乡镇财政的过去.docx

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乡镇财政的过去

乡镇财政的过去、现状及未来

――赵少钦“农业税减免后乡镇财政状况调研报告”的读后思考

王绍光

赵少钦的研究所依据的样本不大，是一种典型调查。

毛泽东对这种方法曾有过精辟的见解，他说，“如果有问题，就要从个别中看出普遍性。

不要把所有的麻雀统统捉来解剖，然后才证明‘麻雀虽小，肝胆俱全’。

从来的科学家都不是这么干的”。

基于“解剖麻雀”的调查方式，赵少钦这篇报告对中西部农村的财政状况有一些精到的观察，并启发我们对农业税减免后的乡镇财政前景作进一步的思考。

赵少钦的以下四点观察值得强调。

第一，严格意义上的乡镇财政本来就不存在。

近代以前，中国从来没有建立过乡一级财政；民国时期虽然颁布了《乡镇自治施行法》，但乡级财政依旧付诸阙如。

新中国成立之初，曾在五十年代前半期筹建乡级财政，不过，那时乡级政府根本没有多少自筹收入，构不成一级完备的财政。

其后，在1958－1983年的25年间，政社合一的公社倒有点像一级财政，因为它可以在相当程度上用提取本地“剩余”的方式来为本地居民提供公共物品。

取消人民公社后，由于乡镇政府不再能直接提取“经济剩余”来形成财政收入，重建后的乡镇财政一直地位尴尬，因为它缺乏牢固的税制基础。

《预算法》第二条似乎间接承认了这一点。

一方面，它规定“国家实行一级政府一级预算”，要求建立乡镇预算；另一方面，它又网开一面，允许“不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算”。

既然法律没有明确规定乡镇财政特有的税收来源和支出责任，各地便出现“八仙过海、各显神通”的局面。

本报告调查的四个乡镇充分体现了这一点。

那么，为什么不在法律上明确规定乡镇财政的税收来源和支出责任呢？

这就涉及到超大型发展中国家所面临的特殊麻烦。

由于面积大、人口多，中国的政府架构有五级之多，比世界上任何其它国家都复杂。

要为每一级政府都确定稳定的税基，实在是难上加难。

更何况各地经济发展水平千差万别，不管把哪些税种规定为乡镇财政的税源，恐怕都不合适。

税种少了，落后地区的乡镇税基太薄，入不敷出；税种多了，发达地区的乡镇税基太厚，可能抽空其它级别财政的收入。

也许可以这么说，乡镇财政在制度上之所以一直健全不起来是因为它在目前的格局下根本不可能健全。

第二，遭人诟病的农民负担问题只是现象，问题的症结在于中西部地区的乡镇财政收不抵支。

这与第一点观察是密切相关的。

由于没有（也无法）设定能够支撑中西部乡镇财政的主要税源，转移支付规模又太小，税外收费便成为这些地方乡镇财政的主要特征。

在农民负担问题上，媒体往往把矛头对准乡镇政府和乡镇干部，抨击他们“养了不少不该养的人，做了不少不该做的事，收了不少不该收的钱”。

这种看法把复杂的结构性问题简化为干部作风问题，既不符合实际情况，也对广大一线干部不公平。

从逻辑上说，如果基层干部是加重农民负担的“罪魁祸首”，那么“三乱”（乱集资、乱收费和乱摊派）现象的分布在空间上应该是随机的，不会呈现地域特征。

然而，现实中的农民负担带有明显的地域特征：

中部最重、西部次之，东部最轻。

在一定意义上，可以说中部的“三乱”是被逼出来的。

因为这些地方既没有东部经济那么发达（因而工商税充裕），也不像西部能得到较多中央转移支付，乡镇财政的制度内收入难以应付上级交办的各项事务，不“另辟蹊径”向农民收费，便难以为继。

除了空间上的证据外，这个判断也有时间上的证据。

1993年以后几年农民负担急遽上升，为什么呢？

对农民负担进行分解就会发现箇中秘密：

在这些年里，一般税费并没有什么太大的变化，增长最快的是与教育有关的支出，中部省份尤其如此。

这绝不是偶然的，而是因为此时中央政府正在把普及九年义务教育作为一项政治任务往下压。

义务教育是一种受益范围超越单个地方行政区域的公共产品，支出责任理应由各级财政共同负担。

但1994年财政体制实行分税制改革后，支出责任下移到县以下政府。

据国务院发展研究中心一份调研材料显示，1999年，我国义务教育的投入结构是乡镇78%，县级9%，省地市11%，中央2%。

没有稳定税源的乡镇财政背负如此沉重的担子，它不设法转移负担怎么可能支撑下去呢？

普及九年义务教育当然是好事，但中央政府在没有拨出经费的情况下要求各地乡镇完成这项任务，在英文里，这叫“unfundedmandate”，中文就更直白，叫作“中央请客、农民掏钱”。

