江阴土地利用总体规划.docx

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江阴土地利用总体规划

江阴市土地利用总体规划

（2006-2020年）

说明

江阴市人民政府

二〇一〇年十二月

1规划编制工作情况

1.1规划修编的必要性

1.2规划编制依据

1.3规划编制的工作方法及技术路线

1.4规划编制过程

2上轮规划实施评价

2.1上轮规划实施情况

2.2上轮规划实施成效

2.3上轮规划实施存在的问题

3规划基础数据的采用

3.1相关数据采用

3.2规划基数转换

3.3基础图件的采用

4土地供需分析

4.1社会经济发展水平预测

4.2建设用地需求分析

4.3耕地供需分析

5规划主要内容的说明

5.1规划目标的确定

5.2土地利用结构调整

5.3土地利用布局优化

5.4基本农田调整

5.5建设用地调控与用地安排

5.6土地生态建设和环境保护

5.7土地利用重大工程

5.8土地用途分区管制

5.9建设用地空间管制

5.10镇（街道）土地利用控制

6农村居民点整理专项方案

6.1现状情况

6.2整理的可行性分析

6.3潜力分析

6.4整理项目安排

6.5实施措施

7指标分解说明

7.1分解原则

7.2耕地和基本农田指标分解

7.3建设用地指标分解

8规划实施保障措施

9规划可行性评价

9.1规划的可行性分析

9.2规划的效益分析

8.3规划的环境影响评价

10与相关规划的衔接和公众参与

10.1与相关规划的协调与衔接

10.2公众参与情况 

1 规划编制工作情况

1.1 规划修编的必要性

1.1.1 适应土地管理新形势的客观要求

上轮规划自编制完成以来，总体上得到了较好的实施，成为国土资源管理的主要依据，在保护耕地、引导土地利用方面发挥了重要作用，收到了很好的社会效果。

但是随着江阴市经济社会的发展，逐渐暴露出了各业用地空间布局不合理、非农建设用地矛盾突出等一系列问题，上轮规划已难以适应新形势下经济社会快速发展的客观要求。

因此，迫切需要对江阴市现行土地利用总体规划进行修编。

1.1.2 保障经济社会平稳较快发展的现实需要

为深入贯彻落实科学发展观，保障经济社会平稳较快发展，必须通过科学修编，合理安排各业各类用地，推动产业结构优化升级，促进经济发展方式根本转变，强化土地用途管制和区域调控，促进区域协调发展；统筹安排城镇工矿和新农村建设，促进城乡经济、社会一体化发展新格局。

1.1.3 贯彻落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度的需要

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，给土地利用规划实施和管理提出了更高要求。

要落实两个最严格制度，必须通过规划修编，进一步严格全市耕地和基本农田保护，加大存量建设用地挖潜力度，控制农村自然村落的无序扩张，促进农村居民点适度集中，强化土地用途管制。

