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有权提起行政诉讼的是
有权提起行政诉讼的是
房屋权属纠纷是行政诉讼还是民事诉讼房屋权属纠纷是行政诉讼还是民事诉讼?
一、行政诉讼与民事诉讼之争在房屋权属纠纷中,一方已经取得房屋所有权证的情况下,利害关系另一方到底应当通过民事诉讼的途径还是行政诉讼的途径解决纠纷,一向是司法实践中存有争议的问题。
笔者近日承办了两起财产权属纠纷案件,均是共同生活的家庭成员要求对原来登记为某个家庭成员名下的家庭共同财产进行确权。
在审理过程中,对应当通过行政诉讼途径解决还是通过民事诉讼途径解决,出现两种截然不同的处理意见:
第一种意见是房屋行政主管机关已经颁发了房屋所有权证,利害关系人对权属登记有异议,应当通过行政诉讼途径予以解决。
其主要理由是房屋确权是行政机关的行政职能范畴,房屋产权证是房屋行政主管机关代表行政机关对公民、法人或其他组织所有的房屋权属进行确认的具体行政行为,利害关系人对房屋行政主管机关颁发房屋所有权证这一具体行政行为有异议,只能依照行政诉讼法的规定提起行政诉讼予以解决。
对房屋的所有权进行确认,是房屋行政主管机关的职权范围,它代表国家对公民、法人的私有房屋的权属进行确认,这是行政权力的表现。
法院行使的是司法权,司法权不能代替行政权,不能对房屋的权属直接进行确认,只能通过审判活动对合法的房屋所有权进行保护,对侵犯合法的房屋所有权的行为进行处理。
房屋的权属只能由房屋行政主管机关依照法定程序进行确认,不能由法院判决确认。
因此,对房屋行政主管机关颁发房屋所有权的具体行政行为不服,只能通过行政诉讼途径予以解决。
第二种意见是房屋权属争议是平等民事主体对财产利益产生的争议,符合提起民事诉讼的条件,应当通过民事诉讼途径予以解决。
当事人基于家庭共同生活的特殊关系,将家庭共同财产房屋向房屋行政主管机关申请登记为某个家庭成员名下,其实质是家庭某个成员代表家庭全体成员在房屋行政主管机关登记房屋所有权,当家庭共同生活关系不存在或者某个家庭成员侵犯其他家庭成员财产利益时,财产利益受到侵害的其他家庭成员才提出房屋权属的异议,它是地位平等的家庭内部成员之间产生的民事权利争议,属于当事人的私权范围,并不是对房屋行政主管机关颁发的房屋所有权证有异议。
二、分歧产生的原因产生以上两种意见是《中华人民共和国物权法》颁布前后对房屋登记权属的不同态度所引发的争议,物权法颁布以前,司法实务界把房屋行政主管机关颁发房屋所有权的行为视为一种具体行政行为,当事人对登记有异议的,一般通过提起行政诉讼予以解决。
物权法颁布以后,因物权法明确规定,房屋登记机关对房屋权属进行登记,仅仅是一种登记行为,不是具体行政行为,利害关系人认为登记错误,可以向登记机构提出异议,在提出异议后十五天之内向人民法院提起诉讼,也就是说,物权法明确规定当事人对房屋权属登记有异议,应当通过民事诉讼途径予以解决。
物权法即将在2007年10月1日起生效,很多地方的房屋行政主管机关为了和物权法相衔接,已经提前开始按物权法的规定进行操作,利害关系人对房屋权属登记提出异议的,要求利害关系人直接向人民法院起诉解决。
所以,利害关系人通过提起民事诉讼,要求法院对房屋权属进行重新确认。
但是,虽然物权法即将生效,但毕竟还没有生效,如果现在按物权法进行判决,肯定是违法的,如果当事人撤诉后再提起行政诉讼,可能到那时物权法又已经生效了。
因此,房屋确权之诉中是行政诉讼还是民事诉讼就显得非常重要了。
三、分析笔者赞同第二种意见,房屋权属纠纷应当通过民事诉讼途径解决。
第一种意见通过行政途径解决主要存在以下不足:
如果对房屋行政机关的登记行为采用实质审查,将导致民事诉讼与行政诉讼的混乱。
进行实质审查,就必须在权利请求人与权利登记人之间对权属进行判定,如此一来,审查登记机关的登记颁证行为就转化为审查权利请求人与权利登记人之间的权属纠纷,造成行政诉讼与混乱。
