构建农旅产业集群）发展。

在促进传统农业的现代转型中,若工业化是其根本动力,那么旅游产业化则是其加速动力。

旅游休闲发展加速促进传统农业现代转型的传导机制主要体现在:

1.旅游休闲消费需求加速农产品的商品化进程

传统农业是自产自销、自给自足,现代农业则是为了销售他人而生产。

工业化与城市化对农业生产率的促进,以及工业生产和城市人口对农产品的需求,拉动了农业市场化;而旅游发展则促进了农产品的旅游商品化,如旅游饮食品、旅游纪念品、旅游日用品,不仅提高了农产品的商品化率,而且提升了农产品的附加值。

此外,旅游发展还将加速农业产业内部分工,不仅农业产前、产中、产后各种工序纷纷分离出去独立为产业,而且农户生产的专业化程度也会逐步提高。

2.旅游休闲产业化发展加速农村劳动力的转移

旅游业作为综合性服务产业,属于劳动力密集型行业,其直接与间接吸纳劳动力的能力很强,且乡村旅游还能保持“离土不离乡”特色。

DirkBelau（2003a）指出,旅游直接就业占全球就业的3%,旅游经济就业（考虑间接影响）占全球就业的8%,约有2亿人,大概每13人中就有1人从事旅游相关工作;从旅游直接就业与间接就业关系看,1个旅游直接就业将带动2-3个间接就业。

这样,以农业劳动力转移为条件的土地适度规模经营就能得以实现。

3.旅游休闲产业化加速农业生产要素的优化

包括公共基础设施（如道路交通、水电煤气、通讯信息等）的建设、教育培训的发展、医疗卫生的改善、社会保障的完善、公共服务效率的提高、土地资源的集约利用、劳力素质的增强、发展资金的积累、管理水平的提升、科技元素（如科技休闲农业）的融入等,并通过农旅互动融合,形成农旅产业集群。

4.旅游产业化加速农业产业结构的调整

通过对旅游资源开发及其配套产业发展,形成旅游休闲产业;通过农业产业链的高端延伸（加工业、服务业）,以及农业产业环节的休闲增值,形成农业衍生产业及其新业态,即农业→观光农业、休闲农业（休闲第一产业）→休闲饮食品与日用品加工业（休闲第二产业）→农业观光、农业休闲（休闲第三产业）,不仅形成农业的产供销一体化,而且形成农旅发展一体化。

5.旅游休闲产业化促进农业休闲化发展

根据台湾学者评估,休闲农业作为新兴产业,其经济收益是传统农业收益的15倍（陈煜凯,2005）。

通过农业产业链向旅游休闲商品加工、旅游休闲服务延伸,以及农业生产环节的观光化、休闲化发展（如播种、收获、加工环节的休闲参与,生长环节的旅游观光）,形成农业衍生产业及其新业态,可以大幅提升农业附加值。

（二）“以旅富农（农民）”

说到底,“三农”现代化归根结底决定于农民现代化,全面提升农民素质,不仅使农民在经济上、而且在头脑上也富裕起来,实现“以旅富农”目的,完成从“面朝黄土背朝天”、“日出而作,日没而息”的传统农民向现代新型农民转变。

一方面需要通过乡村农业、乡村工业、乡村旅游发展增加农民收入,改变贫穷落后面貌;另一方面需要通过教育培训（如科技培训、文化培训、旅游培训）、开放交流提升农民科技文化素质。

其中“以旅富农（农民）”的传导机制主要体现在:

一是通过形成新兴旅游休闲产业、提供旅游休闲产品,以及延伸乡村农业与乡村工业产业链、增加产品附加值,从而增加农民收入,而富裕农民又进行农民旅游,开阔视野;二是通过向旅游市场提供旅游服务、旅游商品,形成市场意识、服务意识,不仅将农产品商品化,而且将旅游资源、旅游环境、乡村文化、旅游服务商品化,成为现代市场经济体制下的农民,而不是传统封闭的、自给自足的小农;三是充分发挥旅游的社会文化作用,促进旅游者与农民的沟通交流,接受文化扩散影响,形成文明意识、科技意识,改变传统落后的生产生活习惯,如小农生产惯制、不讲卫生习惯、生活散漫习气等。

（三）“以旅建农（农村）

按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村要求,社会主义新农村建设与乡村旅游发展相辅相成,旅游休闲产业化发展可以促进社会主义新农村建设,实现“以旅建农（农村）”目的,特别是资源丰富、环境优美、临近市场的乡村地区。

“以旅建农（农村）”传导机制主要体现在:

（1）通过旅游休闲产业化发展,以及乡村工业与乡村农业休闲化发展,实现“生产发展”目标。

（2）通过居民旅游收入,以及农产品与（手）工业产品的旅游商品化增值,实现“生活宽裕”目标。

（3）通过旅游过程中城市文明文化的扩散与乡土本真文化的保护,实现“乡风文明”目标。

（4）通过小城镇、公共基础设施与旅游基础设施建设的协调统一,以及农村生活环境绿化、美化、文明化,实现“村容整治”目标。

（5）通过对乡村旅游的管理,村落集体事务的管理,促进“管理民主”目标。

三、“以旅助农”传导机制存在的问题

随着工业化、城市化、全球化、现代化的发展,大众旅游、大众休闲,特别是乡村旅游、乡村休闲迅速兴起,这为“三农”发展提供了前所未有的机遇。

然而,由于存在一些认识上、利益上、财力上、制度上的问题,“以旅助农”传导机制并没有很好地发挥出来。

换言之,还存在一些阻碍我国“以旅助农”传导机制发挥的一些问题。

（一）我国城镇化水平不高,乡村公共和社会服务体系严重滞后,尤其是旅游交通网络不畅,阻碍旅游者从城市向乡村的纵深流动

我国山地约占33%、高原26%、盆地19%、平原12%、丘陵10%,其中乡村面积占全国90%以上;加上建国特别是改革开放以来,我国工业化、城市化发展需要对乡村的公共投入偏少,公共基础设施严重不足,基础教育、医疗卫生、社会保障、公共服务相对落后,不仅制约经济发展,也影响旅游发展。

如广东作为经济发达省份,尽管实现了“市市通高速”、“村村通公路”计划,但粤北山区交通仍然落后,主要以县道、乡村公路为主。

（二）我国旅游资源与土地资源权属不清,影响旅游开发效率与农民受益

由于我国旅游资源、土地资源所有权主要以全民所有、集体所有为主,地方政府拥有所有权、行使管理权。

在招商引资的旅游开发过程中,既存在权属分离难题,短期功利效应,又有可能因征地损害农民利益,因垄断损害公众利益。

2008年中央“一号文件”尽管允许土地流转,有利于农业与旅游业的规模经营,但土地所有权仍没解决,还有可能存在因土地资源与旅游资源经营增值而引发利益纠纷。

（三）我国农村人力资本开发投资不足,制约了农民自主创业的旅游开发

乡村旅游发展需要对旅游资源、旅游环境、土地资源的开发保护、资金投入、人力培训,而我国农民现有素质难以支撑起乡村旅游的规范发展,需要强化教育培训。

长期以来,我国教育总体投入及其增长滞后于国民经济增长要求,加上教育投资偏重高等教育而相对轻视初等教育和职业教育,偏重城市教育而相对轻视农村教育,以及农民自身投资人力资本的意愿与能力较弱,这使我国农村教育发展明显滞后于城市,经济特别是农村经济发展中的人力资本投资不足。

例如:

2000年,农村劳动力人口15—64岁人口人均受教育年限为7.33年,比城市10.21年低2.88年;15—64岁农村劳动力人口中具有小学及以下受教育水平的占47.62%,文盲人口占8.74%,分别比城市高出31个百分点和6个百分点;而农村劳动力人口中具有高中及以上受教育水平的人口比例只有8.46%,大专及以上受教育水平的比例尚不足1个百分点[4]。

此外,在城乡、工农、地区差别以及产业间比较利益驱使下,农村有限人力资本还在流失。

（四）“旅游飞地”或旅游隔离发展,形成“孤岛效应”,影响乡村旅游发展对“三农”的带动效应

由于我国地方政府财力有限,农民资金缺乏,金融支持不够,导致乡村旅游开发,特别是大宗项目开发,多由区外资本承担,区外资本在吸收本地劳动力就业、造福当地社区、促进“三农”发展方面还远远不够。

例如:

广东休闲度假旅游主要以旅游度假区（城、村）为载体,但上百个旅游度假区（城、村）几乎都是清一色的封闭与半封闭式区域,“食、住、行、游、购、娱”“一条龙”在旅游度假区（城、村）宛如一个自给自足的大乐园,“景区内像欧洲,景区外像非洲”,对乡村生活的体验和“三农”效益的促进还远远不够,需要向“深度旅游”发展。

此外,地方政府对乡村旅游发展的引导、规范各自为政,缺乏统一有效的组织机构进行管理,也影响乡村旅游健康持续发展。

在台湾,休闲农业发展主要由农业部门牵头;在大陆,农业、渔业、林业、畜牧业、旅游业管理部门并没有就休闲农业（渔业、林业、牧业）发展问题达成一致,以致各地乡村旅游管理边界不清,有利可图则成为争夺干预的对象,无利可图则成为“三不管”领域。

四、疏通“以旅助农”传导机制的政策建议

“以旅助农”传导机制的阻滞尽管存在市场机制与农民自身的问题,但关键还是政府的管理问题。

“以旅助农”离不开乡村旅游发展,乡村旅游发展又离不开政府政策支持与法规规范。

弗里德曼在《自由选择》中赋予了政府四大职能:

保障国家安全、维护司法公正、弥补市场失灵、保护和帮助贫困人员[5]。

其中乡村旅游发展不仅具有一定公共属性,能够弥补市场失灵;且可以通过自我造血来保护与帮助贫困农民。

因此,正如“以工哺农”、“以工补农”一样,各级政府需要形成“以旅助农”的相关政策,特别是公共财政、土地使用、招商引资、旅游补偿、综合管理政策等;同时,通过相应措施促进旅游经营者、旅游消费者、社区农民、社会公众的支持配合,最终形成“以旅助农”的长效政策机制、市场机制、社会机制,保障乡村旅游公平、稳定、健康、持续发展。

（一）公共财政政策

地方政府的公共财政支持应着重于乡村旅游发展的公共性、准公共性产品提供。

一般而言,公共财政保障社会主义新农村建设的重点领域包括农村基础设施、基础教育、公共卫生、社会保障、公共服务等五个方面。

把乡村旅游发展与新农村建设结合起来,需要公共财政从乡村旅游规划、基础设施、环境整治、教育培训、信息建设与营销推广等方面支持乡村旅游发展。

这也是“旅游扶贫”的重点领域,需要通过项目运作提升“旅游扶贫”效率。

目前,疏通“旅游流网络”（交通网络、信息网络）以引导城市休闲旅游消费向乡村转移,以及推动农业的科技化、休闲化发展尤为迫切。

（二）土地使用政策

鉴于我国土地资源的公有性、人均土地的有限性,土地使用政策支持应着眼于清晰土地权属,有效分离所有权与经营权;公平补偿被征用土地,切实保障农民权利;鼓励、保障“农旅合一”发展模式,集约利用土地资源,强调农业与旅游的互动融合,形成农旅产业集群。

通过价格政策、社会宣传,形成发达地区与落后地区,以及城市与乡村间的“公平贸易”机制,包括旅游服务贸易、旅游商品贸易机制,从初期的保护旅游消费者权益到后期的保护旅游服务者权益,如通过合理定价补偿旅游商品生产者、旅游服务提供者、旅游风景提供者等。

其实,在落后地区、乡村地区,“门票经济”具有合理成分,这是落后地区与乡村地区出卖风景、环境、文化、服务的一种补偿,能够积累建设资金,当然也要杜绝门票泛滥、门票乱涨价、门票腐败、门票依赖症,推进与景区点相关的旅游休闲项目及其相关延伸产品的全面规划、投资与开发。

（四）招商引资政策、旅游补偿政策

招商引资政策支持应注意进入门槛的公平性、当地社区的参与性,通过教育培训、小额贷款等措施引导农民就业创业,主动参与乡村旅游发展,反对乡村旅游开发的“飞地”化、隔离化,提倡乡村旅游与“三农”发展的互动融合。

同时,完善与旅游发展相关的各种补偿政策,除了与政府提供公共、准公共产品相关的旅游补偿政策外,还与旅游企业特别是景区点经营密切相关的旅游生态补偿政策、旅游社区补偿政策等。

（五）综合管理政策

乡村旅游发展涉及政府多个部门,如旅游、农业、渔业、林业、建设、公路、环保、劳动等,地方政府可以设立以政府主要领导领头,旅游或农业部门牵头,其他相关部门参与,并外聘有专家顾问的（乡村）旅游委员会来指导、规范旅游发展,形成综合协调管理局面。

五、结论

从西方国家发展轨迹看,在工业化、城市化过程中也普遍面临农业与农村衰落、农民贫困及其出路问题,需要利用政府的“有形之手”和市场的“无形之手”,通过“以工补农”,实现“以工促农”、“以城带乡”。

由于旅游与“三农”发展的天然联系,使乡村旅游发展成为“三农”现代化的加速力量,各级政府还需要充分发挥乡村旅游的综合效应,通过各种旅游政策,增强“三农”自我造血能力,实现“以旅助农”、“农旅合一”,最终达到“城乡统筹”和“区域协调”发展目标。

基金项目:

广东商学院旅游管理省级重点扶持学科,广东商学院科研项目（06YB79008）。

参考文献:

[1]朱四海.工业反哺农业范畴、成本与资金的新观察[J].改革,2006,（7）:

14—20.

[2]杨国才.“以工促农”传导机制的整合及其政策建议[J].改革,2007,（5）:

70—75.

[3]（美）H#8226;克雷格#8226;彼得森,W#8226;克里斯#8226;刘易斯.管理经济学[M].北京:

中国人民大学出版社,1998:

71.

[4]国家人口发展战略研究课题组.国家人口发展战略研究报告（上）[M].北京:

中国人口出版社,2007:

878.

[5]（美）米尔顿#8226;弗里德曼,罗斯#8226;弗里德曼.自由选择[M].北京:

商务印书馆,1999:

31—41.