南海土地股份合作制在探索中完善.docx
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南海土地股份合作制在探索中完善
南海土地股份合作制在探索中完善
来源:
中国经济时报作者:
蒋省三2003年05月16日
内容提要:
为了既满足工业化对土地的需求,又保障农民对土地的收益权利,广东省南海市(现为佛山市南海区)在全市范围内逐步推行了农村土地股份合作制。
从收益权的角度看,这种制度安排不仅承认土地在农用时农民对土地的收益权,也保障了农民分享土地非农用以
后的土地增值收益。
用集体土地股份合作制来替代原来的农户分户承包制,实现了农民土地
权利由自然形态向资本形态的过渡。
这种以土地资本化为特征的改革,推动了土地资源的合理流转,极大地促进了农村劳动力的转移和二、三产业的发展。
南海市所推行的土地股份合作制,将股权设置和股份分配都严格限制在社区范围之内,导致了土地资本化后资产的社区性,缺乏流动性。
工业化对土地集中利用提出新要求
南海在推进工业化的进程中,面临的一个突出问题是:
土地零散分布的现状和分户小块占
有土地方式越来越不适应工业化发展的要求。
具体表现为两个方面:
其一,受土地非农用收益功能大大增强的激励,广大农民们产生了改变现存农地农用的强烈要求。
到1993年时,南海农民到非农就业的比重已经很高,农民收入构成中来自于农业的份额也大大降低,农村中出现弃耕抛荒和重工转农现象。
当地政府反映,到1990年代初,土地成了“破棉袄”,不值得穿,也舍不得扔。
农民不愿放弃土地,但它也没有多大价值。
原来分包给农民的土地在农用上的收益权激励功能已经大大下降。
与此同时,南海富
裕起来的农民开始以自有资金租用村边地、宅基地办厂设铺,紧随其后的是许多外地企业也纷纷到这里投资设厂,他们租用土地或租用在土地上盖好的厂房商铺。
南海的土地还是原来那块地,但土地的价值大大提升了。
土地非农用后的收益是农用时的10倍,甚至是数十倍。
其二,由于用地没有严格的政策规范,加上土地的价值没有显化,征地用地随意性加大,
造成土地资源低效配置,市政建设相当混乱。
桂城区北约村委会反映,全村拥有厂房103
,建筑占地面积仅为3.53万平方米,土
建筑占地面积1.39万平方米,土地利用率20.9%。
全村每个家庭均拥有房屋1.8
9间,人均住宅面积45.95平方米。
土地利用率低,房屋空置率高。
全村域内工业、农业、商业、住宅、道路功能布局也十分不合理。
厂房店铺夹杂,豪宅陋室并存,有新屋无新区。
管线网乱搭、乱拉、乱埋。
街巷道路蜿蜒狭窄,生活污水排放到原农地水坑中,“三废”问题严重。
建了新房,不拆旧屋,旧屋区成了“移民村”,有的旧屋甚至成为“藏污纳垢”之地,给人口、计生、消防、治安等社会管理带来不便。
1990年代初,南海少数几个村开始尝试用土地股份制的方式,来推行新的农地制度安
排。
到1993年,在市委、市政府的总结和推动下,土地股份制已遍及全市农村。
到目前为止,全市已建立农村股份合作组织1870个,其中以村委会为单位组建集团公司191
占村民小组总
个,占村委会总数的80%,以村民小组为单位组建股份合作社1678个,
数的99.8%。
土地股份制的基本做法归纳为两条。
一是进行“三区”规划,把土地功能划分为农田保护
区、经济发展区和商住区,有利于保护农田和实施城镇规划,使土地资源得到更有效的利用。
二是将集体财产、土地和农民承包权折价入股,在股权设置、股红分配和股权管理上制定出章程,一切经营活动按章办理,农民称之为“村宪法”。
随着农村土地股份制的实行,以村
委会或村民小组为单位享有对土地的集体经营权替代了以家庭为单位的土地承包权。
土地使
用者角色的转换,使农村土地由过去的集体所有、农户家庭分散承包变成了集体所有、集体
经营。
