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3村镇合并研究
黑龙江省村镇体系规划
专题研究报告之三
——村镇合并研究
黑龙江省城市规划勘测设计研究院
2006年11月
目录
1村镇现状行政区划存在问题29
1.1村镇规模小,人口产业集聚慢29
1.2经济基础薄弱,对周围地区经济辐射作用弱29
1.3村镇体系不完善,产业布局不合理30
1.4公共基础设施低水平上重复建设30
1.5乡镇行政机构臃肿,运行成本高30
1.6生态环境破坏严重30
2村镇居民点合并的意义31
2.1利于村镇体系的协调发展31
2.2利于村镇基础设施的共建和共享31
2.3促进农村土地的集约化、规模化经营31
2.4节约用地,保护土地资源32
2.5缩小贫富差距,实现共同富裕32
3村镇居民点合并的原则32
3.1自然条件相似性原则32
3.2地域连通性原则32
3.3经济带动性原则32
3.4经济社会发展的均衡性原则33
4村镇居民点合并的依据与标准33
4.1“撤乡并镇”的依据33
4.2“迁村并点”的标准34
5村镇居民点合并的技术方法35
5.1指标体系构建的基本原则35
5.2村镇合并指标体系的构建36
5.3小结38
6村镇合并规划的实施策略39
6.1强化规划的宣传解释和执法管理39
6.2保证规划的连续性39
6.3增加资金投入,促进农村发展39
6.4合理调整行政区划和土地使用制度39
村镇合并研究
改革开放以来,黑龙江省的广大农村经济体制发生了根本性的变化,社会主义市场经济逐步代替了自给自足的小农经济。
同时,新的居住方式不断涌现,使传统的居住方式面临着严峻的挑战。
调整城镇内部区划,实行乡镇合并、迁村并点,是社会经济发展的客观需要,是农村经济、政治体制改革不断深化的必然趋势,也是小城镇行政管理体制改革的重要组成部分。
然而,如何在乡镇合并、迁村并点中选择中心镇、中心村,如何确定需要合并的乡镇、搬迁的村庄,进行区域整合,达到促进经济发展的目的,则是一个亟待解决的问题。
11村镇现状行政区划存在问题
现行的村镇行政区划格局已难以适应村镇经济发展,适时对村镇行政区划和布局进行必要的调整,减少村镇数量,适当扩大村镇规模已势在必行。
小村小乡的行政区划格局对村镇发展的制约主要表现如下:
11.1村镇规模小,人口产业集聚慢
黑龙江省村镇由于缺乏统一的规划领导,各村镇平行发展,出现了“小而散”、“小而全”齐头并进的格局。
由于各村镇自然社会经济条件不同,各村镇规模存在明显的差异,但总的来讲,全省村镇规模小。
根据《中国建制镇基本情况统计资料(2005)》,全省建制镇平均只有户,人口人,镇区面积平方公里,北部大小兴安岭山区村镇规模更小,以黑河市为例,建制镇平均人口只有6710人,集镇平均人口只有1275人,村庄平均人口只有508.8人。
村镇处于农村小区域中心地位,具有集聚农村要素功能,突出表现在人口和乡镇企业的集中。
村镇规模小,严重影响了村镇集聚功能的健全和完善,阻碍了村镇生产要素的合理流动和资源的优化配置。
村镇规模小,区域经济发展空间有限,乡镇企业空间分散布局,规模经济效益低。
另外村镇规模小,大量农村剩余劳动力难以就地转化和转移到第二、二产业,再加上户籍制度管理严格,严重影响农村城市化发展速度。
11.2经济基础薄弱,对周围地区经济辐射作用弱
改革开放以来,全省村镇经济得到了长足的发展,但是由于村镇规模小,限制了村镇经济的进一步发展,实行家庭联产承包责任制后,农业实行分散经营,农业生产的机械化、产业化水平不高,农村生产率低,农业对农村经济的推动作用较弱。
另外布局分散的乡镇企业,缺乏规模经济和集聚效益,难以形成强大的经济实力;在产业选择上,乡镇企业存在较大的盲目性,表现在专业性不强,产业结构雷同,造成了乡镇企业市场竞争力弱,难以推动农村经济的进一步发展。