如果对房屋行政机关的登记行为采用形式审查,将无法解决权利请求人与权利登记人之间的真正权利归属,也无法保护当事人的合法权益。
因为形式审查仅从资料上审查,并不确定房屋的真正权利人,它所确定的是房屋形式上的权利人,而权利请求人要求的是解决房屋的真正权利人,像家庭共有财产登记为某个家庭成员名下,它在形式上往往是合法的,既然程序合法,行政机关的颁证行为就应得到维持,而其它家庭成员的合法权利将无从保护,有失法律公正。
因此,无论是实质审查还是形式审查,通过行政诉讼途径是不能彻底解决房屋的真正归属,也无法保护当事人的合法权益,无法实现社会的公平与正义,与法律的公正本义是背道而驰的。
第二种意见通过民事诉讼途径解决房屋权属纠纷主要有以下优点:
根据物权理论及产权登记的性质来看,应当是先有权利而后有登记,权利是内容,登记是形式。
登记仅是一种公示物权的方法,对外具有物权法定的效力。
权利的归属问题属于内部问题,而这一问题产生于权利请求人与权利登记人之间,这一问题的解决也有待于通过民事诉讼的途径解决。
至于权利请求人与登记机关之间并无实质争。
因此,只要提起民事诉讼就能够从根本上解决问题。
也只有通过民事审判才能对权属纠纷作出正确的认定,才能让双方当事人充分享受举证、质证等诉讼权利,达到程序上的公平与公正。
同时,直接提起民事诉讼还可以避免行政诉讼与民事诉讼判决结果相互打架的现象,最终真正解决房屋的权属归属。
民事判决后,权利人可以凭借生效的法律文书要求登记机关重新登记。
登记机关如果拒不重新登记的,权利请求人可以以登记机关行政不作为提起行政诉讼,而此时的行政诉讼就顺理成章,不会出现上述的种种弊端。
再者,物权法即将于2007年10月1日起实施,物权法明确规定,利害关系人认为产权登记有错误,可以申请变更登记和异议登记,权利人同意变更或者确有证据证明可以进行变更登记,除此之外,还可以进行异议登记,利害关系人在异议登记后十五天之内可以向人民法院提起民事诉讼。
因此,即将实施的物权法为这一争议画上句号。
但在此之前受理的案件不适用物权法,最好办法是动员当事人撤诉后在物权法实施后再起诉,当事人确实不愿撤诉的,也可以通过民事诉讼途径予以解决。
行政诉讼之自由裁量权之殇摘要:
法治是个甚为庞大的社会架构,以致于一旦谈及法治,总有不同的界限之词,但在制度层面上无人能够否认:
"司法之治是社会正义的终极裁量"。
这也是西方法治在制度层面宣扬的精髓。
十八届四中全会中中"依法行政"首次以党代会决议的形式表现,宪政法学界奔走相告:
我们的春天终于来到。
所有人翘首以盼,依法行政会用什么样的面目出现在规范性文件中。
关键词:
行政诉讼 法制 裁量权行政诉讼法修正案的出台为这种渲染画上冒号:
依法行政第一弹首先表现在在行政领域中政策制定者欲把权力关进笼子的决心,从受案范围的扩大到各级法院管辖的重新洗牌,看到三权分工中一直势微的司法摇摆着挑战行政一家独大的格局,尤其是行政诉讼法修正案之六十条赋予了司法对行政叫板的权力:
人民法院审理行政案件,不适用调解。
但是,行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。
司法可对法律、法规规定的自由裁量权案件进行调解,毫无疑问,调解者一定是立于更客观、更睿智、更公平的角度之上才能行调解之实,但行政诉讼中真的需要调解么?
行政法律关系是产生于行政主体与行政相对人之间,二者之间博弈的血泪史其实就是宪政革命的血泪史,古今中外的宪政实践莫不能外,一致证明了绝对权力导致绝对腐败的正确性。
权力有自我扩张的欲望,因此有必要在权力运行之前设定规则,在权力运行过程中进行监督,权力运行之后提供救济。
相当长一段时间内,国内外的宪政先贤们在这三者这中呕心沥血,于我国行政诉讼的修正案之所以难产,难道不是各种利益与权力平衡和博弈的结果?
