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行政组织理论

1．组织与行政组织概述

1.组织的含义：

A组织是人类生存的基本方式。

没有组织，也就没有社会。

组织是连接人与社会的中介。

B组织是社会的细胞，社会的基本单元，是人民实现共同目标的工具。

C从社会发展来看，组织产生于人类的生存斗争和谁斗争之中。

最初出现的人类组织是家庭，氏族，部落，以后逐渐产生了阶级，出现了国家，国家将其领域内的每个成员都编入一定的组织。

D充分发挥组织功能，发展和完善人类社会的组织体系，已经成为了发展政治，经济，科技，文化，教育，卫生等各项事业，改善人类生活条件，提高人的尊严和价值的一个重要途径。

E从人类社会群体的骄傲度来看，所谓组织，就是人民按照一定的目的，任务和形式，编制起来的社会集团，是出于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体。

简单地说，组织是两个以上的人，目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群关系。

2.行政组织的含义

行政组织有广义和狭义之分。

A广义的行政组织是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。

B狭义的行政组织是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的，体现统治阶级的意志、行驶行政权力，执行行政职能，推行任务，管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。

本书所研究的对象就是狭义的行政组织。

C在我国，狭义的行政组织是指国家权力机关——各级人民代表大会的执行机关即国务院和地方各级人民政府系统，其职责是负责贯彻执行各级人民代表大会所通过的法律，政策和决定，并接受各级人民代表大会的监督。

D狭义的行政组织是社会组织中规模最大的组织。

3.行政组织的基本要素

组织是由两个以上的人，目标和特定的人际关系这三种要素构成的群体，这是一种基本的概括。

具体而言，构成组织和行政组织的要素可以分为物质要素和精神要素两大类。

A物质要素。

a人员。

行政组织的第一个物质要素就是人员。

人员，是行政组织的主体，核心。

离开了人的参与，一切组织都不存在，一切组织的活动都无法进行。

因此，要建立行政组织，首先要选择一定数量和质量的人员，并对选择的程序和要求有着明确的规定。

b经费。

行政组织要开展活动离不开经费。

离开了经费，行政组织就会陷于瘫痪，组织的各项活动就无法开展。

经费是维持行政组织运行于发展所不可缺少的因素。

c物资设备。

即行政组织开展活动所必须具备的技术设备，工具，所必须消耗的各类材料和能源。

它们是行政组织赖以生存和发展的物质基础。

B精神要素

a目标。

行政组织根据一定目标设立的，其一切活动都是围绕着组织目标进行的。

目标是组织赖以产生、发展的基础和原因，是组织存在的灵魂，是组织前进的方向。

它从本质上反映了组织的基本功能。

组织目标包括任务，目的，指标，数量，质量和时限等内容。

组织的目标分为总目标，分目标和工作目标三类。

总目标是关于组织最根本性问题的原则性问题，是制定目标和工作目标的依据；分目标和工作目标是组织总目标的分解和具体化。

b权责结构。

权责结构指的是组织系统内部各子系统、工作单元，以及各组织成员、各工作职位之间在工作任务，权力和责任方面的一系列从属并列关系。

权责结构是形成组织纵向层级和横向部门体系的基础，是组织分工，组织法规与组织纪律的实际体现。

C人际关系。

人际关系状况如何，对于能否稳定组织的各种内在因素，能否调动组织成员工作的主动性，积极性，能否有效地实现组织目标具有不可忽视的作用。

4.行政组织的性质

行政组织是社会各类组织中的一种，与其他组织一样，其性质包括以下四个方面：

A静态的组织结构。

从静态的角度看，行政组织是一个完整的尸体，他是由按照职能目标分工，权力指挥关系，责任归属，工作程序设置的各个层级，各类部门，各个职位等所共同构建的一个完整体系。

行政组织结构是行政组织最明显的外在表现。

B动态的组织过程。

从动态的角度来看，行政组织就是一个把人、财、物、时间、信息、知识、环境等因素在特定时间和空间内联系和配置起来的有机整体，是一个发挥组织功能的动态活动过程，实现组织目标，才能体现组织的存在，显示组织的生机与活力。