因此全省村镇经济基础整体还比较弱,大部分村镇经济属干不发达或欠发达,村镇远未起到带动农村经济发展的作用。
11.3村镇体系不完善,产业布局不合理
村镇作为一定区域中心具有两种属性:
一是相对独立性,即村镇具有保持内部平衡特性;二是从属性,村镇是国民经济和村镇体系功能分工的重要组成部分。
村镇的发展应是两种属性协调平衡发展。
但由于条块分割、城乡分割管理体制的存在,我省村镇布局没有形成一个以城镇为中心的各种不同性质、不同规模、不同功能村镇组成的村镇体系。
各村镇通过建立自给自足的经济体制形成自我循环服务的封闭状态。
这种封闭状态与当今经济全球化、世界经济一体化趋势相悖,割断了城乡之间的经济联系,加剧城乡二元结构。
在这种封闭思想的指导下,村镇建设发展不是从区域协调的角度出发,而是各自为政,平行发展,互不协调。
同一经济区内的村镇分工不明、经济结构雷同,彼此之间争市场资源,其结果是导致村镇产业专业性不强,比较优势不突出,产业布局不合理等问题。
11.4公共基础设施低水平上重复建设
目前全省乡镇公共基础设施的投资主体是乡镇政府。
由于乡镇经济发展水平低,乡镇财政收人少,基础设施建设资金投入明显不足,造成乡镇基础设施差,市政建设不配套。
大多数乡镇没有完善的供排水系统;道路交通质量低,公共交通设施少,没有形成与城市相连的交通网络系统;绿化美化环境卫生水平低。
一方面是投资不足,一方面又是重复建设,造成土地资源严重浪费。
同一经济区内各村镇各自为政,平行发展,各做各的公共基础设施投人,重复建设现象严重。
行政分割使得公共基础设施不能共享,公用服务业达不到规模经济要求,其结果不仅影响乡镇建设的速度和质量,而且阻碍农村现代化、工业化和城市化进程。
11.5乡镇行政机构臃肿,运行成本高
乡镇是我国基层政权组织,具有管理定区域社会经济文化职能。
“麻雀虽小,五脏俱全”,上级有什么,乡镇就对应有什么,乡镇机构和事业单位总数平均在30个左右,多者则达40多个。
乡镇党委、镇政府、人大、事业单位“七站八所”,医院学校一应俱全,行政机构臃肿,所需费用开支巨大,大多数乡镇财政实际上已处于破产状态。
乡镇企业不发达,乡镇财政收人不足,只能靠农村提留发工资,加大农民负担。
乡镇机构重叠管理混乱、效率低下。
乡镇行使着综合管理本行政区内经济、教育、文化等行政职能,而“七站八所”大多是上级各部门的派出机构,乡镇无法直接管理,这种职能上的条块分割造成许多问题,有利的事大家枪着管,多头管,无利的事相互推委扯皮,人事管理权分散,干部流转不畅。
11.6生态环境破坏严重
伴随着村镇经济的发展而来的是生态环境的严重破坏。
改革开放后,乡镇企业异军突起,成为农村经济发展的生力军。
但由于发展条件限制,其产业主要集中在造纸、污染、纺织、化工、建材、采矿等,这类企业普遍工艺落后,设备陈旧,物耗能耗高,容易造成各种污染。
这种“村村点火,镇镇冒烟”的分散格局一方面使集中治理成为不可能,降低环境治理的经济效果;另一方面加大环境部门的检侧成本,使环境管理难以进行;在污染管理上,国家主要采取强制手段,很少利用市场诱导,加大乡镇企业污染治理的难度。
近年来,随着农村农业生产中大量化肥农药的使用,造成土地盐碱化和水体的富营养化,对环境破坏也较为严重。
12村镇居民点合并的意义
12.1利于村镇体系的协调发展
村镇合并顺应市场经济的要求,对于推动区域社会经济的发展,加快乡村城镇化进程,村镇体系的协调发展起到了积极有力的作用。
12.1.1有利于优化城镇体系布局
合并村镇从区域角度对村镇空间结构、职能结构进行再分配,从而建立了职能分工明确、等级规模有序的高效完善的村镇体系网络。
在区域村镇体系中突出了区域重点村镇,强化了区域村镇之间内在的社会经济联系,更加完善了村镇间的分工协作。
12.1.2有利于推动乡村城镇化进程