所有权与经营权的又一次统一,使得农村土地又一次向集体经济组织集中了。
应该说,
土地的集中利用是工业化的内在要求。
但现实的情况是,当农村地区要推进工业化时,还要
解决中国农村所具有的社区封闭性和土地的零散分布格局问题。
由于农民手上的地都是条块
地、插花地,没有完整的成片的土地,而大一点的企业,一要地就是十几亩或几十亩,不要说一家一户的农户不能满足这种用地要求,就是村小组也不容易选中一块用于工业开发的成
片土地。
企业家也不会去找农民。
到外面去找企业家和投资人时,还要靠村集体组织出面。
再加上集体农地转为非农建设用地时还要办手续,经过镇、市几个部门,一家一户去操办的
成本就更高了。
办完农地转用手续以后,还要搞“七通一平”等基础设施建设。
这需要一定的财力。
村委会由于过去搞企业,有一定的积累,能拿出这部分资金。
于是集体经济组织便
以集体土地所有权的合法代表的身份,利用手中的资金,担当起土地开发和推进农村工业化
的角色。
让农民分享土地增值部分收益来获取集体土地经营权
当然,这种由工业化带来的土地集中利用同人民公社时期的土地集体经营有着本质的区别。
最大的差别在于如何对待土地集中利用过程中农民的土地权利,这正是南海推行土地股份制
即它要改变包产到
而代之以集体经济组织管理、显然不可能采取强制性的做而且农民也不答应,实践
必须面对和解决的问题。
包产到户改革已经赋予了农民对土地的使用权、收益权和转让权,而股份制的推行,实质上必然带来土地使用方式和收益分配的重大变化,户制度下农户直接使用土地、经营和支配土地收益的制度安排,经营土地和支配土地收益的安排。
要使这一制度调整得以完成,
法,因为那样不仅有背中央关于家庭承包制长期不变的基本政策,也推不动。
为此,地方政府必须进行与现行制度相衔接的、为农民所接受的制度创新。
南海的制度创新是用集体
把全
为了既满足工业化对土地的需求,又保障农民对土地的收益权,
土地股份制来替代原来的农户分户承包制。
最佳的选择是将集体财产及土地折成股份,
承包权他们就通
村或全社的土地集中起来,由管理区(现行政村)或经济社(现村民小组)实施统一规划、管理和经营,配股对象以社区户口为准则确定,并根据不同成员的情况设置基本股、
股和劳动贡献股等多种股份,以计算不同的配股档次,按股权比例分红。
就这样,过股权证来换取农民手上的承包权证,从而取得了对社区土地的经营权。
同时又不使
新的制度设计能否成功,关键是如何保证它既能置换农民手上的土地收益权,
农民感到他们的土地成员权会丧失掉。
这是集体从农民手上取得土地经营权的前提。
南海的
土地股份制显然做到了这一点。
因为,在土地农用时的土地承包权,实质是农民对所承包土
地投入使用后获取收益的权利凭证。
农民正是利用法律所赋予的这一权利,通过自己耕作或
租给他人耕种,获取了土地的收益。
而股权(在南海的制度设计中),则是一个被认可为集
体组织的成员在该组织内所应享有的红利分配的权利证明。
比较这两种产权的权益性质,我
们发现,新制度下的股权和原来的承包权,其最大的差别出现在土地的使用上,当农户通过
承包权来获取收益时,他是自己所承包土地的直接使用者和处置者;而在变为股权以后,农
民对土地的使用权则让渡给了集体经济组织。
从利害关系来看,对农民而言,到底由谁来使
用土地还不是最为要紧的,他们真正在乎的是,在变更土地使用者以后,他们对土地收益权的量是否会削弱,以及土地使用权的归属性质是否改变。
好在从收益权的角度来衡量,南海
的股份制不仅使农民在使用农地时的收益权能得以保持,而且还将其收益权能的内涵延伸了。
也就是说,它不仅承认了土地在作农用时农民对土地的收益权,而且承认现在的股权持有者
也有权享有土地在作非农使用以后的级差增值收益。
这既延伸了农地承包制下农民对承包土
地长期而有保障的土地权利,也使他们的土地承包权益因为制度创新而得到加强。
