供销社社有资产监管的思考.docx

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供销社社有资产监管的思考

供销社社有资产监管的现状及建议

社有资产是供销社社有企业生存和发展的重要物质基础，完善和加强社有资产监管工作，建立科学的社有资产管理、监督和运营体系，对于深化社有企业改革，确保社有资产保值增值、增强为“三农”服务能力、促进供销合作事业的健康快速发展，有着重要作用。

此项工作是当前和今后一个时期深化社有企业改革和社有资产管理体制改革的重要内容。

一、社有资产现状及监管存在的主要问题

（一）社有资产的涵义

 社有资产是指供销合作社控制并拥有的各种形式的资产，供销合作社对企业的各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为供销合作社所有的其他权益。

广义的社有资产应包括各级供销合作社的非经营性社有资产及经营性社有资产；社有资产与国有资产不同，社有资产属于供销合作社集体所有，从供销合作社建社50多年的发展过程中，供销合作社的组织机构与国营商业“三合三分”，财务管理体制几经变化，供销合作社是集体所有制性质始终没有改变。

（二）我县供销社社有资产的现状

 我县供销社从计划经济向市场经济转型的过程中，由于体制和机制不适应市场经济的要求，曾经在城乡流通发挥主渠道作用的供销社背负了沉重的历史包袱。

近年来，通过深化改革，社有企业经济实力和资产质量有了明显提高，但总体来说仍存在以下问题：

一是社有资产总体质量不高，营运效率低。

全县系统因执行政府指令性商品经营造成的政策性亏损挂账近4千万元，这部分亏损挂账未能及时解决严重影响了资产的质量；二是资产过于分散，呈散、弱、小状态。

由于我县现有的社有资产，主要是通过社有企业改制、破产后余留下来的资产，一般都是偏、远、散、小资产，价值相对较低，使用率不高，发展前景不明，营运效率十分低下，不能充分发挥其作用。

三是供销社经营了几十年，各种经济利益关系错综复杂，存在的问题形形色色，已经完成了改制或破产的企业，仍然有部分遗留问题需要处理，有可能要影响社有资产减少或流失。

四是各级财政把县级以上供销社纳入财政预算后，对供销社社有企业和社有资产的性质存在争议，虽然有中央和省级政府的相关文件规定，但在地方政府和地方财政部门仍然存在争议，有将之纳入国有资产管理的趋势。

（三）我县供销社社有资产监管存在的主要问题

 近年来，我省供销社系统积极推进社有企业改革并取得了重大进展，相当部分社有企业初步建立了现代企业制度，适应市场经济要求的社有资产管理体制和机制正在形成。

但是，供销社资产管理体制从计划经济体制转向市场经济体制过程中，总体来说仍存在以下问题亟待解决。

一是规范的现代企业制度尚未完全建立。

现代企业制度的基本特征是“产权明晰,责权明确，政企分开,管理科学”。

长期以来，供销社实行社企合一的资产管理制度，仍未完全按照现代企业制度要求建立社有资产管理体制，所有权和企业的法人财产权没有完全分离，出资人与企业之间权利义务与职责界限仍不明确；二是企业法人治理结构尚不完善。

供销社企业的法人治理结构不完善，有效制衡的股东会、董事会、监事会和经理层“三会一层”制度尚未建立；三是社企不分、多头管理没有得到根本改变。

供销社职能定位不清晰，未能摆脱社企不分，多头管理的困境。

供销社社有企业既承担部分政府职能服务“三农”的职责，又作为自负盈亏、追求利润最大化的经营实体，以效益最大化和为“三农”服务等多重目标对社有企业进行监督管理，造成社企不分。

若干内设机构仍是以行政化的手段管理企业，未能站在出资人的角度以价值化、市场化操作方式管理企业，难以对社有资产进行全面、协调的管理，难以有效行使出资人的职责；四是出资人缺位、有效监管制度不完善。

