内部事务信息的确立运用和发展兼论与过程性信息的界分.docx
- 文档编号:2801380
- 上传时间:2022-11-15
- 格式:DOCX
- 页数:16
- 大小:817.31KB
内部事务信息的确立运用和发展兼论与过程性信息的界分.docx
《内部事务信息的确立运用和发展兼论与过程性信息的界分.docx》由会员分享,可在线阅读,更多相关《内部事务信息的确立运用和发展兼论与过程性信息的界分.docx(16页珍藏版)》请在冰豆网上搜索。
内部事务信息的确立运用和发展兼论与过程性信息的界分
摘 要
内部事务信息与过程性信息从有“名不正”之嫌到正式列入免除公开事项,源于契合国际惯例和保护行政有效运转利益的考量。
然而,大量案例表明,“内部事务”与“过程性”本身指向笼统,涵盖性极广,内部事务信息与过程性信息相互勾连交织,难以有效区分,有必要进行重新界定。
内部事务信息应限缩并更名为“纯行政内部信息”,主要指技术性、细节性信息,不公开的理由在于与公共利益、特定公民组织利益关系不大。
过程性信息应为“机关及其人员的评价性信息”,公开将有损于行政内部有效交流和决定质量。
关键词 内部事务信息 过程性信息 妨碍行政有效运转
目 录
一、由“名不正”到正式列入免除公开事项
二、免除公开的正当性
三、行政运用和司法判定
四、完善的基本思路和方式
免除公开信息的确定及其运用,一向是政府信息公开制度规范的重点,也是争议的焦点。
不过,不同类型的免除公开事项争议点有所区别。
在我国,内部事务信息和过程性信息作为免除公开事项的合法性曾遭到质疑,修订后的《政府信息公开条例》(以下简称《现行条例》)明确把二者列入免除公开事项,[1]终结了这一质疑,但二者在实践中的频繁使用、相互勾连和衍生的争端,引发了对二者正当性、关系和应包含事项等深层问题的讨论。
本文以司法案件为基础,把内部事务信息作为分析重点,对二者的确立、适用及发展进行探讨。
一、由“名不正”到正式列入免除公开事项
除非有不公开的正当理由,所有政府信息均应当公开,[2]这是现代政府信息公开制度的核心精神。
[3]政府信息公开制度强调公开,但不要求一律公开,允许设置一定的免除公开事项。
哪些事项应列为免除公开事项,是重大而复杂的问题。
比较可发现,各国家和地区的免除公开事项多寡不尽相同,但纷繁规定背后的共同要求是:
免除公开事项须必要、正当并由立法予以明确规定。
(一)设置的缺位在修订前的《政府信息公开条例》(以下简称《修订前条例》)中,[4]既无法找到把内部事务信息和过程性信息列入免除公开信息的直接规定,也难以从规定中间接推导出二者为不公开事项的任何线索,二者在《修订前条例》的免除公开信息清单上付之阙如。
通常而言,信息公开基本法允许一定位阶的法律规范根据需要设定超出一般免除公开事项的特别免除公开事项。
为防止特殊免除公开事项过多或背离公开的基本导向,往往又会设置限制条件。
遗憾的是,《修订前条例》未主动预留这一特别设置。
[5]即使如此,基于法律位阶和法律规范适用规则,单行法律、行政法规仍有默示设定特别免除公开事项的空间。
然而,并无法律或条例之外的行政法规把二者列入免除公开事项的直接或间接规定。
(二)实际存在的样态尽管在《修订前条例》中付之阙如,但并未阻止内部事务信息和过程性信息在实践中出现,其存在是通过两种方式实现的:
一种方式是一些地方性法规、规章甚至规范性文件直接规定二者为免除公开事项;另一种方式是借助行政解释把二者排除在政府信息范围之外,间接达到不公开效果。
出于现实需要,一些规定明确把二者列为免除公开事项。
这些规定以规章和规范性文件为主,也包括地方性法规。
例如,《安徽省政府信息公开办法》第11条规定:
“下列政府信息不予公开:
……(五)行政机关讨论、研究、审查有关事项的过程性信息和内部管理信息……”。
[6]有统计显示,到2017年至少有17部规章把内部管理信息、23部规章把过程性信息直接列入免除公开事项。
[7]《大同市政务信息公开条例》[8]是条例修订前唯一一部将内部事务信息和过程性信息列入免除公开事项的地方性法规。
第12条规定:
“下列情形的政务信息,免于公开:
……(四)正在调查、处理过程当中的;(五)公开后可能会影响公正执法或者威胁个人生命安全的;(六)公开可能造成社会重大负面影响的……”。