C生态的组织环境。

从行政组织与整个社会的关系来看，行政组织是出于外在社会环境发生人员，物资与信息的双向交流，离开了外在社会环境的支持和帮助，行政组织就无法存在。

D心态的组织意识。

行政组织是人们为了实现共同的目标而建立的群体。

行政组织的成员对组织目标和组织内部权责关系的认识，以及他们在相互交往和思想沟通过程中的感知情况，形成了一定的人际关系网络和团体意识。

后者的好坏直接促进或妨碍组织目标的实现。

所以，我们在实际活动中必须注意组织成员的心态意识，注意组织总的精神状态。

5.行政组织的特殊性质。

因而行政组织在具有社会组织共性的同时，也表现出自己独具的各种特性。

宏观性质：

A阶级性。

国家是阶级矛盾不可调和的产物。

国家的意志实际上是统治阶级的意志，国家职能的核心就是维护统治阶级的利益。

行政组织作为国家意志的体现者，作为国家职能的执行机关，其管理活动中必然会表现出鲜明的阶级特性。

归根到底，在阶级社会中，统治阶级的利益是行政组织各项权利的渊源，行政组织建立即运行的根本目的就是维护统治阶级的利益，贯彻统治阶级的意志。

B社会性。

社会性是行政组织的基础，阶级性是其核心。

政府行政组织要从根本上维护统治阶级的利益，维护社会的统治秩序，就必须履行社会管理任务，以管理社会公共事务作为自己的重要职能，管理包括国家政治，经济、文化、科技、卫生、社会福利、社会治安等事项在内的各项社会性事务。

行政组织的社会性和阶级性，在人民当家作主的社会主义国家中是一致的，目的都是实现人民大众的利益。

微观性质：

C权威性。

国家权力是一种政治统治权力，一种社会管理权力。

政府行政组织作为国家权力的执行机关，代表国家行驶着这种权力，是国家权力的具体实行者，体现者。

它以整个社会生活为自己的控制对象，拥有；凌驾与整个社会之上的权威，运用各种手段来维持社会的政治秩序，经济秩序和文化生活的秩序。

强制服从是行政组织权威性的突出特征。

D法治性。

任何一个行政组织的建立，撤销都以宪法和法律为根据，并要依据宪法和法律开展活动。

行政组织的任务，责任，权力是由宪法和法律赋予的，国家行政组织成员的职责，权力，义务，国家行政机关行驶职权和实施管理的原则，方式，方法程序等，都必须以法律为基本依据，不得超越宪法和法律所规定的范围。

依法行政，对其活动承担相应的法律责任，是行政组织从事各项行政活动的一个显著特点。

法制性是行政组织权威性的基础，离开了法治，违背了宪法和法律的规定，行政组织就不能真正维护其权威性。

E系统性。

行政组织就构成了一个囊括社会各个地区，各个领域的庞大的行政管理系统，使国家行政活动协调，有序的进行，使各行政层级，部门和单位在系统的结构中各司其职，各得其所，充分发挥个体效应，系统的相关效应和行政组织的整体效应。

F主动性。

这只是现代行政组织的特征。

政府，不仅应主动地研究，提出社会各项事业的发展规划，3而且要促使本组织的工作人员，以积极的态度和高度的热忱，主动地为人民的生产生活服务。

行政组织的主动性，还表现在创世性上。

6.行政组织与其他社会组织的区别

A就总体而言，现代社会存在五大组织系统，即国家组织，企业组织，事业组织，群团组织和政党组织。

国家组织中又可分为三大组织系统，立法或权利组织，行政组织，司法组织。

B现在我们仅分析行政组织与企业组织，事业组织，群团组织的区别。

a管理对象不同。

企业，事业组织只是以本组织为管理对象，群众团体也只管辖本群团所联系的那部分群众的有关事宜；而国家行政组织除管理自身组织为，更重要的是管理社会公共事务，以全社会的公共事务为自己的管理形象。

b为社会所提供的服务内容不同。

企业组织以从事物质，非物质商品生产和流通，事业单位以从事非物质生产，为社会提供精神产品和劳动服务；群团组织是为自己所联系的群众提供某些福利和一定的行为规范；行政组织为社会提供各种行为规范，社会各项事业发展的目标及达到目标的重要措施。