合并村镇有利于集中发展区域中心村镇,壮大其规模、完善其功能,增强其吸引力与辐射力,进一步推动农村剩余劳动力向小城镇转移,实现劳动力资源、生产资料资源的合理配置以及土地的规模化经营,从而有效的推动乡村城镇化进行。
12.1.3有利于实现区域城镇体系的可持续发展
合并村镇是在区域村镇发展的基础上进行的区划调整,符合村镇体系可持续发展的思路。
合并村镇有利于建立区域整体协调机制,使区域社会经济环境在空间地域上协调发展,有利于实现区域村镇土地与空间资源、基础设施建设的合作及共同发展;更有利于实现区域村镇体系的统一建设管理,推动小城镇建设的规范化、法制化。
12.2利于村镇基础设施的共建和共享
脏、乱、差是我省农村较为普遍的一种现象,偏僻和分散的分布格局,使得村镇无法享受现代社会的文明和成果。
而目前我国大部分地区经济发展水平还较低,对基础设施等的建设资金投入仍较为有限,所以,地域上的集中和设施上的共建势在必行,村镇的合并在一定程度上为解决这个问题提供了一条好途径。
它一方面有利于村镇统一规划,集中有限的人力、物力和财力,重点建设农村某些集中区域,改善农村的基础设施,从而提高农村居民生活、居住环境质量,为实现农村社会现代化和生活城镇化提供一种现实的道路;另一方面也有利于促进人口的流动,为小城镇发展带来人口和资金,提高城镇化水平,促进小城镇的发展。
12.3促进农村土地的集约化、规模化经营
小农经济在我省农村,特别在落后的农村仍占有一定的比重,各自为政的生产方式严重地阻碍了我省城乡经济的进一步发展,村镇合并可以直接为土地的集约化和规模化经营创造条件,为农业专业化和产业化生产打下基础;而且村镇合并可以在一定程度上改变农民的传统思想,为农村经济的集约发展奠定一定的思想基础,从而可尽快地推进乡村经济的发展,加快城乡一体化的进程。
城乡二元经济体制近年虽有了很大改变,但在我省农村和城镇之间还十分明显,小城镇的工业结构和农业的联系小,城乡仍处于不协调的状态,城镇不能很好带动乡村经济发展,乡村也不能成为城镇发展较为坚强的后盾。
村镇的合并可以在一定程度上改变这种传统的经济体制,在市场经济的引导下,村镇合并带来的农业生产规模化和产业化必将推动城镇的第二、三产业发展,城镇二三产业的发展反过来也可以引导农村产业结构调整,带动农村经济的进一步发展。
这样,农村不仅仅是农产品的生产者,城镇也不仅仅是商品的销售者,二者合作分工、相互依存、相互促进、共同发展。
12.4节约用地,保护土地资源
近年来随着我省城镇和工业的不断发展,耕地面积在不断减少,而农村建设用地在一定程度上仍然保持原状,甚至新房建起而旧房不拆,占用更多的土地。
村镇的合并,房屋的集中建设可以在很大程度上改变这种浪费土地和占用土地的现象,新房建设要定额用地指标,旧房退建还田或还林等,从而可节约大量的耕地。
12.5缩小贫富差距,实现共同富裕
贫富村镇之间的合并和适当的行政区划调整,可以在一定程度上带动落后村镇的发展,缩小贫富差距,走向共同富裕。
首先,落后村镇居民的传统的思想模式、价值观念可以在较先进村镇的影响下发生变化,为实现富裕提供最根本的保证;其次,落后村镇的合并可以实现资源的优化重组、优势互补,促进双方共同发展。
13村镇居民点合并的原则
13.1自然条件相似性原则
山脉、河流等可成为自然界限。
一般来说,独立的自然地理单元,往往可划为同一个行政单位。
同时自然资源的丰度及其开发利用状况也是行政区界划分的重要依据。
行政区划要有利于区域国土资源的开发、保护和环境综合整治的自然生态原则。
在同一行政区内,可以充分利用行政手段,合理开发利用区域国土资源,协调区内资源开发利用中的各种矛盾,促进和改善区内的自然生态环境,实现可持续发展。
13.2地域连通性原则
一般来说,一个行政区划单位在地域上是连成一片的,即平常所说的不能出现“飞地”。
如果出现“飞地”,管理起来很不方便,也容易产生矛盾和纠纷。