1.1.4 强化对各部门专项规划实施总量控制和整体协调的需要

当前江阴市城市总体规划、交通发展规划、水利发展规划、旅游发展规划等专项规划均已启动修编工作，各专项规划对土地利用条件和用地规模提出更高要求。

为适应新形势的需要，需要通过科学编制土地利用总体规划，以强化土地利用总体规划对各专项规划的总量控制和整体布局协调。

1.2 规划编制依据

1、《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）；

2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年）；

3、《中华人民共和国城乡规划法》（2007年）；

4、《中华人民共和国环境保护法》（1989年）；

5、《中华人民共和国基本农田保护条例》（1998年）；

6、国土资源部《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资源部令第43号）；

7、国土资源部《县级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1024-2010）；

8、国土资源部《县级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1021-2009）；

9、国土资源部《县级土地利用总体规划数据库标准》（TD/T1027-2010）；

10、《江苏省土地管理条例》；

11、江苏省国土厅《关于加快推进土地利用总体规划修编工作的通知》（苏国土资发〔2011〕20号）；

12、《江苏省市县级土地利用总体规划数据库标准》；

13、《无锡市土地利用总体规划（2006-2020年）》；

14、《江阴市国民经济和社会发展第十一个五第规划纲要》；

15、《江阴市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》；

16、《江阴市土地利用总体规划（1997-2010年）》；

17、《江阴市土地利用总体规划（2006-2020年）大纲》；

18、无锡市相关专项规划；

19、国家、省市其他相关法律、法规和规范。

1.3 规划编制的工作方法及技术路线

1.3.1 工作方法

1．政府组织。

在市政府的统一部署、组织和安排下，有序地开展规划修编的各项工作。

2．部门合作。

充分征求各部门的意见，做好与国民经济和社会发展规划、城市总体规划、交通规划、水利规划、生态环境保护规划等相关规划的衔接。

3．上下协调。

充分征求各相关部门的意见，及时向有关部门反馈规划修编信息，高度重视县、乡两级规划的衔接。

4．专家咨询。

组建专家咨询委员会，通过多种方式广泛征询专家意见。

5．公众参与。

广泛听取公众意见，加大宣传力度，加强论证评估，推广民主决策。

6．调查研究。

本着实事求是、科学合理的精神开展深入细致的调查研究，摸清情况；充分利用已有的调研成果和相关部门的研究成果，同时针对重点问题组织专题研究。

7．新技术和新方法应用。

充分利用遥感、地理信息系统等现代技术手段，借鉴相关学科的研究方法，加强规划的空间分析和成果应用，提高规划编制的效率和水平。

8．交流与合作。

与省内科研机构和大专院校开展广泛深入的交流活动，不断开拓视野，充分吸收和借鉴省内外土地利用规划的先进经验和做法，并结合本市实际，力求有所创新。

1.3.2 技术路线

以创建科学发展、资源集约、统筹协调、制度创新的土地利用规划体系为目标，按照“政府组织、部门合作、专家领衔、公众参与、科学决策”的工作方法，提出了弹性、人本、民主、开放的土地利用总体规划修编理念。

同时，明确了以土地利用现状变更调查为基础，规划修编专题研究为依据，规划大纲为核心，横向协调，纵向衔接的技术路线（图1-1）。

图1-1  规划编制技术路线图

在“四查清、四对照”及上轮规划实施评价的基础上，本轮土地利用总体规划修编以耕地保护、建设用地规模控制和土地资源节约集约利用为重点，分析了经济社会发展与土地利用的关系，加强了对建设用地空间布局的研究，重视与“十一五”、“十二五”规划、城市发展战略、农业发展规划、交通水利发展规划等相关规划的衔接，突出了统筹城乡土地利用管理的机制创新，强化了土地利用与生态环境建设协调发展的研究，积极探索土地利用规划的理论、方法和战略，形成了系统的专题研究报告。

依据各专题研究及部门（专项）用地规划，在总结专题的综合研究成果及部门（专项）用地规划成果的基础上，编制江阴市土地利用总体规划。

1.4 规划编制过程

按照省、市规划修编工作的总体部署，采取上下联动，相互衔接，相互反馈的工作思路，市与镇规划修编全面启动。

主要经过了工作准备、实施评价、基础研究、大纲制订、规划编制、报批实施等六个阶段。

1.4.1 工作准备阶段

2005年10月-2006年4月。

一是成立规划修编领导小组，并责成专人负责协调各部门间的关系，解决规划中的重大问题。

二是制定修编工作方案，明确规划修编的指导思想和原则、规划修编的内容与方法、进度安排、成果要求等。

三是收集资料，本规划主要收集了自然、经济、社会状况等基础资料，土地利用与土地资源资料以及相关部门的规划资料等。

1.4.2 实施评价及基础研究阶段

2006年5月-2008年8月。

根据江苏省和无锡市的相关要求，2006年5月起开展市级土地利用总体规划实施评价工作。

在对上一轮规划进行全面、客观评价的基础上，开展了修编前期调研工作，形成七个方面专题研究，包括《江阴市土地利用总体规划（1997－2010年）实施评价》、《江阴市建设用地需求预测研究》、《江阴市耕地和基本农田保护研究》、《江阴市土地节约与集约利用研究》、《江阴市土地利用规划与生态环境建设相协调研究》、《江阴市土地利用空间结构与空间战略布局研究》、《江阴市土地利用总体规划实施的政策措施与制度创新研究》等内容。

