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论我国行政决策体制改革
论我国行政决策体制改革
内容提要:
行政决策是行政管理活动的首要和中心环节,是政府管理的核心,其正确与否直接关系到行政管理的成败。
行政决策体制是行政决策活动的制度化规范,科学的适宜的行政决策体制对于保证行政决策活动顺利有序进行,保证行政决策的效益和效率有着至关重要的作用。
随着我国社会的发展,旧的决策体制已不能适应时代需要。
因此决策改革需完善决策组织体系,合理分配决策权力;规范决策程序;建立民主、开放、有效的决策监督机制,完善权力制约权力的机制;努力提高决策者的整体素质,建立一支高素质的对人民负责的决策队伍。
关键词:
行政决策构成要件体制改革
Abstract:
Theadministrativedecisionistheadministrativeactivitiesoftheprimaryandthecenterlink,isthemanagementcore,thecorrectornotdirectlyrelatedtothesuccessorfailureofadministrativemanagement.Administrativedecisionsystemistheadministrativedecisionsystemofstandardization,scientificandsuitableadministrativedecision-makingsystemtoguaranteetheadministrativedecision-makingactivitiessmoothlyandorderlymanner,toensuretheeffectivenessandefficiencyofadministrativedecisionmakingiscrucial.Withthedevelopmentofoursociety,theoldpolicysystemhasbeenunabletomeettheneedsofthetimes.Thereforethedecisiontoimprovedecision-makingorganizationsystemreform,reasonableallocationofdecisionmakingauthority;normativedecisionprocedure;theestablishmentofdemocratic,open,effectivedecisionmakingsupervisionmechanism,improvethepowerrestrictingmechanism;improvetheoverallqualityofdecisionmakers,theestablishmentofahigh-qualityandthepeopleresponsibleforthedecision-makingteam.
Keyphrase:
Administrativedecisionelementssystemreform
一、我国行政决策体制现状……………………………………………………4
(一)我国行政决策体制改革取得的成就………………………………………4
(二)我国行政决策体制中存在的主要问题……………………………………5
二、改进和完善我国行政决策体制的途径…………………………………7
(一)完善决策组织体系,合理分配决策权力…………………………………7
(二)规范决策程序,实现决策过程的法制化、程序化、制度化………………10
(三)建立民主、开放、有效的决策监督机制…………………………………12
(四)努力提高决策者的整体素质………………………………………………14
参考文献…………………………………………………………………………16