13.3经济带动性原则
由于科学的进步,交通、通讯的发达,管理的现代化,可使行政管理效率大大提高,可使行政辖区范围增大,实现“小政府、大社会、大服务”。
而且村镇合并可使资源得到互补和优化,对经济的发展是很有利的。
通过行政区划调整来带动和促进经济的发展。
13.4经济社会发展的均衡性原则
村镇规模小影响管理效率,也影响经济效益,农业产业化、村镇第二产业的发展也会受到行政区规模的制约。
规模小使行政人员增加,加重群众的负担;不利于农村城镇化和中心村的建设。
而管理力量薄弱,干部水平低、开拓精神差,不仅直接影响村镇经济发展战略的制定和实施,也影响基层政权的建设。
因此村镇合并势在必行,是对经济发展、政权建设、社会稳定都有好处的事情。
在村镇合并中要注意“肥瘦搭配”,尽量采取由“一强”带动“一弱”或“数弱”的发展模式,使整个区域能均衡发展,都富裕起来。
当然条件适合时也不排除“强强联合”的可能性,使其在更大的范围内发挥辐射带动作用
14村镇居民点合并的依据与标准
14.1“撤乡并镇”的依据
乡镇合并是一项复杂的系统工程,涉及面广,乡镇合并过程中要统筹考虑各种因素,因地制宜,科学规划。
14.1.1乡镇人口范围规模
乡镇发展首先要有一定规模的人口和一定腹地范围的发展空间。
进行乡镇合并时,在综合考虑乡镇性质、功能、经济发展水平及城镇城市化水平的基础上,依据国家制定乡镇人口标谁,合理确定现有和未来乡镇的人口标准。
但乡镇合井不能搞一刀切,对于特殊乡镇,如边防重镇,根据乡镇战略地位确定合理的人口标准。
14.1.2经济发展水平
这是乡镇合并的主要依据。
乡镇合并不能单纯的追求乡镇人口达到一定规模、乡镇面积达到一定标准,而是应该按照乡镇经济发展的客观规律,综合考虑乡镇现已形成的经济优势、产业优势、区位条件,尤其是乡镇潜在的发展优势,撤并一些规模小,基础差的乡镇,提高乡镇的综合发展水平。
经济实力弱、规模小、基础设施差的乡镇向规模大、经济实力强、基础设施完善的乡镇合并,以强带弱,促进区域经济协调发展。
14.1.3空间关联
包括自然空间关联和经济空间关联。
乡镇合并时还应特别注意彼此空间关联。
经济联系密切的乡镇合并,实现区域经济的强强联合,提升区域竞争力,从而促进区域经济发展标准进行乡镇合并,可能会破坏历史文化凤俗习惯,引发居民情绪不稳和社会的不安定,从而不利于乡镇经济的发展。
因此为了保证乡镇合并工作的稳妥,乡镇合并还应遵循历史沿革。
14.1.4历史沿革
乡镇的发展具有一定的历史继承性,任何行政区划调整都是在过去行政区划的基础上演变的。
现行的乡镇行政区划已有几十年的发展历史,各乡镇已形成具有本乡镇特色的历史文化和风俗习惯。
严格按照人口、经济标准进行乡镇合并,可能会破坏历史文化风俗习惯,引发居民情绪不稳和社会的不安定,从而不利于乡镇经济的发展。
因此为了保证乡镇合并工作的稳妥,乡镇合并还应遵循历史沿革。
14.2“迁村并点”的标准
在分析全省村庄的基本情况和村庄总体发展格局以后,针对全省村庄的特点,提出村庄合并的标准如下。
14.2.1范围标准
通常范围标准以耕作半径来衡量。
一般来说,从村庄到最远田间进行生产的下地时间以不超过30分钟为宜,以步行计算,从村庄到田间的最大距离一般可在2公里左右,最远不超过2.5公里(一般田间管理较费工的较近些,如以蔬菜生产为主的村庄最远不超过2公里)。
假若采用自行车或其它交通工具,耕作半径可略扩大些。
同时,如果有地形影响或农业生产的实际需要,可作适当伸缩。
14.2.2人口标准
要确定村庄的人口规模,首先确定该县的乡村人口密度;其次,以范围标准作为参考,把村庄形状理想化,假定为正六边形。
参照实际情况,确定中心到六边形一个角的距离,但必须小于2.5公里,计算出的六边形面积为预计村庄合并后的面积,以人口密度乘以面积为并村后的人口规模;再次,参考省规定的人口规模,作为并村后的人口标准。
