农村执法存在问题及对策.docx

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农村执法存在问题及对策

农村执法存在问题及对策

浅谈农村违法现象及对策

农村是我国经济发展的基础，而在我国又面临人多地少，人均占有耕地比率较低的现象，在随着我国新一轮经济的快速发展中，各行各业对土地资源的需求十分旺盛。

在当前国家连续下发土地从严从紧管理文件、土地执法监察形势日趋严峻的大环境下，仍有少数人无视法律的尊严，无视违法用地行为对整体经济发展环境产生的严重后果，导致原土地承包村民接连上访，暴露出农村土地违法违规情况亟待解决。

   一、目前农村土地执法存在的突出问题

（一）土地执法的社会大环境仍不宽松

《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：

　农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。

土地承包经营期限为三十年。

发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。

承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。

农民的土地承包经营权受法律保护。

在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。

2008年10月19日，新华社又授权播发《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。

该文件指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。

土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。

但在实际环境中，合理用地、节约资源的意识并没有全面树立，宽打阔用、土地浪费的现象也时有发生。

因此，进一步树立和落实依法、合理用地观念，加强对耕地资源的保护，在当前特殊的形势下显得尤为重要和紧迫。

（二）土地违法案件主体多是政府

《中华人民共和国土地管理法》第三十四条规定：

　国家实行基本农田保护制度。

下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理：

1、经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；2、有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；3、蔬菜生产基地；4、农业科研、教学试验田；5、国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。

各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。

基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。

但随着改革开放的日益深入，在地方经济的发展中，政府面对宏观调控的大局，面对招商引资的压力，农民面对失地的困境，一些本该负有监管责任的地方政府却成了土地违法的主体，严重侵蚀着有限的耕地资源。

一些农村地方为了眼前利益，通过未批先建、以租代征等方式违法、违规占用大量耕地甚至基本农田，使耕地保有量一度处于失控状态。

（三）土地违法行为均以侵犯农民利益为特征

《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：

　征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。

征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。

征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。

征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。

需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。

每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。

但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。

但在实际操作中，表现为低标准土地补偿和拖欠征地补偿费现象比较普遍。

土地补偿采取低标准是与土地低地价出让相联系的。

由于地方政府手中的钱不多，又互相攀比低地价出让土地招商引资，只能对农民实行低标准的补偿。

不仅如此，有的甚至拖欠征地补偿费。

   二、土地违法的主要原因

（一）法律宣传不到位

《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：

任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。

土地使用权可以依法转让。

从近几年开展法制宣传活动以来，广大农民群众的法律意识不断提高，但在很多经济落后的农村特别是偏远山区，法律宣传仍然面临着很多难题，主要表现为：

一是以个人好恶行事，忽视依法行政权力，农村基础行政机关行政权力的特点是命令和服从，不论其行政行为是否合法，都按个人的主观意志去执行，结果以当事人处罚超过了法律执行范围，即处罚过大，引起了当事人不服，提出行政诉讼，结果执法机关败诉。

二是以权谋私，知法犯法。

少数农村执法部门以权易钱，损害了执法机关的声誉，在群众中影响很坏。

三是重罚轻管，以罚代法。

有些农村执法部门在处理违法案件时，偏重于经济处罚，以罚代法，违法当事人没有受到应有的法律制裁，其结果违法者交了罚金就无事了之，仍然做违法事件，给人民群众造成极大危害。

（二）农村群众法律知识贫乏

　　一是改革开放以来，我国农村特别是偏远山区农民法律的意识有一定提高，但也只是粗粗的扫了一下法盲，并未从

为发生地的行政主体管辖，在新的法律、法规对管辖权未作另行规定的情况下，如果由违法行为人住所地行政主体管辖更为方便的，经与行为发生地行政主体协商，也可由违法行为人住所地行政主体管辖；两个以上行政主体对同一违法行为都有处罚权的，或者违法行为地点难以查明的，由最先查处的行政主体管辖，对发生争议的，报请共同上一级行政机关指定管辖，即就是说国土资源执法监察对资源违法行为的查处是属地管理，先入为主的执法体制，市及市以上执法监察部门在没有法规作保障的情况下，很难主动介入重大资源违法案件的查处，极易形成地方保护主义下的执法格局，难以打击、惩处违法行为，有效的保护国土资源。

（四）土地供需矛盾突出

《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：

征用下列土地的，由国务院批准：

（一）基本农田；

（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。

征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

而各地方土地市场供需呈现不均衡发展的势头。

政府对土地市场的宏观调控缺乏前瞻性，土地储备和市场供应之间存在矛盾，有的地段土地储备后很难出手，而好地段的则土地热门抢手。

（五）土地利用总体规划和年度利用计划不适应总体规划的要求

土地利用总体规划在编制是由土地行政主管部门进行的，虽然征求了城市规划部门的意见，但是为了部门的利益规划部门并没有将有关内容完全提供；也有的是提供了，但由于城市发展的需要，规划又做出了修改，在落实土地利用总体规划和年度利用计划时没有做出相应调整。