表面上看来行政诉讼可以对自由裁量权范围内的行政行为进行调解是司法与行政力量博弈中司法权威树立的结果,司法终于可以站在高大上的高台上客观判断行政行为是否合理了,与以往行政诉讼只审查行政行为合法性而不能涉及合理性不同。
我们可以在合理性范围内进行判断,并且依托此判断进行更为严肃的调解。
所以这是司法触及行政拷问行政的历史性进步。
然,在行政实体关系中,行政主体与行政相对人的权利义务从来不对等,几乎所有的法学教材中都承认行政行为的强制性、优益性。
行政主体在行为之前就应恪守义务,在充分调查取证的情况下作出行政决定。
因此,行政行为早在作出行政决定前的那一刻,其合法性与合理性都应该得到保证,而法治行政既要求行政行为的合法性,也要求行政行为的合理性,因此,行政法治要求行政行为必须遵遁先调查后裁决的程序,在作出行政行为前既保障行政行为的合法性也保障行政行为的合理性。
退一万步说如果行政行为在作出后不管是违反自由裁量应在合理范围内行使,还是违反合法性原则,当事人诉至人民法院,法院都应该授理,且都应该作出合法或合理的司法结论。
在新的行政诉讼法修正案中,第六十条的更改无疑一方面扩大了司法权威,另一方面赋予了行政诉讼中非赔偿补偿案件的调解权。
从追求效率与公正的角度来看,无可厚非,但单单从行政诉讼的目的来看,公正的行政行为是行政法治追求的目标,因此在任何情况下对于行政行为合法与非合法的问题,不存在调解与合解的可能。
一个行政行为的不合法并不会因为相对人的原谅而改变该行政行为的性质,让其从不合法不合理行政行为变为合法行政行为。
因此,在笔者看来,行政诉讼中对于法律、法规规定自由裁量权范围内的行政行为允许调解这本身就违反了依法行政原则。
依法行政既要求行政行为在法律、法规规定的框架与范围内行使权力,同时也要求在适当的范围内行政权力。
因此任一行政行为进入到诉讼领域,除非涉及赔偿与补偿都不应进行调解。
在早年的行政法学教材与专著中,认为行政法的原则包括合理性原则与合法性原则。
但随着时代发展,当下行政合理原则已成为合法原则的题中应有之义,在此情况下,在自由裁量权范围内的行政行为,同样面临相对人违法行为随相应的行政责任,所谓过罚相当。
因此在2004年年《依法行政治国纲要中》明确提出依法行政既包括合法行政,也包括合理行政。
在自由裁量范围内的行政行为同样也要接受行政行为先调查、后裁决的追问。
故,笔者看来,行政诉讼法修正案第六十条的规定,表面上来看是限制了行政合解与行政调解的范围,但从实质来看,扩大了行政合解与行政调解的范围,让传统意义上的司法应限制对司法考量变得面目全非。
在我国当下,行政纠纷进入诉讼领域本就有种种非制度层面上的障碍,一个行政案件进入行政诉讼中相对人大多都是认为行政主体行为侵犯其合法权益,且有较大胜算把握才会提起行政诉讼。
而如果在非赔偿补偿案件中加入行政调解的可能,毫无疑问让行政诉讼的目的面目全非。
行政诉讼的目的首要的不是平复纠纷,而应该是对一个行政行为在司法层面上作出价值判断,该行政行为是合法的或不合法。
如果在非赔偿补偿案件中有调解的可能,毫无疑问,那行政诉讼的首要目的必然会发生微妙变化。
当事人与行政主体不再以行政行为合法性为争议焦点,而看对方如能用经济的方式加以补偿平复怨气,则可不追究行政行为的合法性。
这与行政法治建设中,应保障司法公正是社会公正的最底底线是相悖的。
毫无疑问,会让行政主体在肆意行为是不再有所顾忌。
在行政效率与公正的追求中本末倒置。
在基本权利保障领域,曾有学者论述面对基本权利被剥夺的处分,再多的审慎都是值得的,那在行政诉讼领域我们也可借用这句话:
面对劣根性十足的行政权力,对行政行为合法性的判定,对行政司法公正的追求,再多的程序追问都是值得的。