根据中国城市规划设计研究院、中国建筑设计研究院、沈阳建筑工程学院编著的《小城镇规划标准研究》中对村庄各种公共设施和基础设施的综合分析,以及满足小学教育的最佳人口,认为并村后的人口标准一般不少于500人,否则会造成人力、物力的浪费,河北省村庄改造过程中可以以此为参考,调整并村规模。
14.2.3经济发展水平标准
经济实力较强、基础设施较为完善的村庄,即使现在规模较周边村庄还小,但其有着较大的发展潜力;而经济实力、基础设施均较差的村庄虽然人口较多,考虑到其发展的后劲有限、搬迁损失较小及其搬迁后有利于改善其居民和生活环境原因,规划时建议向经济强村迁移。
14.2.4交通运输条件标准
交通运输是社会经济发展的前提条件,在全省村庄合并中,应尽可能地把村庄集中在交通便利的地区。
14.2.5用地条件标准
根据各市2005年乡建统计报表可以发现,村庄人均用地均在250m2以上,有些村庄人均更是高达1000m2。
根据国家要求和黑龙江省实际,首先确定人均用地标准不大于150m2,这样平均每个村庄总用地为7.5hm2;第二,同基本农田保护规划相结合或调整基本农田保护范围;第三,限制建设用地以及少占耕地,多用荒地。
黑龙江省部分市人均建设用地面积(2005)
村庄面积(hm2)
村平均规模(人/村)
人均面积(hm2/人)
齐齐哈尔市
97092.1676
394.18
0.03
大兴安岭
3663
345.88
0.12
鹤岗市
5361
470.45
0.03
黑河市
21315
508.80
0.04
牡丹江市
19284
761.54
0.02
14.2.6自然条件标准
村庄建设不仅要考虑经济利益、用地节省、交通条件优越,还应考虑村民的生产、生活、居住环境等。
地形平坦,坡度小于3度,既有利于建筑和各项基础设施的建设,又有利于地面的排水;土壤要有足够的承载力,基本满足建设的需要;建筑物依山傍水,环境优美;在气候上应向阳避风,防止气候对人体的不利影响。
所以,在选址上基本按以上要求进行。
14.2.7保护历史文物标准
黑龙江省的文明发展史在全省各地留下许多宝贵的文化遗产,而很多遗产的发源地在农村,由于发展条件改变,这些曾一度繁荣的地区变成了偏僻落后的小村庄,如果在村庄合并时不加以保护,他们很可能将从世界上消失,因此,对历史文化遗产的保护也是村庄合并规划要考虑的一项重要内容。
15村镇居民点合并的技术方法
15.1指标体系构建的基本原则
选择有效的评价指标,构建一套比较合理的指标体系,是实行村镇合并的前提和基础。
影响村镇合并的因素很多,为了简化评价工作,在选择评价指标时,不能面面俱到,而要突出重点,因此必须坚持一定的原则。
15.1.1客观性与实用性相结合
村镇合并涉及居民的生活习惯、生产方式、经济建设、社会安定等多个方面,在指标体系的确定中应避免因不同价值观的冲突而导致指标取向的片面性。
指标的选择和确定的最终目的是为了给规划决策人员提供依据,为管理部门提供参考,因此确定指标必须注重描述的准确性和内容的简明性,使指标具有较强的可操作性。
15.1.2定量与定性相结合
尽可能选取可量化的指标,对那些难以量化的模糊性指标力求少用。
因为村镇合并受到文化、经济、生态等诸多因素的影响,而指标又具有复杂性和系统性,所以有必要设定一些定性指标。
15.1.3一般性和特殊性相结合
黑龙江省村镇具有很强的地域性,各个村镇的自然条件、生产生活方式不尽相同。
因而在选取指标时,既要尽可能注意指标的同一性,使指标具有可比性,同时又要考虑到地区经济的发展水平,兼顾不同村镇间的差异,结合各地区的实际情况进行确定。
15.2村镇合并指标体系的构建
15.2.1指标体系的选取
根据上述指标构建的原则和借鉴前人的经验成果可知:
村镇合并的目标层(A层)为村镇的发展潜力,发展潜力指数与搬迁的可能性呈反相关;一级指标(B层)表达判定发展潜力的基本途径和内容,概括为地理环境、村镇规模、经济发展、公共设施、集中程度5项指标;二级指标(C层)是一级指标的具体化,具有数量的可测度性,由15项指标来进行判定。
15.2.2确定指标的权重
评价因子权重的确定是很关键的一步,它直接影响评价的科学合理性。
在此主要运用层次分析法(AHP)来进行评价,其方法步骤如下:
①向有关专家发放征询问卷,根据征询结果确定因子的相对重要性,列出各因子间相对重要性矩阵,即构造比较分析矩阵。
②计算矩阵的最大特征值和特征向量,确定每项指标的相对重要性,即权值,如下表。
村镇发展潜力评价指标体系及评价因子权重
地理环境B1(0.28)
区位条件C1(0.0812)
交通条件C2(0.0616)
自然条件C3(0.1372)
村镇规模B2(0.24)
人口规模C4(0.1320)
建设用地规模C5(0.0792)
耕地面积C6(0.0288)
经济发展B3(0.20)
区位条件C7(0.0860)
交通条件C8(0.1140)
服务设施B4(0.19)
小学C9(0.0812)
医疗站C10(0.0616)
商业服务C11(0.1372)
水电设施C12(0.1372)
电话普及率C13(0.1372)
集中程度B5(0.09)
村内集中度C14(0.0378)
与相邻村庄距离C13(0.0522)
15.2.3指标的评价标准
结合村镇的实际情况,对二级指标赋予不等的分值区间,为各村镇总评价值的判定提供依据和参考标准,根据指标标准确定的难易程度将15个二级指标分为3种类型:
①可以直接进行量化的指标(一般通过规范的统计资料便可获得可靠的数据),包括人口规模C4、建设用地规模C5、耕地面积C6、经济总量C7、人均收入C8、电话普及率C13;②可通过间接手段获取数据进行量化的指标,包括小学C9、医疗站C10、商业服务C11、水电设施C12、村内集中度C14、与相邻村庄距离C15、自然条件C3;③难以量化的指标(采用专家打分法进行量化),包括区位条件C1、交通条件C2(表1)。
村镇发展潜力二级指标评分标准
指标名称
评分标准
80~100分
60~80分
40~60分
40分以下
区位条件C1
优越
较优越
较差
最差
交通条件C2
镇级以上干道通过
镇级道路通过
乡村路
山间小路
自然条件C3
适宜建设区
适度建设区
生态缓冲区
生态保护区
人口规模C4(人)
>2000
1000~2000
500~1000
<500
建设用地规模C5(hm2)
>50
20~50
10~20
<10
耕地面积C6(hm2)
>170
100~170
30~100
<30
经济总量C7(万元)
>500
150~500
50~150
<50
人均收入C8(元)
>1400
1200~1400
1000~1200
<1000
小学C9
设施较好
设施中等
设施较差
设施最差
医疗站C10
设施较好
设施中等
设施较差
设施最差
商业服务C11
设施较好
设施中等
设施较差
设施最差
水电设施C12
设施较好
设施中等
设施较差
设施最差
电话普及率C13(%)
>30
20~30
10~20
<10
村内集中度C14
<10
10~15
15~20
>20
与相邻村庄距离C15(m)
<200
200~500
500~1200
>1000
15.2.4综合评价
计算综合评价值应选择加权求和的方法,即用数学模型计算出每个村庄的总评价值。
公式为:
公式中:
E为第i个评价指标的分值,Qi为某个行政村第i个指标综合评价的结果值,Pi为第i个指标的权重,E为第i个评价指标的分值,i为评价指标的数目。
结合目前村镇体系规划以“镇(建制镇、乡)—中心村—
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