1.4.3 大纲制订阶段

2008年9月-2009年7月。

结合无锡市规划大纲下达控制指标和江阴市实际，确定规划期间全市土地利用战略与目标，提出土地利用结构和布局优化方案，制定耕地和基本农田保护、土地集约利用、生态保护与建设的目标与方案，划定土地用途分区，制定分区管制措施，分解土地利用调控指标，制定规划实施保障措施，形成规划大纲征求意见稿，征求江阴市相关部门的意见，并就各部门提的意见进行修改，经讨论完善形成规划大纲送审稿。

2009年7月，江苏省国土资源厅组织专家对规划大纲进行了评审，经过修改完善后报江苏省国土资源厅备案。

1.4.4 规划编制阶段

2010年1月至今。

按照国土资源部《县级土地利用总规划编制规程》（TD/T1024-2010）以及《乡（镇）级土地利用总规划编制规程》（TD/T1025-2010）的要求，在经批准大纲的基础上，积极有序地开展县乡两级规划成果编制工作。

落实上级下达规划目标与各项调控指标；确定土地利用结构调整和布局优化方案；进行土地利用用途分区，为实施土地用途管制提供依据；落实耕地保护责任制，调整基本农田布局，协调建设发展与耕地保护的空间关系；坚持节约和集约用地原则，重点保障中心城区用地，合理安排交通、水利、能源等重大基础设施用地；加强土地生态环境建设，积极推广环境友好型土地利用模式，实现土地资源的可持续利用；落实规划实施责任制，健全制度、经济、技术方面的措施，形成规划方案征求意见稿。

1.4.5 报批实施阶段

根据江苏省国土资源厅审查意见，修改完善规划方案后报省厅，省厅报江苏省人民政府审批，通过审批的规划方能实施。

2 上轮规划实施评价

2.1 上轮规划实施情况

2.1.1 耕地保有量

上轮规划基期全市耕地面积为38271.1公顷，规划确定到2010年的耕地保有量目标为44204.2公顷。

根据土地利用现状变更调查数据，2005年全市耕地面积为38271.1公顷，比1997年减少13866.4公顷，年均减少1386.6公顷。

由此可见，上轮规划实施期间耕地减少速度明显快于规划控制速度，2005年耕地面积已经比2010年规划目标少5933.1公顷，未实现规划目标。

2.1.2 基本农田保护面积

在上一轮土地利用总体规划编制时，为落实基本农田面积，已将部分园地、林地、养殖水面等其它农用地划入基本农田范围内，据1996年全国土地详查数据，江阴市基本农田面积为43000.0公顷，到2005年，江阴市实际基本农田保护面积33533.3公顷，规划期间基本农田得到较好的保护。

2007年，因省以上重点工程项目占用2000.0公顷，截止2007年底，江阴市基本农田保护面积31533.3公顷。

2.1.3 建设用地总面积

上轮规划基期年建设用地总规模21233.1公顷，到规划期末建设用地总规模25940.4公顷，新增建设用地4707.3公顷。

根据“四查清、四对照”成果以及2005年变更调查数据，建设用地达到了31553.7公顷，1997-2005年九年间实际增加了10320.6公顷，年均增长4.50%，已超过规划目标5613.3公顷。

