解析保障农民工工资支付条例对建设工程领域的影响.docx

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解析保障农民工工资支付条例对建设工程领域的影响

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《保障农民工工资支付条例》全文共七章六十四条，明确规范建设工程领域的农民工工资支付问题用了整一个章节共一十五条的篇幅。

除农民工工资外，涉及建设工程其他方面的条文也有复数多条。

据此笔者认为，《条例》主要调整的关系就是在建设工程领域中分包单位、施工总承包单位和建设单位与农民工劳动者间的关系。

本文将从《条例》具体条文与工程现场管理相结合的角度出发，简要分析《条例》正式实施后对于前述四者的影响。

为考虑阅读方便，本文所涉法律条文将在文中注明，并文后附录条文全文。

一、工程项目启动阶段

一般来说，建设单位启动工程项目需要进行对施工总承包单位的招投标（如有）和办理建设规划许可证、建设施工许可证等各类行政许可的工作，其中办理建设施工许可证是工程项目启动阶段相当重要的环节。

《条例》实施后，建设单位在办理建设施工许可证时增加了一个证明，以证实其具有满足施工所需要的资金，否则将无法办理建设施工许可证。

（《条例》第二十三条第一款）虽然此规定有利于让施工总承包单位了解建设单位是否有充足的资金注入该项目，但从市场实际角度出发，笔者认为一家有资质有规模的建设单位在同一时间不可能或很少只建设一个项目，自然也不可能专门闲置一笔巨额资金一直用于单一项目。

该证明的作用既强建设单位所难，也无法限制建设单位在办理完建设施工许可证后，随即将资金挪作他用。

对于施工总承包单位而言，《条例》实施后的一大利好是建设单位必须提供工程款支付担保（《条例》第二十四条第一款），以笔者在施工企业多年的工作经验来看，施工总承包单位绝大多数情况下发生拖欠下游资金的原因之一就是建设单位付款不及时，这种付款不及时包括但不限于拖三月付一月、商票付款、前期过度垫资等情况。

考虑到维护与建设单位的商业合作关系，施工总承包单位往往会拆东墙补西墙，造成其他项目的资金使用困难。

可惜的是《条例》并未明确担保形式和提供担保的时间，从《条例》的法律责任规定来看，应当是在工程施工阶段或之前提供（《条例》第五十七条第一款）。

虽然以笔者曾办理过的多起以房抵工程款的纠纷经验来看，即便是建设单位提供的担保，仍会出现施工总承包单位和建设单位对于担保物的价值莫衷一是，后期施工总承包单位所耗费的时间成本和鉴定成本均十分惊人。

但《条例》的规定至少让施工总承包企业获得了一个法定停工的权利。

自2016年国务院办公厅颁布《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》至本《条例》，国务院办公厅及其各部委多次颁布行政法规和部门规章，要求施工总承包单位落实农民工实名制以及工资专用账户（《条例》第二十六条第一款、第二十八条第一款），全国各地也相继出台了相关的政策规定，但实际效果甚微。

一方面是因为施工领域存在大量的挂靠施工队，人员流动频繁，技术参差不齐，难以达到政府要求的标准，施工总承包单位即便想落实也很难得到实现；另一方面是施工总承包单位也不太愿意耗费大量的时间和人力成本来做这项看似并不会提高效益的事情。

但本《条例》实施后，施工总承包单位必须要开始正视这一“历史遗留”问题，因为情节严重的，将会影响企业的施工资质。

（《条例》第五十五条）

二、工程施工阶段

在《条例》实施之前，人员工资一般都是由建设单位依据当期施工总承包单位的请款报告连同其他的材料款一次性全额支付至施工总承包单位，再由施工总承包单位支付至各分包方。

在《条例》实施之后，这一现象将被打破。

《条例》明确人员工资为专款专用，施工总承包单位将跳过中间的分包方和包工头环节，依据劳务分包提供的工资支付表直接将工资支付至农民工本人（《条例》第三十一条）。

同时也给予建设单位一定压力，使之承担一旦不按时支付农民工工资将可能发生的停工罚款等不利后果（《条例》第二十九条、第五十七条第二款）。

而不论是监督建设单位资金到位，或者是工程停工所造成的窝工费用，都在一定程度上改变了施工总承包单位以往面对建设单位时的弱势地位。

同时为保证施工总承包单位能够自觉依规执行，《条例》还给了施工总承包单位一点福利：

结清农民工工资的前提下公告30日后，可以注销专用账户，剩余的金额（笔者认为实际上施工总承包单位可以该笔资金进行不违反《条例》规定的理财所获得的收入）归施工总承包单位所有（《条例》第二十七条第二款）。