从法律规范位阶和效力角度分析,上述规定显然超越了《修订前条例》,当属违法。
实践中,虽存在地方性法规、规章逾越上位法的情形,政府信息公开领域如此集中出现应属罕见。
条例修订前将二者导向不公开更具权威性且有全国性、统一性影响的是另一渠道,即2010年1月国务院办公厅发布的《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(以下简称《意见》)。
[9]《意见》指出:
“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。
”根据《立法法》和国务院办公厅的主要职责,国务院办公厅无权制定规章,不能设置免除公开事项。
有法官分析指出,该意见“本身并非部门规章,不是行政诉讼中司法审查的依据,只能作为具体应用的解释。
故严格来讲……关于过程性信息的规定尽管可以作为行政机关不予公开政府信息的抗辩理由,却不具有最终决定性,仍然要接受法院在裁判理由中对其是否合法、有效、合理或适当进行评述。
”[10]不过,由于条例明确规定国务院办公厅为“全国政府信息公开工作的主管部门”,赋予其“负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作”职能。
[11]同时,国务院办公厅作为协助国务院领导处理国务院日常工作的机构,[12]有权“协助国务院领导同志组织起草或审核以国务院、国务院办公厅名义发布的公文”。
[13]因而,《意见》事实上具有很高的权威性,其效力亦得到司法的认可,“在性质上属于全国政府信息公开工作主管部门对《政府信息公开条例》的具体应用解释,且该解释符合国际通例,也有利于兼顾公开与效率的平衡。
”[14]值得关注的是,与直接把二者规定为免除公开事项处理方式不同,《意见》采用的方法是通过行政解释把二者排除在政府信息范围之外,[15]如此处理既避免了与条例的直接抵触,又可实现把二者排除在公开之外的目的。
然而,把二者界定为非政府信息,难免牵强。
[16]综合上述分析,无论是直接方式还是间接方式,把内部事务信息和过程性信息称为免除公开事项皆存在“名不正”之嫌。
(三)正式列入免除公开事项2019年,首度修订的《政府信息公开条例》基于回应现实需要在明确确立公开原则的基础上,更为全面、清晰地厘定免除公开事项。
内部管理信息和过程性信息被纳入其中,结束了“名不正”的局面。
《现行条例》第16条规定:
行政机关的内部事务信息,包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息,可以不予公开。
行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息,可以不予公开。
法律、法规、规章规定上述信息应当公开的,从其规定。
二、免除公开的正当性
内部事务信息及过程性信息是否应纳入免除公开事项的关键,不只在规定方式,更在于规定的实质合理性。
结合条例修订情况以及二者在实践中的运用展开分析,可以发现二者被列入免除公开事项大致有两方面原因:
(一)契合国际惯例主张把二者列入免除公开事项的重要理由在于这是国际惯例或者通行做法。
前引最高人民法院行政裁定书指出,“从世界范围看,内部信息、过程信息、决策信息通常被列为可以不公开的情形”,我国采用“符合国际惯例”。
[17]检索发现,此一裁判理由得到多份法院裁判的附和,代表着一种重要立场。
观察一些国家信息公开立法,的确存在类似我国内部管理信息、过程性信息的免除公开事项,然而无论在表述还是在内容上皆有明显区别。
美国《信息公开法》共列出9项免除公开事项,其中有两项在表述上与我国的内部管理信息、过程性信息有很强的对应性,即第2项与第5项。
第2项为机关内部人员规则和习惯(internalpersonnelrulesandpractices),第5项为机关之间或机关内部的备忘录或函件。
[18]不过,美国之外的其他国家则较少把内部管理信息作为独立的免除公开事项。
日本、韩国、加拿大等国家的立法中含有“人事管理事务”“内部管理”“审计”等用语,但与我国立法上的内部事务信息的概念性质和范围有很大不同。
《日本信息公开法》第5条第6项规定,国家机关和地方公共团体“人事管理事务中,可能导致妨碍公正、协调进行人事管理的”,可不予公开。