C活动的依据不同。

企业组织主要以商品生产的价值规律和各种社会中的基本经济规律为自己活动的依据；事业单位主要以自己所特有的科技，教育，文化，艺术，新闻，体育，卫生等事业为发展规律；群团组织以其自愿组合，共同订立的规章制度为依据；行政组织以国家权力运行规律。

d活动的目的不同。

企业组织是为社会提供物质财富和营利，以经济效益为目的；事业组织的目的是向社会提供精神财富，既追求社会效益又追求经济效益；群体组织以追求群体组织所联系群众的利益为目的。

行政组织的目的是促进整个社会秩序和整个社会事业的全面发展。

7.行政组织在行政管理中的作用

A行政组织是行政管理的主体

行政组织是国家对社会事务进行行政管理的主体，是进行行政管理活动的物质基础和力量源泉，一切行政管理活动和行政职能的发挥都是由行政组织来进行的。

B行政组织是行政人员发挥作用的物质基础

从管理学的角度看，组织与人员是一切管理活动的两个基本支点，二者构成了管理活动的基本框架。

a第一，行政组织是行政人员的载体，没有行政组织就没有行政人员，更谈不上行政人员作用的发挥，谈不上行政管理活动的开展和政府职能的执行。

b第二，组织的纵横结构，机构设置，权责分配是否科学，组织制度是否健全，又是行政人员能否发挥正面作用的关键。

C第三，行政组织把成千上万的物理的行政人员聚合到一起，通过分工与合作，将孤立的个体结合成一个能动的整体，使全体工作人员朝着同一个目标，同心协力就能发挥出行政人员在单个人的条件下所无法发挥的巨大力量。

8.行政组织功能的含义

所谓功能，即某一特定事物所发挥的作用，他是功效与能力的辩证统一。

行政组织功能是指作为国家行政管理主体的各种行政组织，在依法管理社会公共事务的过程中所具有的独特作用。

行政组织的功能与国家的功能既有联系，又有区别。

联系：

国家机器整体活动的总方向就是国家功能，即国家在管理社会事务过程中所具备的作用。

国家功能是国家本质的外在表现。

国家本质决定其功能，功能体现其本质。

行政组织与立法组织，司法组织一起，共同构成了国家机器的组织体系。

因此，国家要发挥他的功能，完成其历史使命，就必须使行政，立法，司法等国家机关通力合作，密切配合，共同发挥最大的作用和功效。

区别：

而行政组织的功能，是与立法组织，司法组织的功能相对而言的，是整个国家爱机器功能的一个组成部分。

行政是国家意志的执行，行政机关负责执行立法机关的法律，贯彻实施其决策。

政府行政组织是国家机器中的重要好组成部分之一，它代表国家行使行政权力，对社会事务进行管理，行政组织功能的行使以立法机关的法律作为出发点，对其负责，并受其知道和制约，以司法机关的强制力为后盾，并受其监督。

反过来行政组织功能的发挥具有相对的独立性，行政组织在法律赋予的职权范围内，自主确定其行为方式，创造性的开展功能活动，并制约和影响着立法机关与司法机关功能的实施程度。

9.行政组织功能的内容

A政治功能。

它最集中的体现了国家的阶级性质，其核心问题是巩固国家政权。

B经济功能。

振幅行政组织的存在目的，就是为其经济基础服务，保护经济基础的巩固和发展，并以各种形式来推动社会生产力的发展。

我过出于社会主义初级阶段，组织经济建设，更成为行政组织最主要，最基本的功能。

C文化功能。

各国行政组织的文化功能，主要有两大内容，

一是，进行通知阶级的政治思想教育和道德品质教育。

二是，进行科学文化教育。

现阶段，我过政府的文化功能主要体现在精神文明建设上。

D社会功能。

当代各国行政组织的社会功能主要有：

a提供社会保障。

社会保障既是对公民基本生存条件的保障，也是对社会经济活动正常运行的保障。

一个国家的社会保障体系应该包括两方面：

一是，社会保障体系。

二是，社会救济体系。

b促进工作的收入分配。

一是，克服机会的不同等。

二是，调解收入分配。

c控制人口增长。

政府行政组织必须担负起责任，控制生育，实施计划生育政策。

d环境保护。

10.行政组织功能的特点

A广泛性与有限性。

行政组织的功能范围必然涉及国家行政与社会生活的各个方面，它包括外交，国防，治安，财政，金融，工业，农业，商业，文化，教育，科技，卫生，体育，社会福利，环境保护等诸领域。