行政决策是行政管理活动的首要和中心环节,其正确与否直接关系到行政管理的成败。
行政决策体制是行政决策活动的制度化规范,科学的适宜的行政决策体制对于保证行政决策活动顺利有序进行,保证行政决策的效益和效率有着至关重要的作用。
科学的行政决策体制要随社会政治、经济、科学技术水平诸方面的变化而变化。
我国目前还是着眼于对适合我国现阶段国情的行政决策体制的构建。
我国行政决策体制有着几千年的专制历史,虽然在新中国成立以后,我国实行了民主共和政体,并从制度层面上构建了社会主义民主政治下的民主集中制决策体制,然而由于封建专制传统根深蒂固,因而在过去相当长的时期里,我国政制及决策体制在实际社会层面上依然为中央高度集权的权力性的体制。
党的十一届三中全会以后,改革开放二十年来,我国经济体制改革和政治体制改革相辅相承地展开并不断深化,虽然行政决策体制改革已取得一定成效,但仍远不能适应我国经济的快速发展和民主政治的日趋完善。
江泽民同志在十六大报告中强调,“改革和完善决策体制,推进决策科学化民主化”。
当前,改革和完善我国行政决策体制尤其具有紧迫性和重要性。
认清我国行政决策体制现状,寻找研究改进途径也显得尤为重要。
一、我国行政决策体制现状
新中国成立以后,我国建立了社会主义政治制度下的民主集中制决策体制,然而由于受封建专制统治社会的长期影响,个人迷信、家长制作风的民族心理及思维方式仍根深蒂固,我国政制及行政决策体制在实际层面上仍然表现为中央高度集权的权力型体制。
政治上,以党代政,中央高度集权;经济上,实行高度集中的单一经济公有制;行政上,政府包揽一切。
虽然这样的行政决策模式在特定的历史条件下曾发挥过积极的作用,但随着中国经济、政治体制改革的不断深化,我国经济发展水平大大提高,经济结构日益复杂,计划经济体制逐步被市场经济体制所代替,社会结构变得越来越富有流动性、复杂性,社会主义民主法制建设不断发展,这使得传统的行政决策体制弊端日益显露,越来越不能适应当今社会发展的需要。
为此,行政决策体制改革就显得迫在眉睫。
(一)我国行政决策体制改革取得的成就
随着经济体制改革和行政体制改革的步伐,民主法制建设的开展,我国的领导体制和行政体制改革持续展开,为我国行政决策体制改革提供了可靠保障,促进了我国决策体制的合理化,在决策体制改革方面取得了很大进步。
第一,建立健全科学民主依法决策体制的观念逐渐被人们接受和重视。
第二,逐步建立了行政决策系统。
决策中枢系统逐步推行了党政分开、政事分开,协调了中央与地方的关系。
各地普遍建立了政策研究室、各种类型的发展研究中心,以及管理咨询公司、学会研讨会等咨询机构,信息中心和监督系统也相继建立。
第三,逐步规范了决策程序,建立了一系列决策制度。
第四,行政决策民主化公开化取得一定进展。
长期以来,我国的行政决策往往是“个人说了算”,领导者个人高度集权,专断又封闭。
近年来,随着民主政治建设的深入,行政决策逐渐走向民主公开化,特别是决策责任制的推行,使决策者迫切需要“问政于民”,以减少决策的失误。
伴随着信息技术发展,各地在建立重大决策集体决定制及发展民主作风的同时,也普遍采用了听证制度,通过网络调查等各种形式征集群众意见,大大推进了决策的民主公开化。
(二)我国行政决策体制中存在的主要问题
虽然我国行政决策体制改革取得了一定成效,但改革的步伐还远不能跟上我国社会转型的速度,远不能达到改革的目标,行政决策体制仍存在很多问题,不能适应现代化需要。
1.科学决策体制尚未真正建立
第一,行政决策主体职责不清,各级党委、政府及人大的决策权力、职责及范围的划分仍不甚明确,关系仍未理顺,人大及政府的决策潜力尚未充分发挥。
邓小平在1986年就明确指出“不搞政治体制改革,经济体制改革难以贯彻。
党政要分开,这涉及到政治体制改革。
”政治体制的改革,“首先要党政分开,解决党如何善于领导的问题。
这是关键,要放在第一位。
第二个内容是权力要下放,解决中央和地方的关系,同时各级地方政府也有个权力下放的问题。