但在行政诉讼修正案后,为追求行政诉讼效率,在行政自由裁量权范围内失当的案件可以调解,毫无疑问,这种以司法效率换公正的考量定会如叙利亚以土地换和平一样,成为一个底线一退再退的二难之局。
新的行政诉讼法修正案2015年5月1日将全面施行,在对第六十六条的考量中,表面上是在有限范围内(自由裁量权范围内)进行调解,但就怕这个口子一开。
行政法治会以更另类的方式出现在国人视野中。
我们要看清楚把属于自由裁量权之案件纳入行政诉讼审查的范畴到底是司法之喜还是行政之忧。
参考文献:
[1].《行政诉讼法修正案》。
[2].高新华:
《行政诉讼原告诉讼地位研究》,苏州大学出版社出版2011年第1版。
[3].姜明安:
《行政诉讼法与行政诉讼法》,高等教育出版社2011年第5版。
[4].刘东亮:
《行政诉讼目的研究:
立法目的和诉讼制度的耦合与差异》,中国法制出版社2012年第1版。
权力关系与行政诉讼作者:
胡玉鸿法律科学(西北政法学院学报)1998年09期行政诉讼作为一种控制行政权力运行的制度,涉及到立法机关、审判机关、行政机关、检察机关等多个国家权力主体,它们之间的相互关系显示出行政诉讼不同于其他诉讼形式的主要特征。
然而,学术界关于行政诉讼法律关系的研究,一般都仅就权利、义务关系进行分析、论述。
按照这一观点,审判机关属于普通的权利主体,行政机关也仅仅是在被告的意义上存在。
但是,作为一种监控行政权力的主体,审判机关主要是通过审判权的运作而表明其存在的价值,被告行政机关则既是与原告相对应的诉讼主体,同时又是在诉讼过程中行使国家权力的行政主体,行政权并不因为提起诉讼而中止效力。
有鉴于此,本文就行政诉讼权力关系问题进行分析,以图揭示出其在行政诉讼法律关系中的重要意义。
一、行政诉讼权力关系的概念与基本范畴行政诉讼权力关系,指的是不同职能的国家权力之间在行政诉讼中所形成的权力分工与制约的法律关系。
行政诉讼的形成与进行,固然是一种公民权利对国家权力的抗争,但更主要的则是通过权力的运作而达到使权力规范化的要求。
在行政诉讼中,涉及多个权力主体,也包含多种权力关系。
从本质上说,权力关系的第一个层次是权力赋予者与权力行使者之间的关系。
国家的一切权力属于人民,国家是个人最终的真诚的接受者,是最强大的社会力量,是为每一个公民立法和执法的最高权威。
(注:
[美]汉斯·J·摩根索:
《国家间的政治》,杨歧鸣等译,商务印书馆1993年版,第418页。
)人民的权力又一般交由立法机关行使,立法机关代表人民管理国家、社会事务。
从这个角度说,立法机关属于权力赋予者,行使着国家的最高权力;行政机关、司法机关是权力行使者,必须在立法机关制定法所设定的范围内活动,并依照法律规定的标准、程序行使权力。
权力关系的第二个层次是管理者与被管理者之间的关系。
行政机关、司法机关受国家委托,依照法律规定对行政事务和司法事务进行管理,在国家生活中处于管理者的地位;国家权力实施的对象是受权力主体行为约束的公民、法人或者其他组织,处于被管理者的地位。
在行政诉讼中,人民法院通过行使国家审判权,以管理者的身份指挥诉讼活动的开展;诉讼参加人的诉讼活动必须受人民法院约束,接受人民法院的管理。
当然,在法治国家里,要求一切权力的行使都必须以保护人民的利益为宗旨,为人民服务。
权力主体之间的分工配合与相互制约则是权力关系的第三个层次。
权力只有进行合理的分工,才能确定各自的权力限度,从而防止权力集中于少数人或个别机关手中。
权力分工不是权力之间的分立,分工的目的仍在于保障权力与权力之间的配合,以稳定社会政治、经济秩序;权力分工的必然延伸则是权力的相互制约,只有通过权力对其他权力行使情况的监督、控制,才能保证权力分工在法律上的实现。
