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政策学教案
《政策学》授课教案
第一章绪论
[教学重点与难点]
本章教学的重点是政策学产生和发展的概况及学习政策学的重要意义。
难点是阐明当代政策学发展的趋势及政策学的研究如何走一条学科化——组织化——产业化的道路。
[各节安排]
第一节 政策学的产生
第二节 政策学的发展
第三节 政策学在中国的传播
第四节 学习政策学的意义和方法
第一节 政策学的产生
政策是人类社会的一项最基本的管理手段,政策科学是一门应用性很强的科学。
它伴随人类社会管理活动而产生和发展。
正因为如此,我们在学习政策科学时,不能单纯依靠逻辑推论的方法掌握其知识,更要结合历史考察,通过了解政策活动及人们对政策认识的历史发展,逐步深入认识政策相关问题并理解政策的本质。
一、政策研究的沿革
(一)政策是一种社会历史现象
政策是人类社会的一种普遍现象。
国家产生以后,政策成为国家管理社会的一种重要手段。
(二)人们对政策的认识研究源远流长
在中国和西方的思想史上,都有关于政策的丰富的研究成果。
19世纪未行政学产生时,已用政策的制定与执行区分政治与行政。
(三)在一定条件下人们对政策的认识形成科学
二、政策学产生的条件
(一)实践条件
第二次世界大战以后,各国政府面临复杂的社会管理问题,要求建立政策学指导政策的制定与执行。
这是政策学产生的社会条件或称现实基础。
(二)理论条件
战后各门学科特别是经济学、政治学、社会学和信息论、控制论、系统论的产生,为政策学的产生提供了学科条件。
(三)组织条件
现代,政策在国家管理中的作用越来越重要。
各国纷纷建立专门的政策机构。
政策研究走上一条学科化——组织化——产业化的道路。
有力地促进了政策学的产生和发展。
(重点)
三、政策学产生的标志
P12:
一门学科产生的三大标志:
核心研究对象;概念范畴;社会需求的满足。
1951年美国出版的由拉斯韦尔与勒纳合著的《政策科学:
范围与方法的新近发展》一书,是政策学产生的标志。
第二节 政策学的发展
一、从内容的扩展来看(重点)
政策学内容的扩展大致可以分为四个阶段:
第一阶段是20世纪50—60年代,政策学的内容主要集中于研究政策制定的问题。
第二阶段是60—70年代,政策学的研究侧重于“政策周期”。
(趋前和趋后)
第三阶段是70—80年代,政策学的研究侧重于政策效率。
第四阶段是80年代以后,政策学研究侧重于政策系统。
二、从分支学科的建立来看
随着政策学研究的进展,已逐步形成政策学的学科群,包括总论及总论以下的多门分支学科。
三、其它表现
政策学发展的其它表现包括:
许多国家成立了专门研究政策学的学术组织;在高等学校开设政策学专业和硕士、博士学位课程;出版政策学的刊物及召开学术会议等。
第三节 政策学在中国的兴起和发展
一、政策学在台港的发展概况
我国较早研究政策学的是台湾的一批学者。
较重要的著作有伍启元著的《公共政策》及张世贤、林水波合著的《公共政策》。
二、我国改革开放以来政策学研究的进展
(一)邓小平对政策与政策研究的贡献(重点)
(二)我国政策学发展的主要表现
一是出版了大量译著和教材,发表大量研究性的文章;
二是在不少高校开设政策学课程和培养研究生;
三是政策学研究被列为国家社科基金和重点研究项目;
四是建立了政策学的学术团体和研究机构。
(三)我国政策学发展的主要原因
(四)我国当前政策学研究存在的问题——两个“不足”
思考题:
简述邓小平对政策及政策研究的重大贡献。
三、政策学研究的一些新问题和21世纪中国政策科学的研究方向
(一)当前政策科学研究的一些新问题
当前政策学研究的新问题主要有:
一是从公共政策到管理政策的问题;
二是政策与利益的关系问题;
三是政策与制度的关系问题;
四是政策学以咨询公司等组织为媒实现权力与知识联姻的问题。
(二)二十一世纪中国政策科学的研究方向
政策学的研究方向:
一是要紧密跟踪国外政策科学发展的最新趋势,大胆借鉴其新理论和新方法成果;
二是大力加强政策科学的基本理论和方法论研究,迅速提高中国政策科学的学术水平;
三是全面开展政策科学分支领域的探索,建立健全中国政策科学的学科体系;