在商品经
济高度发展的阶段,所有权的四种基本权能,即占有、使用、处置和收益,始终处于分离状态。
一个所有权人往往只掌握最终的财产收益权,而将其他三种权能作出让渡,前提是他仍
然是财产所有权的权利人。
因此收益权是所有权中最能体现其支配、控制本质的权能。
实行农地股份制后,尽管农地使用权的主体发生了转移,
土地股权不仅承认土地在作农用时的农民对土地的收益权,还
承认土地作非农用以后农民对土地增值的级差收益权。
化物权性质来看,海的土地股份制,
因此,土地股权同农地承包权就其强它们不仅一脉相承,而且还将农地承包权中隐含的物权性进一步强化。
南
使土地股权成为农地承包权的收益在农村工业化过程中得到自然延伸。
农民是现实的,
的使用权和直接经营土地的收益权,去获取股权证中的收益权,不仅在理论上是划算的,而
且集体经济组织确实也能将他们的红利兑现。
南海的做法正是通过试点,让农民亲眼看到:
搞股份制以后,他们不用上工后又回来干农活,请假回来搞收割,但他们照样可以得到一笔
比原来自己经营土地时更多的收益。
也就是说,他们自己不耕作土地了,只要把土地拿出来,参与二次分配即可。
退一步讲,由于农民原来所享有的承包权没有改变,他们只是共同拥有
那么多的股份而已,即便有什么变化,他们随时可以按股权重新分配土地。
从南海市一些典型村庄的股权规定(见附表)可以看出,尽管各村在具体方案上有一定的
差异,但它们的做法中还是有些共同遵循的原则,具体而言:
第一,“人人有份”的制度安排使成员权得到了切实的考虑。
为了保证股份制与原有承包制的衔接,各股份经济组织在建立的时候,就充分考虑了土地集体所有制内涵的一个最为核
心的因素,那就是,将土地的分红权严格限定为集体经济组织的合法成员内。
新的制度设计,为“人人有份”的成员权制度安排留下了一个足够重要的空间。
如在平洲区的几个村(或组),在其股份构成中,就都设置了资源股,它由原经济社的土地,包括禾田、鱼塘、旱地、晒场、厂房用地、宅基地未批建部分等构成,这部分股份就采取了自然配给的办法,凡属本村农业户口的村民,每人均可配得0.2股。
在其他各村也有类似的设置。
第二,年龄成为集体组织成员股份分配差异的依据。
由于每个成员对集体资产的贡献不同,
在股份的设置中,也必须要有所体现。
怎么来体现这一差异性呢,无论是过去集体经济时期
的做法(如按年龄确定工分),还是包产到户时的分田办法(如人分口粮田,劳分责任田)以年龄因素来体现看来最容易为集体组织成员所接受。
因此,按年龄来作为集体组织成员股
份分配差异的依据,便成了各村在推行股份制时的一个共同的做法。
第三,对于因人口变动带来的成员权的变化,在股权的调整也会得到及时的体现。
由于股
权与成员权的密不可分,各村在股份制章程和每年的股红分配中,就必然会对每年因人口变
动带来的股权的调整极为敏感,而且也必须要作出让集体成员信服的、让他们感到公平的规
定。
在一个集体组织内部,人口的变动可能因各种因素引起,如出生、死亡、婚入和婚出,和因参军、考学、出外工作等导致的户口迁入、迁出,征地引发的户口“农转非”等等,而每一种情形对相关当事人的影响,进而使他们对股份权利的索取也是不一样的,为此,集体
经济组织必须认真对待。
第四,为了便于村社管理,特别是为了执行有关计划生育、义务兵役政策和治安维护,各
股份经济组织都设置了一些集体成员获得股权和参与股份分配的附加条款。
第五,村民享有的股份具有很强的福利性质。
它没有继承权,不得转让、赠送、抵押,不得抽走。
对于以上所展示的南海土地股份制的制度设计,从它所赋予农民的股权的性质和内容来看,
我们可以作出以下几点评论:
第一,就其制度框架来看,它并没有脱离集体所有制的基本框架和制度内涵。
它将享有股
权的范围严格限定在一个法定的社区边界内,一方面通过“成员权股”以体现集体所有制下