在行政诉讼中,权力主体之间的制约表现为立法权对其他形态权力的规制,审判权对行政权以及检察权对审判权的监督。
在行政诉讼权力关系中,涉及四个基本范畴,这就是权利(职权)、责任(职责)、分工、制约。
权力与责任可以说是一种法律上的架构,而分工、制约则是从动态上对国家权力运行所进行的实际监控。
国家机关的权力由于与其担负的管理职能相关,因而在法律上也称为职权。
具备相应的职权是国家机关对社会进行管理的基础。
行政诉讼中权力关系的特别重要性,不仅是存在其他诉讼形式都有的审判权、检察权,关键的问题在于它是司法权对行政权的一种监督和制约,而制约的手段、方式、后果又都由立法权预先设计,相对于其他诉讼形式来说更具政治色彩。
权力既然是一种合法的社会控制手段,则权力的运行本身意味着一定的法律责任(职责)存在。
这表现在:
第一,国家权力不同于个人权利,它不允许放弃、转让,法律授予国家机关的职权同时也就是其应履行的职责;第二,对于法律所规定的各项职责,国家机关必须忠实执行,否则将承担不利的法律后果。
例如在行政诉讼中,人民法院违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误,造成损害的,必须履行赔偿义务。
分工是指按照一定的标准和原则,对不同的国家机关享有的职权范围及权力限度进行法律上的界定,以保证国家机关之间各司其职又相互配合的政治法律制度。
在行政诉讼中分工问题尤其重要,特别是涉及到司法权与行政权的关系这一对矛盾体。
必须注意的是,分工并不意味着各权力主体相互脱离,而应当是在国家利益的基础上实现权力主体之间的合作:
权力没有分立不能合作,没有合作分立也失去存在的基础。
在当代积极国家的观念下,应当重视发挥每一种权力的效率,分权原则中的合作观念应占主导地位(注:
王名扬:
《美国行政法》,(上册),中国法制出版社1995年版,第99页。
)。
制约是指为了使国家权力与其责任相符并在法律范围内运行而对其进行的管理、监督、控制等活动。
权力在行使时往往是残忍的,肆无忌惮的;当权力的统治不受制约时,它易于引起紧张、磨擦和仓促的变化。
此外,在权力的行使不受限制的社会制度中,往往会出现社会上的强者压迫或剥削社会上的弱者的倾向。
(注:
美埃德加·博登海默:
《法理学——法律哲学和方法》,张智仁译,上海人民出版社1992年版,第322—323页。
)通过法律来对权力进行合理的制约,这既是人类历史经验的总结,也是社会发展的必然趋势。
行政诉讼制度以制约行政权力为中心内容,是权力制约理论最为重要也是最为现实的实践。
范畴的设定表明了行政诉讼权力关系的现实性和重要性。
总的来说,研究行政诉讼权力关系的意义表现在:
首先,从行政诉讼权力关系的重要性来看,行政诉讼制度是一项以调整权力关系为基本任务的法律制度。
行政权必须接受制约,但行政权运作的实践又证明行政必须是高效、权威的,这里就牵涉到行政权的限度以及法律监督行政权的限度问题。
法律只能调整权力,而不能取消权力;法律对权力的监控应当以不损害权力的高效运转为基本前提。
研究行政诉讼中权力关系的第一个意义就是明确法律监督行政权的方式、范围、手段及目标,重塑行政法治的价值模式。
其次,从行政诉讼的具体运作来看,国家应当介入、参与诉讼活动,但国家以何种形态权力参与诉讼活动,参与的力度、广度怎样,又是一个国家根据现实情况及历史文化传统所作的法律选择。
立法如何框定行政诉讼的范围,确定诉讼结构中各权力主体的地位?
审判权以什么形式、手段对行政权进行制约?
在行政诉讼中,行政权的运行与诉讼前有何差别,如何保证行政依法与行政高效的统一?
作为国家法律监督机关,检察机关怎样监督诉讼活动的依法进行,在什么情形下以抗诉形式保护公民的权益以及争取审判的公正?