供销社理事会作为依照公务员管理的事业单位，在履行出资人职责时往往出现缺位或错位的现象。

社有企业在改制过程中缺乏科学的操作程序、方法以及监管制度不完善，导致集体社有资产流失的情况时有发生；五是经营者激励与约束机制不够健全。

未能建立科学的经营者业绩考核体系，缺乏对经营者促进企业持续经营能力的刚性约束，经营者激励不足，约束不力。

六是观念落后，仍然停留在计划经济时期的固有观念上，出资人、经营者、职工各自的身份，职责、权利、义务没有转变过来，工作思路、工作方法仍然停留在计划经济时期。

根据经营者的个体特征，存在着两极分化的情况，一种是完全由出资人说了算，大小事情包括日常管理都由出资人（供销社）决定；一种是经营者不服从出资人管理，大小事情不请示、不报告，完全由经营者自己决定，有些经营者有化公为私、中饱私囊，将企业变为自己的私有财产。

二、加强社有资产监管的必要性和重要性

（一）加强社有资产监管，是深化供销社改革的需要。

近年来，我县供销社认真贯彻落实中央、国务院和省政府关于深化供销合作社改革的精神，积极推进社有企业的改革并取得重大进展，经济实力和资产运营质量有了明显提高。

在深化社有企业改革中，如何进一步加强社有资产的监管，建立适应社会主义市场经济需要的社有资产监督管理体制，促进供销合作事业发展，增强为“三农”服务能力，既是当前供销社搞好社有资产监管，防止社有资产流失的一项重要任务，也是为确保供销合作社深化改革取得成功的迫切需要。

（二）加强供销社社有资产监管，有利于维护供销社合法权益。

国发［2009］40号文件明确规定：

“依法维护供销合作社权益。

各级供销合作社联合社理事会是本级社集体财产和所属企事业单位财产的所有权代表，任何部门和单位不得随意侵占、平调其财产，不得随意改变供销合作社及其所属企事业单位的隶属关系，保持供销合作社组织体系的完整性。

”但是，近年来，仍有一些地方违反中央和省的有关政策规定损害供销社合法权益，侵占供销社社有资产的违法行为时有发生，有的甚至将供销社的资产划归国资部门管理，有的社有企业在改革过程中不评估、低估社有资产量化给职工等现象时有发生。

因此，要按照中央和省的有关政策规定，加大社有资产的监管力度，维护好供销合作社合法权益。

 （三）加强供销社社有资产监管，有利于完善法人治理结构，建立现代企业制度。

国发［2009］40号文件要求“强化社有资产监管，切实行使出资人职责，落实资产保值增值责任。

推进社有企业健全现代企业制度。

不断健全法人治理结构”。

建立现代企业制度是供销合作社社有企业改革的方向，其目标主要是完善有效的法人治理结构，通过建立健全股东会、董事会、监事会和经理层相互制衡机制，依法履行社有资产出资人职责。

加快供销社社有企业的公司制改革步伐，实现投资主体多元化，形成完善有效的法人治理结构。

 （四）加强社有资产监管，有利于提高社有资产运营效益，实现社有资产保值增值。

社有资产的营运目的，不仅要实现保值，而且更重要的是在营运中创造新价值，实现增值。

为实现社有资产保值增值，必须通过加强供销合作社社有资产的监管来优化社有资产结构，推进社有资产结构的战略性调整，推动企业之间的兼并、联合、重组，促进社有资产合理流动，发展和壮大合作经济，提高社有资产的运营效益，增强为“三农”服务能力。

 （五）加强供销社社有资产监管，有利于从源头上防止腐败，防止社有资产流失。

近年来，供销合作社系统发生腐败方面的问题，都与财务制度的监管漏洞有关，针对产生腐败的原因，采取预防性措施，着眼于制度上的一些缺陷，建立完善一系列监管制度。

加强供销社社有资产监管，将防止腐败与制度建设结合起来，通过制度建设、制度创新抑制各类腐败的产生，减少“制度真空”和“管理真空”，规范行为，约束权力，从源头上抑制腐败的发生，防止社有资产流失。

三、加强供销社社有资产监管的途径和措施

（一）构建新的社有资产管理体制

  建立新的社有资产管理体制，就是要根据社会主义市场经济体制的要求，从构建社有资产的出资人职能机构入手，着眼于理顺社有产权的委托代理关系，依据委托代理理论，参照国资委管理国有资产的做法以及国外国有资产管理的成功经验，按照社企分开、所有权与经营权相分离的原则，构建“供销合作社理事会，社有资产运营机构，全资、控股、参股企业”三个层次的社有资产管理新体制。