四是立足对中国政策实践及现实政策问题的调查研究,增强中国政策科学的应用性、现实性和本土化。
第四节 学习政策学的意义和方法
一、学习政策学的意义
(一)政策的重要作用要求我们必须学习政策学
(二)我国政策活动中存在的问题要求我们必须加强学习政策学的自觉性
(三)我国经济社会发展所面临的复杂形势要求研究和学习政策学
二、学习方法
(一)本书的理论框架
本书的理论框架为:
在绪论后分别讨论政策的特性、含义与类型;政策制定;政策执行;政策终结;政策评估;政策分析。
(二)学习政策学的主要方法
学习政策学的方法总体要求是理论联系实际。
具体方法主要有:
案例分析方法;连续统一体分析方法和模型建构方法等。
第二章 政策的特性、含义与类型
[教学目的和要求]
理解政策的特性、本质及含义,了解现代政策的主要特点和政策的基本类型。
[各节安排]
第一节 政策的特性
第二节 现代政策的主要特点
第三节 政策的含义
第四节 政策的类型
第一节 政策的特性(重点)
一、政策的社会性
政策的社会性,从总的来说,指政策是面向社会的,是为解决各种社会问题服务的。
具体来说,主要包括三个方面:
一是指政策主体是社会组织;二是指政策涉及社会生活的各个方面;三是指政策目标是通过调整社会关系和规范社会行为,使社会保持有效地运行。
二、政策的价值取向性
政策的价值取向性指政策与价值观密切相关,政策内容受价值观指导。
三、政策的实践性
政策的实践性指政策是理论与实践联系的桥梁,具有直接现实性的品格。
四、政策的强制性
政策的强制性指政策要求人们强制执行,如不执行则要受到惩罚。
五、政策的合法性
政策的合法性包括三个方面:
一是政策必须符合国家法律或更高层次的政策的规定;二是政策的产生必须经过合法的程序;三是政策的内容不能超出政策制定机构的权限范围。
六、政策的过程性(或称周期性)
政策的过程性指:
一是与法律规章相比,一项具体政策的过程比较明显;二是能比较清楚地划分政策过程的阶段。
第二节 现代政策的主要特点
一、现代政策必须适应经济全球化的新要求
在制定政策时,必须考虑与全球相关的问题,要将国内与国际统一起来放在全球大系统中来思考,还要维护国家主权和民族利益等。
二、现代政策必须适应社会管理主体多元化的新要求
政府、市场与“第三领域”构成现代社会的多元管理主体,提出大量需要由政策来规范和引导的新问题。
三、现代政策必须适应新科技革命的要求
一是发展科技与教育成为基本国策;
二是新科技成果运用于管理需作出新的政策规定;
三是防范高科技犯罪成为新的政策问题。
四、现代政策必须适应复杂化与不确定性的新要求
传统的线性因果的政策思维已难于适应现代社会复杂性与不确定性对政策的要求,非线性思维在现代政策思维中显得越来越重要。
五、现代政策机构的新特点
传统的政策机构职能与目标比较单一,结构与程序比较稳定。
现代政策机构有目标增多,公开性提高与联系更广泛等新特点。
思考题:
简要说明现代政策的新特点。
第三节 政策的含义
一、关于政策的多种界说
1.伍德罗·威尔逊:
“政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规”;
2.哈罗德·拉斯韦尔与亚拉伯罕·卡普兰:
政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”
3.托马斯·戴伊(TomasR.Dye):
政策是“政府决定做或不做某件事的行为”
4.戴维·伊斯顿:
政策是“对全社会的价值作有权威的分配”
5.伍启元:
政策是“政府所采取的对公私行动的指引”。
二、政策的实质
利益、利益关系和利益矛盾是各种社会活动的根源,政策则是调节利益关系的作用最广泛和最直接的机制。
这说明政策的实质是调节利益关系。
思考题:
联系实际分析政策与利益的关系。
三、政策的含义P65
政策是政策制定机构在其权限范围内为了有效地增进和公平地分配有价值的社会资源与利益而制定的行动指引与准则规范。
在理解政策的含义时要注意三点:
一是政策主体是社会组织;
二是政策的本质是有效地增进和公平地分配资源与利益;
三是政策的直接作用在于为人们提供行动指引和准则规范。
思考题:
怎样理解政策的含义?