这些都是行政诉讼制度运行中的现实问题,必须从理论上加以论证。
再者,国家权力与公民权利是一对相辅相成的概念,属于人民主权的两个分析层面。
行政诉讼制度的设定,本身是为了保护公民的权益不受来自行政机关的非法侵犯,建立以权利对抗权力的良性社会监督机制。
但是,从法治原则的角度来说,它既要求国家机关必须依法行使权力,同时也要求人民必须服从权力主体的合法决定,避免无政府主义对社会的损害。
在这个意义上,权力可以理解为一种对权利的限制。
这一矛盾在人民法院审判权与公民诉讼权方面反映得尤其突出。
人民法院指挥诉讼活动的进行,公民在审判机关的主持下进行诉讼活动,诉讼权利受审判权力规制,这就需要研究审判权力能否在不限制、剥夺个人权利的基础上有效运作的问题,研究审判权对个人权利的限制程度,使人民的司法机关真正做到以人民的利益为最高行为准则,为人民服务。
二、行政诉讼中的权力类型
(一)立法权。
在行政诉讼权力关系中,立法权是一种隐含的权力,即通过行政诉讼法的制定表明了其权力运作的完整形态。
但这并不是说研究行政诉讼中的立法权问题没有意义,因为立法的价值取向和政策导向功能既是对现实情况的概括,又是对未来发展方向的指引。
总起来说,立法权对于行政诉讼的意义是:
提供审理行政案件的法律根据,形成行政诉讼的运作规程;确定参与行政诉讼的国家权力类型,规定各自的权力界限;监督国家司法机关工作,促使行政审判的公正、合理。
(二)审判权。
在行政诉讼中,审判权是国家权力参与诉讼最集中的体现,它既是立法目标的具体执行者,又是诉讼实际运作的指挥者。
根据我国行政诉讼法的规定,人民法院所享有的审判权力主要有:
受理权、审查权、裁定决定权、调查取证权、采取措施权、判决权、执行权。
审判机关在行政诉讼中除拥有审判权力外,也必须承担相应的法律职责,这主要有保障诉讼参加人、诉讼参与人的诉讼权利及其他合法权利;保证案件公正、准确的解决;在法定时限范围内完成各项规定的诉讼行为;接受人民检察院的监督。
(三)行政权。
在行政诉讼中行政机关具有双重性质:
一方面作为被告参加行政诉讼,与原告享有平等的诉讼权利和诉讼义务,服从人民法院的指挥;另一方面作为行政权的主体独立于国家审判机关。
具体行政行为不因诉讼而停止执行,行政权的行使自然也不会因为诉讼而中断效力。
在行政诉讼中,行政权的运作主要体现在以下几个方面:
一是决定具体行政行为是否停止执行权。
诉讼期间,不停止具体行政行为的执行,但是,行政机关有权根据具体行政行为的实际情况,决定具体行政行为是否停止执行。
此外,法律、法规规定停止执行的具体行政行为,一般也由行政机关依法律规定决定停止执行。
二是被诉具体行政行为的改变权。
在诉讼进行过程中,行政机关可以对提起诉讼的具体行政行为进行改变,从而导致行政诉讼法律关系在客体上的改变。
这种改变包括撤销原具体行政行为、对行政相对人减轻处罚或加重处罚,也包括根据新收集到的证据材料在撤销原具体行政行为的基础上重新作出具体行政行为。
这种改变一方面说明行政权的实际运行情况,另一方面也表明行政权对审判权的影响,即因这一行政权的行使可能导致审判程序的终结。
三是对生效判决、裁定的强制执行权。
行政诉讼法第65条第2款规定:
公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的,行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行,或者依法强制执行。
值得注意的是,行政机关申请强制执行,这属于被告的诉讼权利;行政机关依法强制执行,这属于行政权力。
行政机关依法强制执行根据的是行政法律、法规对行政机关权力的授予,这也是三大诉讼中行政诉讼执行特有的属性。
(四)检察权。
检察权是国家检察机关对宪法和法律的遵守和实施进行监督检察的权力,属于国家司法权力的重要组成部分。
行政诉讼法第10条规定:
人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
监督的内容则主要是根据行政诉讼法第64条的规定,对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、
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