2.1.4 建设占用耕地指标

上轮规划确定规划期内建设占用耕地指标为6763.4公顷以内。

上轮规划自1997年实施以来，截止2005年末新增建设用地占用耕地面积为6425.2公顷。

从建设用地占用耕地指标的执行情况来看，目前规划执行情况良好。

但进一步分析，随着2002年江阴GDP出现又一个高速增长势头，全市建设占用耕地的面积较2002年之前有了明显的增加。

随着江阴市新型工业化发展模式的逐步推进，将会刺激建设用地规模的进一步扩大，就有可能出现建设用地占用耕地指标的缺口。

2.1.5 土地开发复垦整理

上轮规划确定规划期间全市耕地增加量为6435.7公顷，其中未利用地开发、废弃地复垦共计320.2公顷，建设用地复垦3233.3公顷。

而实际1997-2005年间，江阴市通过土地开发整理复垦共增加耕地面积364.4公顷，其中土地整理73.8公顷，土地复垦290.6公顷。

截止2005年，完成土地开发复垦规划目标总量的5.66%，差距较大。

2.2 上轮规划实施成效

2.2.1 规划实施保障经济建设用地的合理需求

1997-2005年间，江阴市建设用地总规模增加了10320.6公顷，同时GDP增长了565.95亿元，建设用地增长了48.61%，而GDP却增加了254.91%。

尽管GDP的增长是由多方面的因素推动的，其中建设用地的增加是一个重要的驱动因素，因此规划实施过程中对建设用地合理需求的供给保障了经济发展的要求。

同时由土地利用总体规划通过优化建设用地供给带来的直接经济效益无疑是巨大的。

此外，通过调整土地利用结构，土地利用总体规划对江阴市的地区竞争力、经济增长、社会进步等也产生了重要影响。

规划合理的土地利用结构不仅优化了江阴土地资源利用的效率，增加总产出，还由于资本效益的上升，吸引了更多的外来资源，如资金、人才，从而促进经济增长。

同时，规划的实施引导了产业的升级与合理布局。

二三产业迅速发展，大项目、高新技术企业数量增长快速。

2.2.2 规划实施将在长期内对耕地保护产生积极影响

上轮规划不仅对到规划目标年（2010年）应保有的耕地面积及基本农田数量进行了明确规定，同时还严格控制建设占用耕地指标以及土地开发复垦整理补充耕地目标。

从获取的相关数据来看，从1996年开始江阴市的耕地持续减少，尤其是在2002年减少面积大幅增加。

考察对应年限的GDP增长情况，到2003年才开始出现快速增长的现象，之前的GDP增加一直较为平稳。

这说明尽管经济驱动是耕地减少的一个重要原因，但并不是绝对的影响因素。

由于建设占用耕地一直是社会耕地保护的核心问题，但是都已经通过土地开发复垦整理对耕地进行了补充。

因此，江阴市土地利用总体规划的实施已经对耕地保护还是产生了较为显著的积极影响。

通过规划地实施，增强了广大人民特别是区、镇（街道）两级领导干部和土管部门合理利用土地、保护耕地的意识。

农田基础设施的完善，农业生产条件的改善，吸引农民加大对土地的投入，使耕地质量不断提高，同时，为农业产业化经营和土地资产集约化经营创造良好的条件。

2.2.3 规划实施促进了生态建设与污染治理

江阴市上轮规划从水土保持、江河整治、农村环境建设方面对土地利用提出了保护要求，重视和加强环境保护工作，突出水源环境治理、空气污染防治、噪声污染防治，大力发展绿色产业和循环经济，实现经济和人口、资源、环境的协调发展。

江阴市2000年获得“国家环境保护模范城市”的称号，2004年又通过全国生态示范区的验收。

为建设工业文明与生态文化相互交融的历史文化名城和现代化滨江城市，既要加强资源开发与保护，又要发展环保生态型经济。

同时实施环境综合治理工程，通过促进江阴市当地产业，尤其是工业的空间集中布局，土地利用规划大大改变了江阴市过去因为工业企业分散零乱布局带来的污染治理难问题，污染治理情况得到显著改善。

到2005年，已建成省级生态村31个、省绿色社区3家、无锡市绿色社区5家、省绿色学校3所、无锡市绿色学校6所、江阴市绿色学校29所、江阴市绿色宾馆1家、江阴市绿色企业45家。