使三个层次逐级负责，彼此之间又具有明确的权责划分，完成社有资产的管理目标。

 1.第一层次：

供销社理事会。

供销社理事会是本级社有资产所有者代表，行使本级社有资产出资人代表职能，并按出资额依法享有所有者的资产受益、重大决策和选择管理者的权利。

供销社理事会的主要职责是依照国家法律、法规履行出资人职责、贯彻执行国家有关方针政策，指导推进供销社改革与发展，制订社有资产规章制度，长远战略和发展规划，对所出资企业社有资产的保值增值进行监管。

 2.第二层次：

社有资产运营机构。

为解决长期以来社有资产管理存在社企不分的问题，使供销社理事会从管实物资产到管资本、管产权转变，依法将社有资产委托给社有资产经营公司进行资产运营，实现社有资产所有权与企业经营权的分离。

社有资产经营公司按照供销社理事会授权委托行使所有者职责，通过资本运营、重组整合等资本化管理促进资本的增值，负责对所出资企业派驻产权代表和财务总监等加强资本监管。

 3.第三层次：

全资、控股、参股企业。

经过产权制度改革后的供销社与社有企业的关系，由原行政隶属关系变成社有资产经营公司与企业的出资人与企业法人的关系。

实现出资人权力与企业法人财产权的分离，促使企业依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束，建立起产权清晰、责任明确、社企分开、管理科学的现代企业制度。

（二）建立和完善企业法人治理结构

 建立和完善企业法人治理结构是加强供销社社有资产监管的重要内容，国内外成功的企业都有一套完善的治理制度，而目前供销社许多企业虽然初步建立了公司制，但普遍存在“形似而神不似”的问题，股东会流于形式，董事会责任淡化，监事会功能弱化，因此必须采取有效措施建立健全权责统一、运作协调、有效制衡的企业法人治理结构，按照现代企业制度的要求，规范股东会、董事会、监事会和经理层的权责，使其互相制衡，各司其职，实行有效的监管。

 建立完善现代企业治理结构的主要途径：

一是积极推进社有企业公司制改革，引进战略投资者，实现投资主体多元化，让不同利益背景的股东参与监督企业的运作和规范企业的行为；二是转变管理理念，真正做到出资人到位、不越位。

加强重大战略和重大投资决策的管理、重要经营事项的监管和资产收益管理，坚持以“德才兼备”标准选择经营者，建立社有资本经营制度，切实管好社有产权；三是加快建立完善董事会的职能，以保证董事会真正代表股东利益。

要优化董事会成员机构，推行外部董事和独立董事制度，并逐步提高他们在董事会成员的比重；四是坚持完善监事会制度，强化监事会功能，坚持监督与服务并重，事前、事中、事后监督相结合，充分发挥监事会对企业财务活动和经营管理行为的监督作用。

（三）建立健全经营者业绩考核体系和激励约束机制

  激励与约束机制是法人治理结构有效运转的关键，也是加强社有资产监管的有效方式。

长期以来，供销社社有企业实行的是大集体所有制，激励不足，约束不力，难以调动经营者的积极性。

建立健全经营者业绩考核体系和激励约束机制成为深化社有企业改革的重要内容。

 1.建立健全业绩考核体系和合理的激励机制。

坚持先考核后分配、考核与奖罚相结合的原则，把业绩考核与企业发展战略、财务预算管理、企业负责人任用等结合起来，完善业绩考核各项配套制度；建立和完善企业负责人及其员工的业绩考核制度，实现出资人负责董事会或产权代表的考核、董事会负责经营层的考核，建立健全业绩考核体系，探索企业经营者年薪制、持有股权、增量持股等激励方式。

通过完善业绩考核体系和合理的激励机制，激发经营者的积极性和创造性。

 2.建立风险机制和约束机制。

经营者承担的风险主要包括经济风险和职业风险。

经济风险可以用风险抵押金和年薪预留抵押金来约束经营者行为；职业风险是让不善经营的管理者要承担失去管理职位的风险，防止“在其位，不谋其政”的现象发生。

经营者约束机制是指通过对经营者行为监控、结果核查、并依此给予奖惩，从而起到规范经营者行为，维护企业正常经济秩序的功能。

通过建立社有产权代表报告制度和财务总监制度，发挥审计等监督作用，加大对经营者违法行为的惩处力度等约束机制。

 3.建立经营者声誉机制和职业经理人的竞争机制。

通过建立经营者声誉机制，依据声誉信息对经营者进行奖惩，体现声誉机制对经营者行为的激励约束作用；建立职业经理人的竞争机制，职业经理人作为特殊的人力资本，其价值取决于市场评价，企业通过充分竞争的经理人才市场，选择声誉好、有能力的优秀职业经理人，并将企业经营管理权交给优秀的职业经理人，真正建立起“能者上，庸者下”的用人机制。