从这个意义上说，行政组织功能具有无所不包的广泛性。

但是从另一方面说，行政组织功能是有限的。

第一，性组织功能发挥的领域和程度要以社会需要为限。

第二，凡是私人生活领域，只要不触犯刑律，行政组织就不应干涉。

第三，行政组织功能的发挥要以法律为依据。

第四，行政组织自身的能力也是有限的，他不可能永远正确，也没有力量对社会事务包揽无遗。

B稳定性与变异性。

在任何一种社会制度下，行政组织的主要功能都是相同的，他们出来维护统治阶级的利益外，还要满足社会的共同需要。

行政组织活动的这种普遍性，要求其功能具有一定的稳定性。

但是，在另一方面，行政组织的功能又具有变异性。

作为上层建筑的组成部分，行政组织功能不是一成不变的，不断的根据实际情况作出调整，以保持与外部环境相适应，满足社会的需要。

11.行政组织理论的研究内容

行政组织理论是研究行政组织构成，建立运行和发展规律的科学。

行政组织理论的研究应包括以下内容：

A行政组织的综合性总体研究

a研究行政组织的性质，要素与作用，及其与其他社会组织的区别等一般性原则的阐述。

b研究行政组织的历史发展和理论发展。

B行政组织的静态研究

a研究行政组织的目标。

b研究行政组织的结构。

c研究行政组织的体制。

行政组织体制是指行政组织的内部的权利分配关系，主要有首长制与委员会制，完整制与分离制，集权制，分权制和均权制。

12行政组织的生态和心态研究

A研究行政组织的外部环境

B研究行政组织的内部条件

13行政组织的动态研究

A研究行政组织的建立于管理。

B研究行政组织的变革。

总之，我们对行政组织的研究力求涵盖行政组织的静态，动态，生态和心态等各个角度，各个方面，即进行综合的，抽象的概括，又从事微观的，具体的分析，努力将行政组织的建立，运行，发展的全过程都囊括其中，以求对行政组织现象获得全面的认识。