(重点)
第四节 政策的类型
一、政策的多种分类
1.按政策内在逻辑顺序分
元政策(即制定政策的政策)、基本政策、部门政策
2.按政策规定的详细程度不同可分为:
纲领性政策与计划性政策;
3.按政策的复杂程度不同可以将政策可分为:
复杂政策与单纯政策;
4.按政策是否用文件的方式形成可以将政策分为:
成文政策与不成文政策;
5.按政策作用的范围不同可以将政策分为:
全国性的政策与地方性政策及全局政策和局部政策;
6.按政策的专门程度不同可以将政策分为一般性政策和特殊性政策;
7.按政策的重要程度不同可以将政策分为重点政策和非重点政策;
8.按政策产生的效果不同可以将政策分为有效政策、无效政策及反效政策;
9.按政策的性质不同可以将政策分为正确的政策与错误的政策;
10.按政策发挥作用时间的长短不同可以将政策分为短期政策、中期政策与长期政策
二、纵向领域的政策分类
纵向领域可将政策分为:
总政策和具体政策。
(一)总政策
总政策是国家在一个较长历史阶段上所确定的战略目标和根本任务。
(二)具体政策
具体政策是在总政策的指导下,为解决特定时期和范围内某类或某个特定问题所确定的具体目标任务的政策。
三、横向领域的政策分类
1.横向领域的政策分类主要是指从社会领域进行的分类。
2.分为
(1)政治政策、
(2)经济政策、(3)社会政策、(4)科技政策(5)文教政策
第三章 政策制定
一、政策问题(界定、困难、途径)
二、政策决策(目标、方案)
三、政策合法化(政策的审定)
政策过程理论图示
一、政策问题
(一)政策问题的含义P84
1.定义:
指尚未实现的社会公众需求,是社会现实状态与社会期望之间的矛盾,或者说是现有现象与应有现象的矛盾。
2.政策问题特点:
P85
(1)系统性
(2)主客观统一性
(3)历史连续性
(4)动态性
(三)问题列入政策议程
1.含义:
P92
政策制定机构将政策问题确定为计划加以解决的目标对象。
换言之,即政策制定机构将政策问题提上议事议程,纳入决策领域的过程。
其包括两种最基本的形式(两大阶段):
公众议程、政府议程。
2.问题被列入政策议程的主要途径P93
(1)由政策制定机构或领导人提出;(权力)
(2)由其它机构、团体或专家以正式议题提出;(知识)
(3)由民众强烈要求或大众传播媒介形成舆论等。
(民意)
二、政策决策(目标确定、方案拟定、方案评估、方案选优)
(一)政策方案的含义
1.P94定义:
政策方案指针对未来,能付诸行动以解决政策问题的计划、方法或对策。
2.对此定义的理解:
P94
(1)政策方案的目的是为了解决政策问题
(2)政策方案以文字为载体,往往表现为一个文字文本
(3)政策方案的拟定本身是一个过程,但它只是政策制定过程中的一个环节
(二)政策方案的拟定
1、政策目标决策
1)定义:
政策目标指政策制定机关及其人员希望通过政策执行所要达到的效果。
P95
2)政策目标决策的要求:
P97
(1)针对性
(2)可靠性
(3)可检验性(具体明确)
(4)适当性
2、行动方案拟定P99
1)条件分析
(1)约束条件(必要)
(2)边际条件
(3)现有条件与可能争取的条件
2)措施分析(积极\应变\协调)
3)行动阶段分析(具体安排)
3、方案论证P102
(1)价值论证
(2)可行性论证(政治、经济、技术、社会、法律可行性)
(3)应变论证
三座大山压住非典:
小汤山——物质保障
钟南山——技术保障
王歧山——组织保障
抗非公共政策决策中的目标确定
目标的多样性:
经济建设为中心?