（四）建立和完善以财务管理为核心的社有资产监管制度

  财务管理对于企业的生存和发展至关重要，要以财务制度建设为突破口，建立和完善以财务管理为核心的社有资产监管制度，推进社有资产监管工作法制化、制度化、规范化。

 1.建立社有资本经营预算制度。

建立社有资本经营预算制度是供销社履行社有资产出资人职责的重要内容。

供销社理事会或授权社有资产经营机构负责组织实施社有资本经营预算，落实经营责任制，规范企业财务预算管理，把财务预算由软约束变成硬约束，企业把财务预算作为制定和落实内部经济责任制的依据，建立财务预算执行分析制度。

规范社有资产收益收缴和使用管理，建立供销社发展风险资金，促进供销社事业的发展。

 2.建立企业重大财务事项报告制度。

建立企业重大财务事项报告制度，对影响企业经营成果和财务状况的重大财务事项，如财务预结算、重要财务会计制度的修订及变更、重大涉税事项、重大投融资、重大资产处置、资产减值和历史潜亏的处理等，要求企业及时上报。

定期举行专题分析，研究存在症结，找出整改措施，有效地提高企业应对市场变化的能力，进一步强化出资人监管力度。

 3.加强社有资产基础管理，规范会计核算，防范财务风险。

加强社有资产监管的关键是财务基础管理，重点是建立完善企业产权管理和监督机制，规范产权登记制度、产权改革中清产核资和资产评估行为、资产使用转让行为。

建立健全成本费用内部控制制度，全面执行财政部颁发的《企业会计制度》，建立统一的会计核算制度，规范企业会计核算行为，真实反映企业财务状况和经营成果，有效防范财务风险。

 （五）强化内外监督机制

  强化内外监督机制，是加强社有资产监管的有效途径。

供销社理事会依法向所出资企业派出监事，强化监事会的职能，依法向所出资企业派出财务总监，建立健全内部监督制度，建立和完善内审机构，充分利用社会审计监督的作用。

做到内部监管和外部监管相结合，事前、事中和事后监管相结合，各种监管手段有效协调、相互配合的社有资产监管机制，确保社有资产的保值增值。

 1.强化监事会的监督功能。

监事会以财务监督为核心，对所出资企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行事前、事中、事后监督，通过深入了解检查企业财务状况、经济效益、资产运营情况以及社有资产经营责任制的完成情况，及时发现企业经营管理和财务管理的薄弱环节和存在问题，督促企业进行整改，做好监督成果运用，及时提出完善制度建设的建议、有针对性采取纠正和防范措施，确保企业能全面、真实、准确地反映财务状况和经营成果。

 2.强化财务总监的监管作用。

财务总监是解决社有企业内部人控制问题和会计信息失真现象，增强监督的有效途径。

财务总监代表出资人按照客观、公正、谨慎的原则，依法进入控股、参股企业的董事会，对企业资产经营、重大投资决策、资金结算等重大财务事项实行实时监控，为出资人有效掌握企业的真实运营情况提供了信息支持，对重大财务收支与经营活动实行财务总监与经理联签制度，避免了内部人的控制，形成对社有资产运营的有效监督。

 3.发挥审计的监督作用。

坚持以审计结果为依据进行考核评价绩效，以审计促进各项工作，认真做好经营者离任审计、任期内经济责任审计和绩效评价等工作，进一步完善和发挥内部审计和社会审计的监管作用。

 总之，随着供销社改革的不断深化，社有资产监管工作越来越重要。

在当前供销社改革发展的关键时期，社有资产监管工作面临许多新情况、新问题，需要我们在实践中不断加以解决，这对各级供销社社有资产监管部门提出了新的更高要求。

因此，要不断总结实践经验，借鉴国内外国有资产管理成功的经验，结合供销合作社的实际情况，扬长避短，不断完善社有资产监管体系，努力提升社有资产的监管水平。