14行政组织理论的学科性质

行政组织理论是研究国家行政组织的科学，其研究对象的性质决定了行政组织理论的性质。

行政组织具有双重的性质，他即使统治阶级实现对社会统治的工具，有事国家政权对社会功能事务进行管理的主体。

由此决定了心中组织理论基友特殊的阶级性，又有各个不同那个国家所共有的社会性。

行政组织的阶级性决定了同一种行政组织现象，各个阶级出于自身利益的不同，会持有不同的看法和评价。

行政组织的社会性，决定了各个阶级对同一种行政组织又有着某些相同的评价。

行政组织理论特殊的阶级性和一般的社会性，决定了我们再研究行政组织时，对待历史上的行政组织理论，要持有批判的继承的态度。

15行政组织理论与政治学的关系

政治学是行政组织理论的理论基础和指导思想。

政治学是行政管理学的专业基础理论，行政管理学又是组织理论的专业基础理论。

从这个意义上说，政治学与行政组织理论好像没有直接的关系。

但是，由于国家的行政组织是整个国家机器的心脏，以国家机器为研究主体政治学，必然要关注国家爱的行政组织。

不过政治学在研究国家爱行政组织时，而这种分析正是对行政组织理论进行微观研究的知道思想和理论基础。

因此政治学不仅是行政管理学的专业基础理论，同时也是行政组织理论的专业基础理论。

16行政组织理论与管理学的关系。

组织学作为一门独立的学科，他是管理学的一个分支，其产生晚于管理学。

两门学科之间的关系非常密切，在很成一段时间里是密不可分的。

管理学研究的是以组织为主体对公共事务进行管理的科学。

这既是组织学的研究对象，也是管理学研究的重要内容。

从广义的角度来说，组织学和管理学研究的目的，都是为了提高组织的工作效率。

他们之间有着广泛的相同联系。

但是，又要看到，组织学与管理学的研究又有区别。

前者的研究主要限于组织自身，基本不涉及对社会某项公共事务的管理；后者的研究是全面的，基友组织自身的问题，又有对某项社会事务进行管理的问题。

组织是管理学的分支，行政组织理论又是学中的一个分支，故正像组织学是管理学的分支一样，行政组织理论也是管理学的分支。

17行政组织理论与行政管理学的关系

行政组织理论是行政管理学的一个分支，行政管理学是行政组织理论的专业基础理论。

行政管理学先于行政组织理论而产生，行政组织理论是以行政管理学中独立出来的。

行政组织理论是行政管理学中的一个分支学科。

18行政组织理论与心理学的关系

心理学是一门研究人们心理与行为规律的科学。

而行政组织理论研究的重要内容之一，就是行政组织内部组成人员的心理和行为规律，因为行政组织内部成员之间的心理与行为关系状况对于提高行政组织效率增强行政组织的凝聚力起着重要的作用。

故心理学对于行政组织理论有着重要的渗透作用。

19行政组织理论的研究方法

马克思主义的世界观，方法论是我们研究一切社会问题的基本方法，也是研究行政组织的基本方法，他是我们开展行政组织理论研究总的理论基础和指导思想。

为此，我们再研究行政组织理论的过程中必须遵循以下的方法：

A阶级分析的方法

阶级分析的方法是历史唯物主义的基本方法，是阶级分析和历史分析的结合，是讲特定的行政组织现象放到特定的社会历史条件和政治制度，社会环境中进行分析的方法。

它不仅仅考虑上下左右，各类组织，各个部门之间的相互关系，是要考虑当时阶级力量，阶级意识对国家有关组织活动的支配和影响。

B系统分析的方法

系统分析的方法，就是要求从系统论的观点出发，着重从整体和部分，内部和外部之间的相互作用，相互制约的关系中来把握行政组织的整体。

这实际上夜市马克思主义唯物辩证法在现代社会中的具体运用和发展。

C理论联系实际的方法

理论联系实际是马克思主义的一个基本原则，也是研究行政组织理论应有的学风和方法。

它要求任何理论的研究必须从实际出发，实事求是，从大量的客观存在中寻找其自身的规律。

D静态与动态相结合的方法

静态的研究方法是早期西方行政组织理论研究者经常采用的一种研究方法。

它侧重于对行政组织结构，制度，规章和权力分配的研究，因而又被称为结构的研究方法。

动态的研究方法则不拘泥于组织法规，结构，制度的静态考察，而是着眼于组织中的行为主体，人的因素以及组织环境条件对组织发展的影响，进行动态的研究。

静态与动态相结合的研究方法也会死马克思主义唯物辩证法在现实中的具体运用和发展。

任何事物既处在静态之中，有出于动态之中，只有静态与动态才能全面的把握事物。

20纵向与横向相结合的方法

首先，要从纵向的历史角度去考察和研究行政组织的各种规律性。

其次，在进行纵向研究的同时，我们也要横向的考察和比较。

纵向历史的考察和横向现实的比较，也是马克思主义唯物辩证法的重要方法之一，它使我们对行政组织的发展有一个全面的，系统的了解和认识，使我们对行政组织发展规律的探索建立在全面的，客观的现实基础上。

21行政组织理论的研究意义

A研究行政组织理论是为了建立具有中国特色的行政组织理论体系。

行政组织理论的目的，就是以马克思主义为指导，揭示行政组织的构成可运行与发展的规律，寻求在我国社会主义初级阶段的条件下，实现行政组织的科学化，法制化的途径，为建立一个结构合理，法制完备，充满活力，如有效率的社会主义行政组织体系提供理论上的依据和支持。

B研究行政组织理论是实现行政组织科学化，民主化，法治化和现代化得需要，是社会健康发展的需要。

国家行政管理支配，制约着其他各类社会管理活动，国家行政管理的科学化，民主化，法治化和现代化是一个社会各类管理科学化，民主化，法治化，现代化的前提和关键。

而行政管理科学化的基础优势行政组织的科学化。

国家政治秩序的稳定，经济文化事业的发展，社会各项活动有序的进行，都离不开行政组织的规划，协调控制与指挥，它在很大程度上决定了一个国家的政治，经济及社会各项事业发展的快慢。