“人人有份”的土地成员权,另一方面又通过年龄差异来拉开土地分红档次,以沿袭集体所
有制下一贯的“劳动权益”份额,还对因各种因素引起的人口变动所导致的成员权的变化而作出的股权调整予以了严格的规定。
而且由于此一制度安排旨在应对土地非农化以后土地级
差收益的分配,这笔收益不仅比土地农用时更大,而且是一笔只靠身份就可以享有的权益,因此,对股权的配给资格的认定比在包产到户时还要严格。
这一方面反映了,在现行的土地
政策和制度环境下,任何一个地方再大胆的制度创新,都不可能违背这一大的原则。
另一方
面,它也印证了包产到户所赋予农民的人人有份的成员权利,已经内化到每个集体村社的肌
体内。
土地股份制的安排只是将成员权的具体权利更加明确与固化而已。
也就是说,只要土
并会去申
而且更为重要这是南海土地股同时也是身处村庄
地继续保留为集体所有,每个村社成员就会觉得他天然具有获得土地收益的权利,张这一权利,不管这块土地是作农地使用,还是作非农地使用。
第二,它不仅认可了集体所有制下包产到户所赋予农民承包土地的收益权,的是在制度上保障了土地非农化后集体组织成员对土地增值收益的分红权。
份制创新的根本所在,是对我国现行土地利用政策和工业化的大胆突破,的农民最为看重的。
第三,由于集体成为了土地的实际经营者,而农户只是参与土地收益的分配,这使集体经济组织拥有了比包产到户时更大的土地处置权和对村庄事务的支配权。
它利用这一权力,靠股权来约束村民行为也是顺其自然的。
第四,股份制章程中所作出的不得转让、抵押、抽资等规定,使股份的分配具有极强的福
利和再分配的性质,而相对较弱地作为资产经营的功能。
实行土地股份制的条件与问题
股份制的实行,确实使农民从中得到了实惠。
根据对桂城区、平洲区、里水镇、大沥区、
黄岐区部分村社的调查统计,1994年—2000年,农民人均股红分配从1016元增
加到1951元,多数地区农民的股红收益占农民年人均纯收入的1/4〜1/3,有的高
达1/2。
但是,这种制度的推行和普遍化,也需要严格的条件。
我们前面的分析中已经提
到。
集体组织与农民之所以能在土地股份分红权置换原来的土地分户承包权上达成交易,其中
根本的一条就是土地在集中使用后的经济价值要高于分户经营时的经济价值,从而能够保证
集体经济组织和农民的双赢。
正如当地政府官员反映,对一个村子来讲,如果土地没有更高的价值,股份制即便建立起来了也白建;土地的效益不高,股份合作组织的维系就困难;一
个股份合作组织在建起来以后,如果继续只搞种养,土地的经济效益不高,就没有分红的基
础;一个股份组织在建立起来后没有分红,就没有多大意义,它至多也只是在完成政治任务。
南海市股份制的整体推进情况也证明了这一点。
从1993年至今,已先后建立农村股份合
作组织1870个,其中以村委会为单位组建集团公司191个,占全部总数的近80%,以村民小组为单位组建的股份合作社1678个,占99.8%。
但建立了股份制有分红的
村只有34个,仅占17.8%,有分红的股份合作社974个,仅占52%。
我们在和顺镇共同村的调研就应证了这一点。
该村1992年之后,搞股份合作制。
至M
在为止,还没有把农民的地集中起来按股份制来经营。
尽管他们也成立了一个集团公司
共同集团公司,但地仍在农民手上种水稻,村里也没有力量把农民的地集中到集团公司。
同村的情况在该村所在的镇具有普遍性。
据镇领导介绍,这里搞股份制遇到两个阻力:
一是
以农养农,各村的章程和预算方案都拿出来了,但是由于没有工厂,没有分红,也就没有多大意义;二是当时刚刚搞开发,矛盾就暴露出来了,征地的地方有分配,没征地的要求有征地的组把钱拿出来分,人家当然不肯;三是这里交通不方便,人的意识落后,没有人来投资。
从工作统计来看,该镇全部都搞了股份制,但只有15%的村真正有分红,高达85%的村