   （六）城市拆迁因素对土地市场的影响加大

开发商取得了土地使用权后进行拆迁安置时往往要追求低成本和高利润，要求拆迁公司违规操作，有的在拆迁达不成协议情况下，以没能按时提供土地为由要求政府解决。

   （七）土地行政主管部门执法不严、违法不纠

《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定：

　禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。

已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的

土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。

但在实际操作中，开发商在取得土地使用权后没有按照出让合同规定期限和开发程度进行开发，作为土地行政主管部门没有及时进行督促和纠正，使得大量的土地囤积在少数开发商手中，造成了土地市场的价格不稳定、行政机关的执法形象受损。

   三、解决土地违法突出问题的途径

（一）严格规划管理，限制建设用地增量

在建设用地上，坚持做到凡建设用地必须符合土地利用总体规划和农用地转用计划，规划引导项目，项目服从规划。

要严格控制建设项目。

凡新上项目严格建设用地预审制度和项目评估制度，一律按照国家产业政策、生态环境、本地实际、科技含量、用地定额等指标严格审查。

坚持拒绝不良建设项目，避免土地损失和浪费。

在耕地保护上，要确定耕地保护底线，划定建设红线，把合理利用好土地，保护好耕地作为节约集约用地的出发点和落脚点。

（二）积极改造挖潜，盘活土地存量

一是狠抓破产、倒闭企业和精减掉的事业单位闲置地的利用。

按照有关规定对这些闲置土地进行收购、收回储备或监管，并纳入供地计划，通过媒体告示栏发布存量地信息动态，引导用地者对闲置地的关注，使闲置土地能得到快速利用，发挥效益。

二是狠抓城镇区内可利用地改造。

通过城区改造，大力开发可利用土地，拆除老城区基础设施差、居住条件恶劣的老房、旧房、危房，重新规划建设。

三是狠抓农村村庄整治。

大力开展治理空心村和建设中心村和重点的村庄整治工作，引导和组织农民居住向城镇和中心村集中。

（三）强化调控手段，优化土地资源配置

一是合理调整用地结构。

按照工业向开发区集中，商贸向中心区集中，人居向小区集中的思路，逐步提高城市品位，划分城市功能。

二是最大程度地显现土地价值。

要把土地价格作为土地利用和配置的调控手段，通过招标、拍卖、挂牌出让竞争方式，实现土地价格的最大化。

三是有效地提高土地容积率。

在建设项目上实行定额管理，凡达不到定额要求的建设用地一律不予审批。

（四）强化土地利用总体规划与其他相关规划，特别是城市建设总体规划的衔接

统一使用国家和省制定的建设用地控制指标，统一规划的实施管理。

确定建设项目的投资强度、容积率、建筑系数、绿地率和开发进度等控制性要求，相互定期或不定期到项目实施现场核查和落实项目用地单位履行约定条件的情况，发现问题，及时纠正。

土地利用总体规划要依法向社会予以公告，接受社会各界对规划实施的监督，修改规划必须实行听证。

（五）制定案件查处操作规章，建立错案追究制度

 一是以土管法、矿产法和“九个条例”为实体法，汇总违法种类，对法律、法规规定的违法行为构成要件，处罚标的、处罚额、处罚依据，依违法种类逐一规定能够证明违法事实所必须的直接证据和简接证据，使事实清楚，证据确凿作到具体量化。

二是以行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法等为程序法，从应诉的角度出发，制定查处资源违法案件必备程序，并统一印制告知、通知，使执法文书格式化。

三是健全违法案件案卷管理制度，建立违法案卷档案库。

四是建立错案追究制度，分层次划分错案责任人。

凡案件查处承办调查人调查的事实不清，应该取得的直接证据和简接证据未完全取得；适用法律错误，法律条款用错；程序不到位，或者超过法定的程序到位时限，导致案件败诉的，案件查办人承担错案责任；凡案件查处承办人调查的事实清楚，证据确凿，适用法规及其条款准确，处罚裁量得当，在决定具体处罚过程中集体研究讨论时，或者领导签发时，不尊重案件查办人意见，导致案件败诉的，研究案件或者签发领导承担错案责任；凡案件败诉既有调查事实不清，又有集体研究适用法律条款错误，也有领导签发改变处罚裁量等原因造成，按败诉原因认定，依比例划分承担败诉责任。

总之，构建和谐完美的社会主义新农村，必须依法建设，依法管理，加大法律宣传力度，提高农民的依法办事能力，使农村违法现象日趋减少，营造和谐社会的大环境。