满足社会健康发展的需要是促进行政组织理论形成于发展的主要因素，也是研究行政组织理论的主要意义。

C研究行政组织理论是我国当前行政组织改革的需要，它以为行政组织改革的实践提供理论上的指导。

行政组织改革是我过当前开展的政治体制改革，经济体制改革中的一项重要内容，也是政治体制和经济体制改革继续深入进行的必要条件，行政组织改革的实践，呼唤着行政组织理论的深化。

D研究行政组织理论是优化行政工作人员的素质，提高其管理水平和工作能力需要。

行政工作人员是政府功能的履行者，机构的组成者，行政工作人员的潜力，是行政组织自身管理中的一个重大课题，科学的行政组织管理，就能有利于调动行政工作人员的积极性，创造性，反之，则相反。

第二章行政组织的演变

1.奴隶制时期的外国行政组织

原始社会末期，随着阶级和国家的出现，原始氏族和部落的公共组织逐渐变为奴隶主阶级统治机关，形成了一套管理国家事务的机构，这就是最早的行政组织。

外国奴隶制时期最典型的具有行政组织的国家是古埃及，古希腊，古罗马三国。

A古埃及的行政组织

古埃及在公元前3100年左右的早期王朝时期就开始建立起中央集权机构，实行奴隶制君主专制。

国王称为法老，是最高统治者，掌握着立法，行政，司法，军事，财政与祭祀大权，他即被看成是君主，又被看成是神的化身。

古埃及的行政组织是高度混同的，每个部门之间的职权及官员之间的权限虽有所分工但没有明确的划分，法庭也未从行政机关中分离出来，祭祀在国家机构机构占有显著地位。

B古希腊的行政组织

古希腊没有形成统一的中央集权国家，而是出现了许多政体各不相同的城邦国家，雅典是其主要代表。

雅典是古代奴隶主民主共和政体的典型。

雅典的城邦民主制产生于梭伦改革，他颁布了民主改革的宪法。

公民大会成为国家最高权力机关，他有权选举和监督执政官，之执政官负责日常国事的治理。

公民大会的常设机构-------四百人会议，四百人会议负责准备和审理公民大会的提案。

后改成四百人会议为五百人会议，负责行政事务，并选举了负责军事的十将军委员会。

另外，还有元老院，它是贵族会议，也是当时最重要的权力机关。

雅典城邦民主制的特点：

1.雅典的行政组织具有原始的民主行政特征。

2.强调依法行政

3.行政官员非专业化，非职业化，无报酬

4，行政职能简单

C古罗马的行政组织

1.古罗马共和国时期的行政组织。

古罗马行政组织的发展分为共和国与帝国两大阶段。

罗马建立了贵族共和国，其中央机关由人民大会，元老院和高级长官三部分组成。

人民大会是立法机关，元老院是实际上的最高权力机关，执政官由人民大会选举，但要元老院控制。

在共和国时期，罗马开始形成了向地方行省委派总督的制度，总督拥有该行省军事，行政和司法全权。

2.古罗马帝国时期的行政组织。

帝国时建立了独裁性质的元首制度。

人民大会的作用越来越小，执政官，财务官，罗马市长等高级官员的选举转归元老院。

人民大会只行使以下批准的手续。

从公元前30年代屋大维，确立了绝对专制的元首制度。

他一身兼任元首，元帅，后演变为皇帝，总统立法，行政，军事，司法和宗教大权。

由此可见，过罗马帝国时期的中央行政组织较以前有了很大的发展，已经有了职能的进一步分工。

君士坦丁时代将古罗马帝国统一划分成高卢，意大利，伊利里亚，和东方四大行政区，大行政区下设行政区，行政区下设行省，采用层级节制的组织体系，强调严格的隶属关系，初步形成了集中统一的行政管理体制。

D奴隶制时期外国行政组织的特点

1.行政组织职能简单且未明确分化

2.古希腊，古罗马的行政组织与国