[19]韩国《关于公共机关信息(情报)公开的法律》第9条规定:
“有关检查、监督、监查、考核、规制、招标合同、技术开发、人事管理、决议过程或内部检查过程的事项中,如公开则会阻碍公务的正常进行或严重阻碍研究、开发的信息”,[20]不予公开。
加拿大《获取信息法》第22条规定公开将有损于特定测试、审计的使用或结果,含有与该测试、审计的程序、技术或细节有关的信息,不予公开;第22.1条规定含有行政机关内部审计报告草稿或任何相关审计工作文件信息免于公开,但是信息超过15年、审计最终报告已公开或审计首次启动后2年内最终报告未提交机关的除外。
[21]不少国家规定的另一类免除公开事项含有“内部”“审议”等用语,表面上看与内部事务信息有关联,但实则与我国的过程性信息有更多共同性。
日本《信息公开法》第5条第5项规定:
“国家机关和地方公共团体内部或相互之间有关审议、讨论或协议的信息中,因公开可能对坦率的意见交换、意思决定的中立性造成不当损害、可能产生国民间的混乱、可能不当地给予特定的人利益或不利益的信息”,[22]不予公开。
澳大利亚《信息公开法》第47C条规定,在涉及行政职能的审议程序(deliberativeprocesses)过程中获取、准备、记录的意见、建议,有条件不公开。
但是,又附加了诸多除外事项:
一是支持机关履行职能和权力作出或提出影响公众、个人和实体的决定或建议的操作信息(operationalinformation);二是纯粹的事实材料(purelyfactualmaterial);三是科学、技术专家(无论是否受雇于该行政机关)的报告,包括专家就科学或技术问题发表的意见;四是依法在行政机关内设立的机构或组织提供的报告;五是行使裁决职能作出的最终决定的记录或正式理由说明。
[23]英国《信息公开法》第36条规定,凡有损于公共事务有效运作信息免除公开,特别是依有资格之人(qualifiedperson)的合理意见认为有下列三种情形之一的信息应免除公开:
一是会或可能会有损大臣集体责任传统的维护……;二是会或可能会抑制自由、坦诚地提供建议,或者在讨论中自由、坦诚地交换意见;三是其他会或可能有损公共事务的有效运作。
德国《信息自由法》及相关理论文献中并没有“过程性信息”概念,不过该法第3、4条规定的免除公开信息与过程性信息有相似性,保护对象“主要是行政决策过程中的内部讨论信息以及直接准备工作产生的信息”。
[24]加拿大、[25]南非的立法皆有与此十分相似的规定,[26]前引韩国立法第9条所规定的信息也更类似于过程性信息。
(二)有不公开的正当利益纵观不同国家的政府信息公开制度安排及实践,可以发现并无国家奉行绝对公开主义,而是均设置有一定的免除公开事项。
从制度合理性考量,这些免除公开事项的存在,不是权宜之计或者出于不正当考虑,而是基于保护一定的正当利益的需要。
如同公开是为了保护特定的权益——知情权,在某些情况下不公开同样是为了保护特定的权益。
梳理总结林林总总的免除公开事项,可以把这些事项保护的利益概括为三方面:
一是国家安全和公共利益,如涉及国防、外交方面的政府信息;二是第三方权益,如商业信息和个人信息;三是行政或公务有效运转利益。
内部事务信息和过程性信息,当归入第三方面。
在现代社会,行政机关承担着多项职能,这些职能的履行在于为社会和公民、组织提供公共福祉和公共服务。
行政机关在履行职能职责时所生成的大量信息,原则上公众和公民、组织皆有权了解,但若公开将有损行政活动有效进行,并进而影响公共福祉和公共服务的有效供给时,就必须权衡是否公开,这正是设置第三类免除公开事项的原因。
例如,要求将与公共利益无涉、与公民、组织权益无关或者公众不感觉兴趣的琐碎的政府信息,都列入公开范围,无疑会大大增加行政成本,行政机关和公务员也会陷入繁重的事务之中,不公开可以将行政机关从提供这些信息的负担中解脱出来。
行政管理要求公务员针对有争议的问题或者正在研究中的重要问题,能够畅所欲言,发表真知灼见,提供有价值的意见、建议、方案等,从而保证决定的质量。
然而,如不设限制
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 内部事务 信息 确立 运用 发展 过程