第三个内容是精简机构,这和权力下放有关。
”然而这个问题至今没有很好地解决,党的机构行政化比较普遍,引发了不少矛盾,导致决策系统混乱。
另外,中央与地方之间,政府与事业单位之间,政府与非政府公共组织之间的职责也没彻底划清,行政决策体系中决断、信息、参谋、监督各子系统还没真正发挥其分工合作、密切配合、科学决策的作用,致使决策缺乏综合协调性。
决策体制的非科学化造成一些领导常常做出头脑发热的政府决策,极易引起经济过热增长或渐致出轨,如曾出现的一段以“爆炒”为特征的“房地产热”“股票证券热”“期权交易热”等都是很好的说明。
第二,行政决策中枢机构的综合协调中心地位没有确立。
行政决策是当代中国最重要的公共管理决策,它实行分级分工管理,这就是行政协调任务繁重,西方发达资本主义国家绝大多数已经确立了行政决策的中枢地位,而我国改革开放以来的历次行政改革都没有突出中枢机构的综合协调中心地位。
第三,咨询、信息机构薄弱。
专门化信息机构不多,难以形成完整的信息网络,信息来源与信息质量受局限,信息处理技术、方法比较落后,信息处理能力比较低,使信息系统难以充分发挥作用。
虽然我国改革开放以来已初步建立了咨询系统,但私营的和民间的政策研究咨询机构发育缓慢、数量少、功能弱,不能在政府决策中发挥应有的作用。
咨询机构的独立性不强,权威地位不高,职能发挥不全,其作用的发挥往往取决于领导人的偏好,致使一些政策研究机构基本上变成了秘书班子,甚至闲差。
当前咨询机构的运行机制基本上“条块分割”,互相封闭,各行其是。
对同一个问题的研究,有各取所需,各为其主,客观公正性不够,重复研究、重复劳动的情况时有发生。
兼之政策研究机构专业化程度不高,研究咨询人员总体素质还有差距,有分量的研究不多,更促使了领导不重视发挥政策研究机构的咨询作用。
第四,决策内容“越位”与“缺位”并存。
行政决策的目标应该是尊重、恪守市场规律,在有利于发挥市场机制,确定和保障公民自主管理权力的前提下去解决市场失灵及市场失衡的问题。
而当前我国行政决策在内容上却存在着“越位”与“缺位”现象,一方面政府仍过多地对微观经济活动进行干预,排斥市场,替代市场,干预社区、非政府组织、基层组织内部事务的决策,做了太多政府不该做的事;另一方面对一些维护平等竞争、调节社会分配、健全社会保障、维护弱势群体利益、保障生态环境等市场、社会难以调节的问题存在着不少政策“真空”或不到位之处。
第五,决策方式、决策手段不科学。
西方国家在决策方式、技术上进行了不少的探讨,积累了不少的经验,而我国行政决策人员本身缺乏科学决策的相关知识,又不借鉴西方经验,忽视咨询机构的作用,往往凭自己的经历、经验和感受决策,喜欢依照传统和惯例,用老方法处理新问题,“经验性决策”普遍存在。
2.行政决策缺乏民主公开性
在行政决策方式上,有些决策者长官意识主导决策,不听从他人意见,决断时“一人专断”,或想当然拍脑袋,或盲目搞政绩工程、形象工程。
在决策过程中,民众参与程度低,社会力量对决策的影响力较弱,社会公众参与公共决策过程的具体方法和途径也十分不足,公众意见、愿望、要求难以表达,群众建言难以进入领导视线或根本不被重视,甚至专家论证也被抛之一旁。
这种民主作风的缺乏削弱了群众参与的信心,从而强化和助长了“一言堂”、“一人专断”式的行政决策。
此外,在决策过程中,我国尚未制定相关制度让国民直接参与政府决策,尚未规定决策公开的内容及环节,一些重大决策不够透明,一般只将决策结果见诸新闻、报纸、广播、网络等,决策过程民众很难知晓,严重损害了民众的知情权和参与权,致使决策难以反映民意。
民众对决策的不理解也给决策执行带来了不少问题。
3.行政决策缺乏程序化、规范化、制度化
理想的行政决策过程应该包括发现问题、确定目标,调查研究、咨询论证,拟定方案、分析评估,方案选优、试点试验,实施并反馈、调整提高等一系列环节。