实际没有分红,是虚的。
由于没有分红,第二年农民就不来开会了。
据推算,全南海市像和顺这样的情况占25%左右。
也出现一些要进一步完善的问题。
第一,它实际上也更
村庄一级每年兑现的土地分红,使农民认识到,保留住
但是,土地股份制在推行过程中,加强化了社区内农民的成员权观念。
社区身份从此便具有了实际的经济含义,即,他(或她)只要能保住社区成员资格,就有权按股参与土地的分红,这样无论他(或她)从事何种经济活动,这笔分红都可以成为一个不用劳动就能获得收入的蓄水池。
因此,在村庄一级调查时我们了解到,在一些推行股份制的
村子,普遍出现两种现象。
一种是,原来征地后,农民都热切地转为居民,而在有了股份分红以后,不仅村民不愿意出去当居民,而且原来转为居民的村民现在反而要转回为村民了。
第二种现象是在南海普遍出现的外嫁女问题。
分田到户时有些外嫁女嫁到城镇,不能把户口
到省政府、人大上访。
另外,有些村民为了得到村里的福利,尽管此举会招致本村人乃至家里
迁到城镇,她们向村里提出不要承包田,因为当时要交任务,不划算。
搞股份制后,不用耕田,一个劳力1年可分几千元。
她们提出,我户口在这儿,为何不给分配权。
有个六联村,前几年就有100多名外嫁女以要求保护妇女儿童权利的名义,由于按照章程,一娶媳妇,一登记,就可以享受这里的福利。
很快把女方户口迁过来,以争取尽可能早地享受各种福利。
人的非议,但也在所不惜。
村里的人这样议论道,你不摆酒,也没拜堂,过几年又不见了,还分红,他们结婚的用意何在?
有的甚至引起了父母和兄弟姐妹的不满,还发生了家庭纠纷。
有一个区的村民,4年结了3次婚,第一年娶,生,离,第二年又结,生,离,女方只要迁进来了,就是离婚了,也不能走,还得照给福利。
现在有些村就提出,要研究一套新办法,补充具体条例。
第二,土地分红不一定与农民土地权益等值。
同时,在实行股份制以后,对于放弃土地承
包权而享有土地分红权的农民来讲,他们真正看中、或者说真正看得见的,就是土地的分红。
也就是说,只要每年的土地分红有所增加,他们就不会对现任的集体组织领导提出异议,于
是,在许多村庄股份分红的决定上,就慢慢变成了村干部与农民之间的一种默契:
村干部要
保住位子,就得使农民每年的股红收益有所增长,相应地,农民只要当年的股份分红比上一
年高,就不会对现任领导提出什么异议。
这种制约机制,好处是可以保证农民的分红收入不
下降,但弊病也很多,那就是,一方面农民对集体组织成员的约束缺乏积极性,另一方面也有可能出现农民实际分得的股红收益与其土地权益价值不对等的倾向。
尽管我们没有准确的
数据来支撑这一观点,但这一点是可以肯定的。
因为各村都有50%的土地收入没有回来分配,尽管农民可以从这些公共收入所提供的公共品中受益,但土地权益的外溢还是显而易见
的。
第三,股权的社区化倾向使其作为资本的功能弱化。
一是它的封闭性。
从集体资产作价评
估到确认股东资格,从股权设置到股份分配,从存量配股到增量扩股,从股权管理到股红分
配,从股份合作经济组织经营管理到收益分配,都严格限制在社区范围之内,社区之外的个
人和法人资本不能进入,社区之内的股权不能流出。
这种格局,使社区股权凝固,不具有流
动性,弱化了股权的资本性功能,造成了产业布局的分散和资本规模狭小,影响了人口与资
本的流动和产业的集中与升级。
尤其是一些远离城镇的村社,依靠集体厂房、店铺出租增加
社区收益的能力越来越弱,继续依赖租金收入维持股份分红不断增长的可能性越来越小。
二
是它的社区福利性。
社区集体组织通过给农民配置股权、参与分红的形式,来换取农民直接
分包经营集体资产尤其是土地的权力,实行统一规划、经营和开发,取得了较大成效。
但由
于大都实行股权无偿配给,并按“五不准”的要求,“人走权失”,而且在大部分社区,股权