第三，农村的债务主要是是兴建公益事业时形成的，也是乡镇财政收不抵支的结果。

媒体报道给人留下的印象是，基层干部大吃大喝、铺张浪费是造成一些乡村负债累累的主要原因。

这种情况当然有，但不是农村债务形成的主要原因。

在赵少钦所调查的四个地方，乡镇债务不是消费型债务，而是发展型债务，用途是修路、修水利、建校舍、义务教育达标、农田基本建设、发展乡镇企业、从事经济开发项目等。

如果说向农民摊派是强迫农民自费购买公共服务的话，那么借债则是用透支的方式来提供公共服务。

说到底，原因还是中西部农村缺乏提供最基本公共产品的必要资金。

由于中西部乡镇的税基太小，微薄的财政收入充其量只够“吃饭”，有时甚至连“吃饭”都不够，如赵少钦调查的甘肃那个镇便在2001年对教育、卫生系统的工资有拖欠。

在这些地方，如果没有上级政府的财政支持，只要兴办公益事业，欠债或透支几乎是不可避免的。

如果完全不办公益事业，那么这些地方就必然会永远落后下去。

再说，不办公益事业，还要政府有什么用？

第四，近年来推行的农村税费改革和农业税减免取得了两项成就：

一方面它减轻了农民负担，改善了农村干群关系；另一方面，与之配套的财政体制变动使得减免农业税之后乡村两级机构能维持基本运转正常。

媒体上对第一项成就报道很多。

其实，后一项成就与头一项成就同样重要。

如果农民负担减轻后农村基层国家政权难以正常运转，改革不仅不能算成功，而且农民负担反弹几乎是必然的。

费税改革和减免农业税大大削减了乡镇政府的收入，为什么农村基层政权还能正常运转呢？

是在什么意义上正常运转呢？

首先，这不是因为乡镇财政获得了稳定的税收来源，而是因为乡镇政府的一部分支出责任转移给了县级财政，包括公安、工商、税务、卫生、国土等驻乡/镇机构工作人员的工资和办公经费，以及中小学教师的工资。

尤其是将原先由乡镇财政负担的中小学教师工资统一改由县财政统一发放，对改善乡镇财政状况贡献最大。

从2001年下半年开始，中央政府开始推行“以县为主”的农村教育管理体制。

到2003年中，全国几乎所有县、市、区都已将中小学教职工的人事管理权限和工资支出责任上收到县。

在曹锦清的《黄河边上的中国》里，我们看到，九十年代中期的河南农村，教育方面的开支往往占乡镇财政的40－70%。

当时，中西部别的地方情况也大同小异。

现在，压在乡镇财政身上最沉重的担子被挪开了，它当然就大大松了一口气。

这里的启示是，解决乡镇财政的困难，不应仅仅在税收上作文章，重新划分各级政府支出责任也是一条思路。

值得注意的是，现在中西部地区乡镇财政只是在狭义财政收支平衡意义上运转正常，解决的只是“吃饭”问题，仅此而已。

除对乡镇财政的过去和现状作出敏锐的观察外，赵少钦的报告也促使我们对乡镇财政的未来进行思考。

这里谈我个人的五点看法。

第一，讨论财政问题，不应就财政谈财政，尤其要避免把眼光局限在狭义的“收”、“支”与“收支平衡”上。

在“收”方面，有人看到农业税、农业特产税和屠宰税被取消便欢呼中国农业进入“无税时代”。

殊不知，现在，虽然农民出卖农产品不需缴税了，但购买生产资料时，增值税并没有扣除，他们仍需负担。

据国家税务总局副局长许善达透露，目前中国农民在购买生产资料等生产过程中交纳的增值税，每年估计在4000－5000亿元之间。

这是个什么概念呢？

4000－5000亿元相当于增值税总收入的一半左右，相当于税收总收入的六分之一到五分之一，相当于每个农业人口（共约九亿）平均缴纳税款400－500元。

这对收入远比城镇居民低的农民来说仍是沉重的负担。

从公平性的角度看，税负方面还有相当大的城乡差距。

即使在农村内部，过去税费负担往往是在同一乡或村的范围内平均分摊，形成一种变相的“人头税”。

人头税不考虑农户间的收入差距，使低收入农户的实际负担比高收入农户要重得多。

现在，隐蔽在增值税里的税负是否还保留着严重的累退性问题（regressiveness），值得认真研究。

在“支”方面，问题更多。

即使我们不要求用财政手段缩小城乡和地区间的收入差距，至少国家财政应该保证任何地方的居民都能享受大致平等的基本公共服务（如九年义务教育、基本医疗保障、道路、水电等），否则就谈不上平等的公民权。