然而在现实的决策过程中,一些功能环节如咨询论证、反馈、调整提高等却往往被忽视,常常是“谋”“断”不分家或有“断”无“谋”,科学合理的决策程序的确立并未受到足够重视。
决策的法制化程度也很低,至今我国的行政决策特别是重大事项的决策程序还没有一部统一的《行政程序法》来规范。
关于决策的听政程序的规定也只是分散的和零星的,只是在《价格法》、《行政处罚法》、《立法法》中作了规定,决策的听政程序并没有成为一切行政决策的法定程序要求。
4.行政决策缺乏监督和评估机制
行政决策责任制亟待健全。
由于我国的行政决策过程缺乏民主公开性,权力过分集中,使得对政府的行政决策缺乏机制保证,人大和司法的监督很不到位,公民和社会的监督则没有法律保障,新闻媒体的自由权仍受某种程序的限制,当行政决策损害公众利益时,公民也没有正当的救济途径。
而决策评估则长期得不到重视,缺乏合理的评估标准,重决策轻评估,在评估中往往重“定性”,轻“定量”,评估缺乏科学性。
虽然我国行政决策责任制已经启动,但仍存在很多问题。
在我国目前的行政决策体制中,决策责任主体不明确,决策权力与决策责任相分离,常常是“集体决策,集体负责”,而实际上却是无人负担责任。
决策中由于对责任制缺乏有利的监督主体,一些“拍大腿冲动上马,拍胸脯盲目自信,拍屁股推卸责任”的决策者在出现多次重大决策失误后仍然逍遥当官。
决策成败与决策者的荣辱得失、升迁降免等缺乏直接的、必然的联系,决策者往往以经验缺乏为借口,逃避责任。
目前,我国已经出台了一些相关的责任制度,如政府报告制度、人大代表审议制度等,但这些制度间缺乏整体配套性,缺乏内在衔接,作用难以发挥,更重要的是,我国对抽象行政行为的责任追究,还几乎没有明确的制度规定。
二、改进和完善我国行政决策体制的途径
行政决策是政府管理的核心,改革和完善我国行政决策体制,推进决策科学化、民主化、法制化,提高政府管理水平和公共服务的质量,并保证决策的公共利益代表性,是我们面临的一项现实而紧迫的任务,为此需要从以下几个方面努力。
(一)完善决策组织体系,合理分配决策权力
组织是职能的承载主体,完整健全的行政决策组织体系是科学合理决策的组织基础。
行政决策系统由决策中枢系统、咨询系统、信息系统、监督系统组成,只有这四部分的健全和有机结合才能更好地发挥各部分的功能,更有利于做出科学合理高效的行政决策。
权力是决策的重要要素。
权力划分的明确与合理程度对决策中枢机构间的关系及其作用的发挥都有重要影响,权力不明确会引起不同机构间的摩擦和矛盾,导致行政决策效率低下。
权责不明也容易引起权力被滥用、乱用,导致决策者不负责任,随意决策,在决策失误时逃避责任。
因此,一定要明确不同决策主体间权责关系,并用法律的形式使其明确固定化。
例如可完善《行政组织法》中关于决策的划分,行政决策权行使的方式,决策者的法律地位,资格等方面的规定。
1、进一步推行党政分开,明确党、政府和人大三者各自的决策权限、职责和范围。
中国共产党是中国工人阶级的先锋队,是广大人民群众利益的代表,坚持党的领导是保持国家政治制度巩固和稳定的根本保证,是我们任何时候都要遵循的一项根本指导原则。
党的这种特定地位决定了党中央的决策体制成为国家决策体制的核心,对人大的立法和政府的决策具有重要的影响。
然而这并不代表要“以党代政”。
党和国家政权机关的性质不同,职能不同,组织形式和工作方式不同。
党政分开是我国政治体制改革的重要内容。
只有推行党政分开,合理界定党和政府各自的决策权限,才能更好地坚持党的领导,提高行政决策的效率和效益。
2001年5月,江泽民总书记在安徽考察工作时强调,进一步改进领导方式和领导方法,实现领导方式和领导方法创新,是当前加强党的建设,稳步推进党政分开的重要思想。
因此,应根据党政分开的原则,党应将纯属政府管理职能的行政权力归还政府,使党在国家政治生活中的地位从“运动员”转变为“裁判员”,把法定的“行政首长负责制”落到实处。