年内全市废水达标排放率82.8%以上。

全市已建成27个万吨级综合污水处理厂，日处理能力33万吨；年内铺设排污管道199公里，削减排污口131个，大气环境质量达历史最好水平。

2.2.4 规划实施促进了土地市场制度的建设

高效的土地市场与有效的政府土地管理是实现经济、社会与环境可持续发展的基础。

土地利用总体规划的实施，明确了政府土地管理的任务在于调整用地结构、控制用地规模、优化用地布局。

通过规划使土地利用中主要的外部成本规模得到控制，长期性土地利用得到重视，从而为市场配置土地资源创造了前提条件。

规划的实施促进了江阴市“政府宏观调控与市场微观调节”相结合的土地资源配置机制的建立与完善。

2.3 上轮规划实施存在的问题

2.3.1 规划指标总量不足，缺乏布局弹性

现行土地利用总体规划主要控制建设占用耕地指标、补充耕地指标等指标。

上轮规划的控制指标实行自上而下分解的方式，其中占用耕地总量不得超过上一级规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级规划确定的控制指标。

而从1997-2005年规划实施期间，社会经济结构发生了巨大的变化，规划所依赖的因素发生了较大变化，特别是农村经济结构调整、城镇体系战略调整引起了土地利用数量需要、空间布局都发生了较大变化，经济的发展导致的土地需求量大量增加。

但是在土地规划编制的当时，没有对经济的发展做出合理的估算，导致各项指标活动空间小，建设用地指标严重不足，规划实施受到影响，规划的方案落实不力。

同时，由于前瞻性不足，造成产业发展与产业布局不确定性较大，规划协调频繁。

产业发展与产业布局都受土地利用总体规划的控制，由于前瞻性不足，上轮规划建设用地规模已经用完，但经济要持续发展，因此就会对用地布局和产业布局进行地调整，不利于经济和社会的可持续发展。

2.3.2 与相关规划的衔接与协调不足

土地利用规划与城市总体规划、城镇体系规划以及相关专项规划分别由不同部门编制而成，由于规划编制时，规划工作刚处于起步阶段，相互对规划了解不够，缺乏有效沟通，导致规划间各项目标存在着较大的差异。

同时，随着城市化的发展，城市总体规划及相关规划都因势进行了调整，而土地利用规划内容相对稳定。

因此，产生土地利用规划与相关规划衔接不够，特别是城市规划、交通水利规划等本身也是一个动态变化的过程，在具体实施时产生很多矛盾，给土地利用规划实施带来很多困难。

2.3.3 经济的快速增长加大了规划管理的难度

江阴市上轮规划实施面临的一个显著困难在于规划编制阶段与实施阶段的社会经济宏观环境显著不同，规划的适应性相对不足。

从上个世纪90年代以来，我国灰色市场的存在使得局部地区出现了圈地投机行为、房地产热、开发区热等，耕地的锐减现象从而使土地利用总体规划编制将重点置于耕地（数量）保护与建设用地控制方面。

受国际经济环境的变化，我国在规划编制期间实行了财政金融政策。

1997年以来，江阴市投资规模、经济总量逐年递增，其工业总产值、工业销售收入等指标已经名列江苏省第一。

因此，基础设施建设、城镇新区开发、（新）工业集中区等项目的发展使得耕地占用率显著上升。

同时，规划方案对目前社会经济发展的新形势给土地利用带来的影响分析不足；对规划实施中可能遇到的诸如规划建设用地总指标不足、建设用地指标中可能遇到的诸如规划建设用地总指标不足、建设用地规划区位布局调整、重点建设项目实施对基本农田保护带来的冲击等用地方面的主要矛盾，未作深入分析并提出相应的对策。