不过《条例》又规定了分包单位拖欠农民工工资的由施工总承包单位先行清偿（《条例》第三十条第三款），似乎存在规定前后矛盾的情况。

笔者认为，后者应当是针对未按《条例》规定设立专用账户，仍然按照以往付款方式的个别工程项目所设立的兜底条款，并不影响合规的施工总承包单位按照《条例》规定支付农民工工资。

另一方面，施工总承包单位新增了两项义务：

设立工资保证金（《条例》第三十二条）和在工地现场醒目位置设立维权信息牌（《条例》第三十四条）。

前者虽然明显增加了施工总承包单位的资金运作压力，但可以采用保函替代，具体的细则有待政府部门另行规定；后者实际上是在原“五图一牌”的基础上新增了当地最低工资标准和工资支付日期等信息，这些新增信息其实是提醒现场施工的农民工们了解自身的权益。

这两项新规都是对建工总承包单位的鞭策（《条例》第五十五条第二款、第五十六条第四项）。

三、工程竣工结算阶段

《条例》第四章中还有诸如建设单位与施工总承包单位应当约定工程款计量周期和工程款进度结算办法（《条例》第二十四条第二款）、施工总承包单位与分包单位应当约定工程款计量周期、工程款进度结算办法（《条例》第二十五条）的一些规定，以规范三方之间的工程计量和付款节点，避免出现三角债的情况，但实际上较难落实。

即便在建设工程施工合同中有明确的约定，在实际施工中总是会发生一些情况使得工程无法完全按照约定履行。

所以《条例》规定也仅为参考，而没有在“法律责任”部分予以处罚。

这也是本文仅从工程现场管理和与“法律责任”部分相关的条文进行分析，并未就全条文进行分析的原因。

四、非法转包、分包、挂靠的情形

关于非法转包、分包及挂靠时，转包人、分包人和挂靠方拖欠农民工工资的情形，《条例》规定有细微的区别：

对于转包人规定要求施工总承包单位先行支付，再依法另行追偿（《条例》第三十条第四款）；而对于分包人和挂靠方仅规定要求施工总承包单位清偿，并未规定能否追偿（《条例》第三十六条），笔者认为，不论是非法转包、分包还是挂靠，依据现有的法律均明确规定其与建设单位或施工总承包单位签订的合同均为无效合同，故在施工总承包单位已经将农民工工资支付至转包人、分包人或挂靠方后，其未将农民工工资支付给农民工个人的行为已构成不当得利，所以不论是转包人、分包人或挂靠方，在施工总承包单位再次支付农民工工资的情况下，均应当返还之前施工总承包单位支付的资金。

五、涉及政府工程部分

《条例》对于政府工程明确规定不得垫资建设（《条例》第二十三条第二款），同时也规定了相应的法律后果（《条例》第五十九、六十、六十一条），但是并未规定在政府逾期仍不按本《条例》规定拨付农民工工资的情况下，政府是否仍需要支付工资。