摆脱各种具体的行政事务之后,党应把工作重点放在制定路线、方针和政策,通过法定途径上升为国家意志,指导法律、法规的起草,指导行政事务的推行,同时“更有效地综合政治系统内外的各种利益表达,以体现政府决策的广泛性和公平性”。
12只有真正的党政分开,“党”才能更好地指导监督“政”,“政”才能有更高的行政效率。
2、缩减政府职能、推行政企分开,政事分开,同时培育各类非政府公共组织,发挥第三部门的作用,提高社会自治合作能力。
受计划经济体制下“全能政府”的管理模式的影响,我国政府管理太宽太泛,这种政府职能的无限扩张不仅仅是导致企业经营活力的窒息和社会功能的萎缩,同时也导致政府管理能力的相对分散和政府资源配置的短缺现象,从而带来政府管理效力的衰减,导致了腐败现象的蔓延,腐败的蔓延又进一步加剧了政府管理能力的下降,使我国行政决策经常出现决策失误,导致投资失误,资源浪费或者严重的低效率现象。
13为适应我国业已初步建立的社会主义市场经济,适应我国民主社会的发展,为提高行政决策的效能,必须转变政府职能,变“全能政府”为“有限政府”,推行政企分开,政事分开。
能够由市场和社会承担的职能,就由市场和社会来承担,政府不要干预,如一些企业性的事务和营利性的经济活动等的决策行为,应该明确是企业决策行为和市场决策行为,政府不能随意加以干涉。
3、在中央与地方间实行法定分权制
我国是单一制结构国家,中央与地方间实行行政分权制,长期以来,中央与地方间关系在法律上都比较模糊,在实际层面上又表现为中央高度集权,这种中央地方决策模式,提高了政府决策自上而下执行的效率,使中央政府的决策能够在短期内以法规文件的形式迅速传达给地方各级政府及其有关部门,起到分权体制下难以产生的广泛的社会动员效果。
然而由于权力过分集中于中央导致地方政府决策权力过小,遇事“做不了主”,只得请示上级,上级又必须请示中央,导致层层审批,级级上报式的公文旅行。
这一方面严重损害了行政决策往往失去时效性,难以适应瞬息万变的市场经济和社会状况,发挥不了行政决策相对于法律、经济手段的优势作用,另一方面,由于中央决策的事项太多,中央部门往往被一些地方小事所困,而失去了对重大决策的充分规划与论证,失去了对更重要事务的关注,导致中央决策的偏向,而对于地方上报的“小事”,中央又往往缺乏对实情的了解而做出不合时宜的决策从而导致“有决策而无执行”的状况。
这种“出力不讨好”的行为损伤了整个决策体系的“效率”和“效益”。
另外,中央的高度集权使得“下级政府”往往通过制度化与非制度化的方式影响上级政府的决策。
15由于改革开放和社会主义市场经济激活了不同的利益主体的活力,地方政府往往代表地方利益抑或是其个人或小团体的利益他们对上级中央政府决策的非规范化影响往往导致决策的偏差,使决策缺乏科学性和公正性。
因此,为确保行政决策的科学性,民主性。
首先,必须通过对中央与地方的决策权限加以规范,并通过法律来保障,明确中同与地方的法律地位和权限范围。
“尤其是在中央与地方的事权,财权和干部人事权限的划分上,应该用列举的方式加以具体规定,以防止法律的任意解释和中央、地方的相互侵权。
16其次,要适度扩大地方的自主决策权,凡适合地方决策的事项,应通过立法形式逐步划给地方处理,以减轻中央的负担,同时调动地方的积极性和主动性,另外还要通过法定形式规范并拓宽地方政府影响中央决策的正式渠道,赋予地方平等的表达权。
4、加强咨询和信息系统建设,从法律上保障其应有的地位。
咨询系统和信息系统是为决策者服务的系统,它们为决策中枢提供信息和备选方案,从而在很大程度上影响甚至决定着行政决策的内容和质量。
在信息化社会的今天面对复杂多变的国内外形势,加强咨询和信息系统建设,充分有效地发挥其作用显得越来越重要。
西方国家的咨询机构比较健全,“为美国政府行政决策服务的就有700多个咨询机构,日本政府各部门建立的咨询机构审议会议达200个,英国有2000多家咨询公司”19而我国咨询机构很不健全,因此要大力鼓励和扶持咨询机构的设立,特别是拓展我国目前相对薄弱的体制外民间政策研究组织建设,建设一支具有独立思考精神的智囊队伍。