因此，社会经济宏观环境变化对土地利用总体规划主要目标（如建设用地总规模与耕地保护）产生强烈冲击，客观上影响了规划实施。

3 规划基础数据的采用

3.1相关数据采用

3.1.1 土地利用变化趋势分析数据

为确保对土地利用变化趋势的准确分析、判断与预测，要求采用的分析数据必须保持较强的连贯性，以反映现实变化的增减量。

为此，在进行土地利用变化趋势分析时，主要采用江阴市历年土地利用现状变更调查数和综合统计数据。

3.1.2 相关经济社会资料

本次规划修编所采用的社会经济数据均来自相关部门的统计年报和有关部门提供的专业资料，主要数据来源如下：

人口数据：

暂住人口数据由江阴市公安局提供；总人口数据及出生人口、死亡人口、人口自然增长率等数据来源于1996-2005年江阴市统计年鉴；城镇人口部分来源于规划局提供的资料。

地区生产总值、固定资产投资、财政收入等经济数据，均来自1996-2005年江阴市统计年鉴。

“十一五”期末人口、城镇化率、地区生产总值、固定资产投资、财政收入等规划数据来源于《江阴市国民经济社会发展第十一个五年规划纲要》。

3.2 规划基数转换

3.2.1 转换原则

1、用途管制原则。

应遵循土地用途管制的要求，有利于落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。

2、依法核定原则。

应通过对土地利用现状数据的合法性审查认定，确保规划基数客观准确，维护规划编制的严肃性和科学性。

3、衔接可行原则。

应充分利用土地利用变更调查、全国第二次土地调查以及“四查清、四对照”等成果，与土地现状分类充分衔接，满足规划管理需要，有利于规划目标任务的落实。

4、综合平衡原则。

应遵循行政辖区内土地总面积以及农用地、建设用地、未利用地面积保持不变的原则，转换前后保持一致。

3.2.2 转换方法

在土地变更调查或二次调查的基础上，按照《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发[2009]51号）文件（以下简称部51号文）的土地规划分类体系进行调整，得到各类用地转换结果，并标注到规划基期年土地利用现状图上。

必要时，可利用遥感等手段，结合实地调查进行。

1、农用地转换。

耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地，按照部51号文的要求对土地规划分类体系进行归并，分别纳入相应地类。

规划基数转换后，农用地56226.9公顷，其中耕地38271.1公顷，园地2866.4公顷，林地1713.0公顷、牧草地26.1公顷，其他农用地13350.3公顷。

2、建设用地转换。

城市、建制镇、农村居民点、独立工矿、交通、水利等建设用地，按照部51号文的要求对土地规划分类体系进行调整，分别纳入相应地类。

其中，城乡建设用地中，应对土地利用现状数据的独立工矿用地进行区分，将附属于城镇的独立工矿用地按照附属性质分别纳入城市、建制镇，其他独立工矿用地从空间上作解译判断，按照独立建设用地和采矿用地的含义进行区分。

经过规划基数转换，建设用地规模31553.7公顷。

城镇建设用地16824.3公顷，农村居民点用地11048.5公顷，采矿用地56.3公顷，其他独立建设用地200.8公顷，交通水利用地2546.5公顷，其他建设用地877.3公顷。

3、未利用地转换。

水域、滩涂沼泽、自然保留地等其他地类按照部51号文的要求对土地规划分类体系进行调整，分别纳入相应地类。

经规划基数转换，其他土地10972.9公顷，其中水域10893.7公顷，自然保留地79.2公顷。

3.2.3转换结果及认定

规划基数转换结果形成了三级分类体系。

其中，一级类3个，为农用地、建设用地、其他土地；二级类10个，为耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地，城乡建设用地、交通水利用地、其他建设用地，水域、自然保留地；三级类33个。

规划基数转换结果已通过相关部门审查认定。

表3-1  江阴市规划基数转换结果

单位：

公顷

土地利用现状分类

土地利用规划分类

一级地类

二级地类

三级地类

面积

一级地类

二级地类

三级地类

面积

农        用         地

耕地

38271.1

农        用         地

耕地

38271.1

园地

2866.4

园地

2866.4

林地

1713

林地

1713

牧草地

26.1

牧草地

26.1

其他农用地

13350.3

其他农用地

13350.3

农用地合计

56226.9

农用地合计

56226.9

建      设     用      地

居民点及工矿用地

建制镇

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