笔者相信，《条例》只是踏出规范政府工程的第一步，以后的第二步一定不会遥远。

六、小结

《条例》明确赋予了施工总承包单位更多的权利以对抗建设单位，也给予了建设单位一些的义务，使得施工总承包单位一直以来相对弱势的地位得到提高。

《条例》更多着眼于农民工工资方面的规定，使得部分施工总承包单位失去了向建设单位请求支付更多工程款的借口。

但从市场规范的角度出发，笔者认为《条例》的实施对于合规的施工总承包单位来说绝对是利好。

《条例》的颁布旨在规范、保护农民工的合法收入能够最终落实到个人，笔者在原单位工作期间曾经历过多次被上门讨薪的农民工围堵在工地现场、派出所的情形。

其中有因为包工头携款跑路而公司无奈另行垫付的情形；也有包工头实际收到工程款但不支付，怂恿农民工上门闹事的情况。

笔者希望本《条例》的实施，能够让在建设工地第一线辛苦的工人们，确实的拿到属于自己应得的薪酬。

附：

本文涉及《保障农民工工资支付条例》相关重点法律条文

第二十三条　建设单位应当有满足施工所需要的资金安排。

没有满足施工所需要的资金安排的，工程建设项目不得开工建设；依法需要办理施工许可证的，相关行业工程建设主管部门不予颁发施工许可证。

政府投资项目所需资金，应当按照国家有关规定落实到位，不得由施工单位垫资建设。

第二十四条　建设单位应当向施工单位提供工程款支付担保。

建设单位与施工总承包单位依法订立书面工程施工合同，应当约定工程款计量周期、工程款进度结算办法以及人工费用拨付周期，并按照保障农民工工资按时足额支付的要求约定人工费用。

人工费用拨付周期不得超过1个月。

建设单位与施工总承包单位应当将工程施工合同保存备查。

第二十五条　施工总承包单位与分包单位依法订立书面分包合同，应当约定工程款计量周期、工程款进度结算办法。

第二十六条　施工总承包单位应当按照有关规定开设农民工工资专用账户，专项用于支付该工程建设项目农民工工资。

开设、使用农民工工资专用账户有关资料应当由施工总承包单位妥善保存备查。

第二十七条　金融机构应当优化农民工工资专用账户开设服务流程，做好农民工工资专用账户的日常管理工作；发现资金未按约定拨付等情况的，及时通知施工总承包单位，由施工总承包单位报告人力资源社会保障行政部门和相关行业工程建设主管部门，并纳入欠薪预警系统。

工程完工且未拖欠农民工工资的，施工总承包单位公示30日后，可以申请注销农民工工资专用账户，账户内余额归施工总承包单位所有。

第二十八条　施工总承包单位或者分包单位应当依法与所招用的农民工订立劳动合同并进行用工实名登记，具备条件的行业应当通过相应的管理服务信息平台进行用工实名登记、管理。

未与施工总承包单位或者分包单位订立劳动合同并进行用工实名登记的人员，不得进入项目现场施工。

施工总承包单位应当在工程项目部配备劳资专管员，对分包单位劳动用工实施监督管理，掌握施工现场用工、考勤、工资支付等情况，审核分包单位编制的农民工工资支付表，分包单位应当予以配合。

施工总承包单位、分包单位应当建立用工管理台账，并保存至工程完工且工资全部结清后至少3年。

第二十九条　建设单位应当按照合同约定及时拨付工程款，并将人工费用及时足额拨付至农民工工资专用账户，加强对施工总承包单位按时足额支付农民工工资的监督。

因建设单位未按照合同约定及时拨付工程款导致农民工工资拖欠的，建设单位应当以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资。