还要进行定期调整,个人股权只是分红依据,不能转让、继承、赠送、抵押,农民退出社区利益得不到补偿,使股权具有极高的社区福利性。
从社区股权的高福利性来看,股份合作经
济组织的增量收益全部按福利股份分配,不仅在社区成员之间无法体现增量收益公平分配的
原则,也不利于股份合作经济的进一步增值;而且大部分社区设置单一的福利性股份,使股
从股权的设置看,不同社区股权数量、股值确定的标准和有的满股为20股,有的满股还不到2股,社区之间人均股权数量差别最高的可达几万元1股,最低的
份合作经济组织资产运营的好坏,不影响股东福利分红水平,股东不直接承担经营性风险,违背股权的基本属性,这将为进一步推进股权的资本化、社会化流转带来极为不利的影响。
三是股权值确定缺乏经济合理性。
配股计算系数不同,较大,更大的问题是,由于每份股权所含的资产净值太高,也达近万元1股,这给股权流转带来较大困难。
部分村社又相应地采取了进一步的改,所谓固化股权就是“生不增,死不
进一步的制度创新与挑战
针对股份制实施中出现的问题,从1996年开始,
革措施:
一是实行“固化股权,出资购股,合理流动”减”;二是允许股权在社区范围内流转、继承、赠送、抵押。
这一做法率先在里水镇草场村实行,目前实行这一办法的农村股份合作制组织有130多个,村委会25个,约占全市农
村股份合作制组织的8%,占全市行政村总数10%。
“固化股权”的农村股份合作制组织
股东总人数为87118人,总股数29.1万股,总股值8.2亿元。
其中:
物业股占1
5%。
7亿
44亿4.3%
6.12万股,物业股总值4.06亿元,分别占总股数、总股值的55.4%和49.此外,村民出资购股达1777.49万元。
2000年,全市“固化股权、出资购股、合理流动”和农村股份合作制组织经营总收入达14.42亿元,股份分配总金额达1.元,人均股红分配1950元。
比1999年农村股份合作制组织经营总收入12.元,股份分配总额1.63亿元和人均股红分配1871元,分别增长15.92%、
和4.2%。
这一改革能较好地解决农村因人口变动而引发股权纠纷的矛盾,在一定程度上推动农村资
源的优化整合和经济发展,受到了农民的欢迎,而且为农村产权交易、资本运营提供了前提
条件。
一是化解了农村股份合作组织因人口变动而引发的股权纠纷,有利于农村大局的稳定。
股份制组织把股权一次性配置给农民,农民股权实行“生不增,死不减”或“固化股权、出资购股、合理流动”,一方面解决以往每年按年龄递增来调整股权、股权无偿配给和集体收益分配不公的矛盾。
另一方面,对新生儿、婚嫁迁入的人,通过出资认购股权;对人口迁出和死亡的人,可以继承股权。
这样,有效地解决农村股份合作制因人口变动而引发股权纠纷
有利于农村大局的稳定。
二是为农村生产要素优化南海市部分股份经济组织实施农村股权制度改革,不同程允许村民分配的股权可以继承或转让、抵押、赠送和出择业迁徙创造了条件,也为农村产权合理流动提供了三是产权关系进一步明晰,为农村社区性公有产权人
南海市农村股份合作制对我国集体经济组织的改革也提供了有益的启示。
它是在原社区经
济组织上建立起来的一种制度创新或体制创新,使产权关系得到了明晰,从制度上保证了集
体资产的保值、增值。
未实行农村股份合作制前,各经济组织的每位农民谁也不知道自己占有集体财产多少份额,农村集体财产名为“人人所有”,实则“人人没有”。
农村股份合作制
建立后,作为所在的社区成员,已经明确自己所占有集体财产的份额,并按这个份额(股权)
多少获得股份分红,作为管理股份经济组织的董事会或经理,是由股东选举产生和聘任,其
经营活动,要对股东负责。
这种新型的产权制度,为农村社区化公有产权人格化找到了一条可行途径
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