国际形象为重?
人民群众的生命高于一切?
……
中国政府的现实选择
(1)有效防治、控制蔓延、彻底消除疫病,切实维护人民群众的身体健康和生命安全;
(2)最大限度地减少“非典”在国内外造成的负面影响,保持社会稳定;
(3)同时,要协调好”非典”防治与经济发展的关系。
(三)政策方案评估
1.含义:
P105
指在方案制定后对其作出评价,以判断其高低优劣。
2.评估内容P107
(1)政策方案的合法性
(2)决策程序的科学性
(3)政策方案内容的系统性(高速公路出事,相关部门依法打架P109)
3.评估方法(定性与定量)
1)头脑风暴法
2)德尔菲法
决策评估方法举要
1)头脑风暴法(1957年[英]奥斯本提出)
(1)原则:
不许批评;多多益善;允许补充
(2)主持人工作:
表扬与鼓励;全面记录
2)德尔菲法([美]兰德公司Rand=R&D)
(1)问题设计合理明确
(2)整理统计要准确
(四)政策方案选优
1.选优考虑因素P116
(1)效益
(2)代价
(3)风险
2.选优方式P117
(1)多中选一
(2)以一个方案为基础,吸收其它方案的长处加以补充而形成更完善的方案
(3)在多种方案的基础上重新制订
三、政策的合法性
(一)广义的政策合法性(公众认可、接受、遵从、推行)
1.琼斯:
政治系统自身的合法化、公共政策的合法化;
2.韦伯:
传统型权威—魅力型权威—法理型权威;
3.判断标准:
一般民众愿意服从和遵守若干他们认为与其利益不符的政府法令时,才能够认为这一政府真正建立了其合法性的基础
(二)狭义的政策合法性(法律角度)
1.合法的决策主体
(1)在组织权限范围内的政策方案可以自主审
(2)超出权限范围则要由上级机关或权力机关审定。
2.合法的程序
3.合法的政策内容
4.政策法律化
(1)享有国家立法权的立法机关
(2)享有委托立法权的行政机关
(三)政策方案的审定P118
1、在组织权限范围内的政策方案可以自主审定
2、超出权限范围则要由上级机关或权力机关审定。
第四章 政策执行
[教学重点与难点]
本章教学重点是在讲清政策执行的含义的基础上,理解政策执行的意义、条件和过程等问题。
难点是政策全面实施问题。
各节安排]
第一节政策执行的含义与意义
第二节 政策执行条件
第三节 政策执行过程
第一节 政策执行的含义与意义
一、政策执行的界定P125
(一)定义:
政策制定后,运用政策资源,通过执行机构和人员的各种活动(包括解释、宣传、实施、服务),将政策内容转化为现实效果,从而实现政策目标的过程。
(二)西方两派观点(如下所列)
(三)如何理解
1.政策执行与政策制定的关系(互为条件)
2.政策执行主体是有关管理服务机构和相关人员(狭义角度)
3.政策执行表现为一个动态的过程(宣传、分解、物质与组织准备、实验、实施、协调与监控)
4.政策执行的目的(实现政策目标)
5.政策执行所需的资源(内部条件)
二、政策执行的意义
(一)通过政策执行才能发挥政策改造社会的作用(改革开放20年与环保成为国策却不执行)
(二)通过执行才能检验政策的正确性(2002年8月个性化车牌发放政策的流产)
(三)通过政策执行才能更有效地发挥政策的权威性(京剧中的“叫板”和生活中大人唬小孩、公款吃喝风)
(四)政策执行是后继政策制定的重要依据(新政策的制定以旧政策执行后的后果为起点)
第二节 政策执行条件P134
一、内部条件P134
(一)执行机构
1.组织的纵向结构(结构的层级化)
包括:
执行指挥层面、执行管理层面和具体执行操作层面
2.组织的横向结构(横向的部门分工)
(二)执行人员P136
1.专业技术水平
2.执行人员的倾向性和自律精神
3.合理的知识结构和较强的组织能力
4.人员条件的互补
(二)政策对象的态度P143
1.政策接受者:
政策实施的对象,即目标群体,是指那些受政策作用和影响而需要重新调适行为的群体
2.政策对象对政策顺从和接受的程度是影响政策能否有效执行的关键性因素
3.影响人们态度的两个因素:
自觉接受与认同——密切
一是政策与人们实际利益的关系; 被动执行———— 无关
公开抵制———— 受损
价值观念——“多子多福”
二是政策与人们行为方式的关系
传统习俗——“人情关系网”
(三)各执行机构组织间的沟通与协调
1.信息是重要的政策资源,有效的沟通是政策执行成功的保证:
(1)三种沟通:
纵向沟通:
横向沟通:
执行者与目标群体之间的沟通
(2)沟通障碍:
语言障碍 知识经验差距大组织结构不合理;沟通技能障碍;心理因素的障碍
2.政策协调是管理组织谋求自身的权力等各相关要素匹配调剂、协作分工的一种行为方式:
三种协调:
1.执行机构内部的协调
2.执行机构之间的协调
3.执行机构与其他非执行机构之间的协调(企事业)
第三节 政策执行过程
政策宣传
执行三阶段 政策实验
全面实施
一、政策宣传(意义、要求、途径)P149
1.意义:
统一人们思想认识
2.政策宣传的要求:
(1)坚持说服教育的原则
(2)坚持完整准确的原则
(3)坚持适时针对的原则
3.政策宣传的途径
(1)会议:
组织性强
(2)报刊杂志文件:
完整准确
(3)电视广播互联网络等新闻媒体:
受众面广、时效性强
二、政策试验P151
1.政策试验必要性和重要性
(1)试验可以验证政策,发现偏差,避免重大损失
(2)试验可以取得带有普遍指导意义的东西(如实施的方法、步骤、注意事项等)
(3)试验也是进行政策宣传的最有效的途径(“眼见为实”)
2.政策实验三步骤
(1)选择实验对象(试点=典型实验)
(2)设计实验方案(一个或两个以上;对照组;盲试)
(3)总结实验结果(一是要实事求是;二是对成功经验要进行理性思考;三是要重视失败的经验)
三、全面实施P154
(一)政策执行的时效问题
1.“政策时效”:
指政策作用于政策对象的时间,也就是从政策开始执行到终结所经历的时期,又称“过程时效”
2.不同政策的时效不同
3.一项政策的“阶段时效”
(1)政策的低效期;
(2)政策的增效期;
(3)政策的减效期
(二)制定全面实施的计划
1.政策方案与政策执行计划的关系
(制定机构层次、时限、内容各不同)
2.计划的内容:
WHAT:
目标和内容
WHY:
原因和目的
六个“W” WHEN:
何时完成
WHO:
由谁做\指挥\监督?
WHERE:
在什么地方?
由什么部门做?
HOW:
怎么做?
什么方法?
3.制定计划的方法:
围绕目标,通过目标分解来进行
(三)全面实施的监
1.权威性的监督机构实施监督
党的各级委员会
各级人民代表大会及其常务委员会
各级政协
各级党的纪律检查委员会
各级政府的行政监督机构
2.群众组织和人民团体实施监督
人民团体是指那些参加人民政治协商会议的群众团体,包括工会、妇联、共青团、科协、工商联、青联、侨联、台联等8个群众团体
群众组织:
“地球村”、“红枫妇女热线”
3.舆论监督
(四)全面实施的控制
1.通过对政策实施过程的跟踪检查,及时发现潜在的和已经出现的干扰因素,采取措施排除这些干扰因素的作用。
2.综合运用多种手段进行控制
1)行政手段
(行政命令、指示、规章)
2)法律手段
(行政立法和司法方式)
3)经济手段
(税收等经济杠杆)
4)思想诱导手段
(制造舆论、说服教育、协商对话、奖功罚过)
思考题:
怎样理解政策全面实施过程中的控制?
P160
第六章 政策评估
[教学重点与难点]
本章的教学重点是阐明政策评估的含义、意义和标准等问题。
难点是评估方法和如何改进评估的问题。
[各节
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