上面说到，现在中西部地区乡镇财政只是在狭义财政收支平衡意义上运转正常，一旦要求提供在城市和东部地区看似必不可少的基本公共服务，这些地方的乡镇财政便会窘境毕露，不可能“正常运转”。

第二，现在乡镇财政之所以能够在狭义财政收支平衡意义上运转正常，是因为它把以前承担的部分责任转移给了县级财政。

问题是，县级财政本身十分脆弱，这样做会不会把乡镇财政以前碰到的问题也转移到县级财政，造成县级财政的破产呢？

根据《中国县（市）社会经济统计概要》的数据，在1995年，全国2159个县级财政中有赤字的仅为132个，占6.1%，绝大部分都能实现财政平衡，有的还略有赢余。

而到了1999年，在全国31个省、自治区和直辖市中，除北京、天津、江苏、山东和广东5省、直辖市没有赤字县外，其余26个省、自治区、直辖市都存在赤字县。

2002年，我国2860个县级区划，减去市辖区，有2030个县域单位。

在这些县域单位中，共有赤字县706个，财政补贴县914个，两者合计1620个，占总数的近八成。

此外，还有一些县虽然账面上没有赤字，却存在着巨大的隐性赤字，即以当年应付未付的各种支出拖欠，或以负债、寅吃卯粮等形式存在的赤字。

有人形象地说，全国多数县的财政既是“吃饭财政”，又是“讨饭财政”（向上级），甚至极少数已经成了“抢饭财政”（向农民），不是没有道理的。

县级财政本身如此窘迫不已，如何应付得了乡级财政转移上来的巨大支出责任呢？

除非找到解决县级财政危机的途径，否则县级政府很可能再次把负担转回给乡级政府，使这几年的改革功亏一篑。

第三，为什么县级财政拮据不堪呢？

这是因为1994年实行的分税制只触及到中央与省级政府之间的财政关系，各省自行处理内部各级政府之间的关系。

大多数省选择实行“市管县”体制，只有浙江坚持省政府直接与县政府打交道，避开地级市这个中间层。

在我国的政治体制下，财权与事权是自上而下地分配的。

因此，很容易形成这样一种局面：

即财权逐级向上集中，事权逐级向下分解。

在“市管县”的格局下，市级政府往往一方面截留省里拨付的资金；另一方面，想方设法“盘剥”县级政府的财源。

结果造成县级财政的巨大缺口。

形成鲜明对照的是，浙江的县级财政却能保持一支独秀。

两相对比使越来越多的人认识到，浙江多年来坚持实行“省管县”的财政体制，是促进浙江县域经济快速发展的一个重要的秘密武器。

近来，为了从体制上解决县级财政的困难，全国部分省份已经开始探索回归“省管县”体制。

从2002年起到2005年末，已有福建、江苏、海南、重庆、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁、吉林等省先后开始试行不同形式的“省管县”。

2005年7月12日，在北京召开的中国改革高层论坛上，国家财政部副部长楼继伟公开表示，要扩大推行省管县财政体制试点范围。

其后不久，温家宝总理又在全国农村税费改革工作会议上允诺：

凡是“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’的试点”。

看来，在全国范围内实行“省管县”体制势在必行，只是个迟早问题。

其实，“省管县”财政体制并不是什么新鲜事物；在1983年开始的大规模“地市合并、撤地设市”以前，我国一直都是实行的“省管县”财政体制。

从逻辑上讲，实行“省管县”财政体制，可以打破“市管县”造成的“与县争利”局面，减少市级财政的截流部分，有利于缓解县级财政面临的压力。

那么，“省管县”本身是否能够从根本上解决县级财政的危机呢？

从试点省的情况看，情况并不容乐观，因为即使没有中间层的盘剥，不少地方的县级财政依然摆脱不了危机。

第四，如何能够彻底解决县级财政危机