建设单位应当以项目为单位建立保障农民工工资支付协调机制和工资拖欠预防机制，督促施工总承包单位加强劳动用工管理，妥善处理与农民工工资支付相关的矛盾纠纷。

发生农民工集体讨薪事件的，建设单位应当会同施工总承包单位及时处理，并向项目所在地人力资源社会保障行政部门和相关行业工程建设主管部门报告有关情况。

第三十条　分包单位对所招用农民工的实名制管理和工资支付负直接责任。

施工总承包单位对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督。

分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。

工程建设项目转包，拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。

第三十一条　工程建设领域推行分包单位农民工工资委托施工总承包单位代发制度。

分包单位应当按月考核农民工工作量并编制工资支付表，经农民工本人签字确认后，与当月工程进度等情况一并交施工总承包单位。

施工总承包单位根据分包单位编制的工资支付表，通过农民工工资专用账户直接将工资支付到农民工本人的银行账户，并向分包单位提供代发工资凭证。

用于支付农民工工资的银行账户所绑定的农民工本人社会保障卡或者银行卡，用人单位或者其他人员不得以任何理由扣押或者变相扣押。

第三十二条　施工总承包单位应当按照有关规定存储工资保证金，专项用于支付为所承包工程提供劳动的农民工被拖欠的工资。

工资保证金实行差异化存储办法，对一定时期内未发生工资拖欠的单位实行减免措施，对发生工资拖欠的单位适当提高存储比例。

工资保证金可以用金融机构保函替代。

工资保证金的存储比例、存储形式、减免措施等具体办法，由国务院人力资源社会保障行政部门会同有关部门制定。

第三十四条　施工总承包单位应当在施工现场醒目位置设立维权信息告示牌，明示下列事项：

（一）建设单位、施工总承包单位及所在项目部、分包单位、相关行业工程建设主管部门、劳资专管员等基本信息；

（二）当地最低工资标准、工资支付日期等基本信息；

（三）相关行业工程建设主管部门和劳动保障监察投诉举报电话、劳动争议调解仲裁申请渠道、法律援助申请渠道、公共法律服务热线等信息。

第三十六条　建设单位或者施工总承包单位将建设工程发包或者分包给个人或者不具备合法经营资格的单位，导致拖欠农民工工资的，由建设单位或者施工总承包单位清偿。

施工单位允许其他单位和个人以施工单位的名义对外承揽建设工程，导致拖欠农民工工资的，由施工单位清偿。

第五十四条　有下列情形之一的，由人力资源社会保障行政部门责令限期改正；逾期不改正的，对单位处2万元以上5万元以下的罚款，对法定代表人或者主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上3万元以下的罚款：

（一）以实物、有价证券等形式代替货币支付农民工工资；

（二）未编制工资支付台账并依法保存，或者未向农民工提供工资清单；

（三）扣押或者变相扣押用于支付农民工工资的银行账户所绑定的农民工本人社会保障卡或者银行卡。

第五十五条　有下列情形之一的，由人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门按照职责责令限期改正；逾期不改正的，责令项目停工，并处5万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，给予施工单位限制承接新工程、降低资质等级、吊销资质证书等处罚：

（一）施工总承包单位未按规定开设或者使用农民工工资专用账户；

（二）施工总承包单位未按规定存储工资保证金或者未提供金融机构保函；

（三）施工总承包单位、分包单位未实行劳动用工实名制管理。

第五十六条　有下列情形之一的，由人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门按照职责责令限期改正；逾期不改正的，处5万元以上10万元以下的罚款：

（一）分包单位未按月考核农民工工作量、编制工资支付表并经农民工本人签字确认；

（二）施工总承包单位未对分包单位劳动用工实施监督管理；

（三）分包单位未配合施工总承包单位对其劳动用工进行监督管理；

（四）施工总承包单位未实行施工现场维权信息公示制度。

第五十七条　有下列情形之一的，由人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门按照职责责令限期改正；逾期不改正的，责令项目停工，并处5万元以上10万元以下的罚款：

（一）建设单位未依法提供工程款支付担保；

（二）建设单位未按约定及时足额向农民工工资专用账户拨付工程款中的人工费用；

（三）建设单位或者施工总承包单位拒不提供或者无法提供工程施工合同、农民工工资专用账户有关资料。

第五十九条　政府投资项目政府投资资金不到位拖欠农民工工资的，由人力资源社会保障行政部门报本级人民政府批准，责令限期足额拨付所拖欠的资金；逾期不拨付的，由上一级人民政府人力资源社会保障行政部门约谈直接责任部门和相关监管部门负责人，必要时进行通报，约谈地方人民政府负责人。

情节严重的，对地方人民政府及其有关部门负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法依规给予处分。

第六十条　政府投资项目建设单位未经批准立项建设、擅自扩大建设规模、擅自增加投资概算、未及时拨付工程款等导致拖欠农民工工资的，除依法承担责任外，由人力资源社会保障行政部门、其他有关部门按照职责约谈建设单位负责人，并作为其业绩考核、薪酬分配、评优评先、职务晋升等的重要依据。

第六十一条　对于建设资金不到位、违法违规开工建设的社会投资工程建设项目拖欠农民工工资的，由人力资源社会保障行政部门、其他有关部门按照职责依法对建设单位进行处罚；对建设单位负责人依法依规给予处分。

相关部门工作人员未依法履行职责的，由有关机关依法依规给予处分。