同时,通过法定形式赋予其独立研究的地位,使其摆脱领导者决策“秘书”的不合理地位,拥有自主性和灵活性,要不断提高政策研究过程的开放度,充分利用咨询机构的研究成果,发挥其辅助决策作用。
6、加强政府综合协调中心建设,促进各子系统的有机统一。
西方主要发达国家并未出现我国普遍存在的“政出多门”“规章打架”现象,这是因为西方国家政府普通建立了政府决策中心地位,对各职能部门行政决策的监控力度较大。
综合协调能力是衡量行政决策中枢控制能力的重要指标,对行政决策系统综合能力的发挥有重要作用,为有效统一各职能部门的行政决策,消除部门在行政权力扩大的过程中对职权、利益、项目的争夺,弱化部门利益与分割行政,消除部门规章冲突,维护政念统一,各国普遍加强综合协调中心的建设。
一级政府的职能部门自己愿意接受协调中心决策的前提是,协调中心必须拥有足够的资源,这种资源在西方主要国家一般表现为财政控制权(因为政府人事管理已经完全法制化规范化)。
因此,西方各国普遍的做法并非通过上级职能部门的职权来强化综合协调能力,而恰恰一般是通过这一具有控制协调的资源——财政资源来达到协调的目的。
我国也应尽快加强各级政府综合协调中心的建设,特别强化对各行政部门抽象行政行为的协调。
(二)规范决策程序,实现决策过程的法制化、程序化、制度化
合理规范的决策程序对于现代行政决策有重要作用,它体现了决策过程中的相对分工,从而能够避免决策的随意性。
在科学设置的程序中有民意的收集,能容纳各种不同意见的争论,可以最大限度地对决策进行全方位、多层次的思考,使得方案在正式实施前做到尽可能地优化,同时又为决策实施过程中的偏差纠正提供了准备,防止追踪决策时的草率现象。
从而有效地保证了决策的高质量、程序化、制度化。
法制化是行政决策科学化、民主化的根本保证,鉴于目前我国行政缺乏程序化、规范化、制度化带来的不利影响,我国要加快规范决策程序,正如十六大报告提出的“要着重加强制度建设,实现社会主义民主政治的制度化,规范化和程序化。
”
规范决策程序,需要做好以下几方面工作:
第一,要健全畅通的公民利益表达机制,保证关系公共利益的问题进入决策议程。
美国著名政策科学家詹姆斯E安德森认为:
“政府的任务是服务和增进公共利益。
”21我国是社会主义国家,行政决策的价值取向也理应是公共利益。
作为政府的行政职能之一就是对公共的需求与问题给予充分的满足,最大限度地实现公共利益。
而行政决策就是一种有效的方式,只有了解民意才能体现民意,因此,必须健全公民的利益表达机制。
完善这一机制可通过建立相关“建议与建言”网站,设立行政首长电话、邮箱等各种途径。
第二,实行专家咨询重大决策专家论证制度化。
当今世界,国际国内政治,社会环境日益复杂化及政府面临问题的多样性,决定了政府重大的决策前,要最大限度地组织相关专家群体,集思广益,虚心听取专家、智囊团的意见,才能减少重大决策失误的概率。
因此,必须将专家咨询以制度化的形式规定下来,以规避某些决策者的“拍脑袋”决策行为。
第三,完善听证制度。
听证制度是政府在制定规范性文件或做出某项行政决定时,听取利益相关人意见的程序性制度。
听证是政府做出决定前的必需行为,它给利益相关人提供主张的机会,限制了政府行为的随意性,有利于避免过去政府决策缺少公众参与机制的弊端。
在听证过程中,公民可以充分表达对各种未定方案的意见,使政府决策民主得以充分体现,使政府的行政行为更加公正、合理,公民也容易接受。
听证制度是一项非常好的制度,也是实现行政决策程序化,民主化有重要意义的制度。
应通过法律的形式对其加以规范,明确规定那些关系公众利益的决策(如火车票提价,自来水提价,电费调整,出租车调价等)必须通过听证程序,并规定参加听证的人员要求,具体形式等,严打一些地方将听证“妖魔化”现象,确保听证的公平与
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