我国公共政策执行阻滞的制度因素分析及对策探讨.docx
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我国公共政策执行阻滞的制度因素分析及对策探讨
我国公共政策执行阻滞的制度因素分析及对策探讨
我国公共政策执行阻滞的制度因素分析及对策探讨
作者:
刘淑影
[摘要] 公共政策执行在整个政策系统中具有至关重要的地位和作用。
然而,由于各种主客观因素的影响,公共政策在执行过程中往往容易出现阻滞现象,严重影响了政策目标的有效实现。
以制度分析学派的观点为视域,从正式制度和非正式制度两个向度分析执行阻滞产生的深层次原因,并着重从权力配置、监控制度、沟通机制、意识形态投入等角度探讨解决对策,不啻为克服公共政策执行阻滞的有效的路径选择。
[关键词] 公共政策执行;阻滞;制度;对策
作为一种权威性的社会价值分配方案,任何一项政策都必须通过实际的执行过程才能使其效能得以发挥。
作为政策制定的“后续”过程,政策执行在整个政策系统中具有至关重要的地位和作用,诚如美国政策学者艾利森所言:
“在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余的90%则取决于有效的执行。
”[1]所谓政策执行,就是指政策执行者通过建立组织机构,运用各种政策资源,采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动,将政策观念形态的内容转化为实际效果,从而使既定的政策目标得以实现的动态过程。
然而,作为一种复杂的社会实践活动,公共政策执行过程不可能一帆风顺,受政策质量、政策资源、执行主体、目标群体、制度与环境等因素的影响,公共政策在执行过程中往往容易出现阻滞现象,严重影响了政策的有效实施和政策目标的实现。
然而,“制度问题更带有根本性、稳定性、全局性和长期性”[2],本文拟从制度因素的角度对阻滞这一现象的产生原因进行深入的学理分析及对策探讨。
一、公共政策执行阻滞的表现形式
政策执行阻滞是指“政策执行过程中的执行活动因某种消极因素的影响而出现的不顺畅乃至停滞不前,进而导致政策目标不能圆满实现甚至完全落空的一种情形。
”[3]其具体表现形式主要有以下几种:
1.政策表面化。
政策执行者在执行政策过程中只做表面文章,敷衍塞责,而并未将政策转化为可操作性的具体措施,导致政策赤字增加。
这种跑马观花式的政策执行,不但严重损害了政策的权威性,而且也极大地浪费了公共资源。
2.政策扩大化。
政策执行者在执行过程中为了个人的利益或局部的利益给所执行的政策附加了一些原政策目标所没有规定的不恰当内容,致使政策的调控对象、范围、力度、目标超越政策规定的要求,影响了既定政策目标的有效实现。
3.政策局部化。
政策执行者在执行政策时根据自己的利益需求对政策原有的精神实质或部分内容任意进行取舍,有利则执行,不利则曲解、抛弃,致使政策内容残缺不全,政策的整体功能得不到发挥。
4.政策全异化。
政策执行者发现政策内容威胁到所在地区利益、部门利益或个人利益时,在政策执行过程中换入表面上与原政策一致而事实上背离原政策精神的内容,这种偷梁换柱的执行方法使原政策名存实亡,国家利益面临严峻的挑战。
5.政策机械化。
政策执行者在执行政策过程中机械、盲目地照搬政策,没有深入地理解和领会政策的精神实质,因地制宜,而是简单地生搬硬套。
一旦不能解决具体问题,政策执行者往往易于出现责任推诿,把过错归咎于政策本身。
二、公共政策执行阻滞的制度因素分析
制度可以从不同的角度、按照不同的标准进行分类,本文采用制度分析学派的观点,即“制度由非正式约束(道德约束、禁忌、习惯、传统和行为准则)和正式的法规(宪法、法令、产权)组成。
”[4]制度分析学派所理解的制度是广义的制度概念,不仅包括法律、规章以及政府政策等正式制度,而且也包括文化传统、风俗习惯、道德规范和意识形态等非正式制度。
正式制度偏重于外在强制,非正式制度偏重于道德内约。
正式制度与非正式制度是相互依存、相互补充的。
非正式制度可以支持正式制度并为正式制度提供合法性,正式制度只有在得到社会认可,即与非正式制度相容的情况下才能发挥作用。
同样,非正式制度作用的有效发挥,也依赖于正式制度的支撑。
非正式制度只有借助于一定的强制性的正式制度的支持,才能有效地实现其约束力。
(一)正式制度因素
其一,公共政策执行权力配置缺乏科学性、规范性。
一方面,纵向的政府间权力配置缺乏规范,这主要表现在中央与地方两级政府上。
改革开放以后,伴随着传统的高度集权体制的逐步瓦解,中央政府与地方政府之间的权力划分也正朝着合理化的方向发展,权力调整的主题是“简政放权”。
在这一过程中,地方政府的职能得以扩大,在决定和处理本行政区域内的政治、经济和社会事务方面拥有越来越多的自主权。
但与此同时,改革也带来了地方政府权力过分膨胀、中央政府权威流失、宏观调控乏力、中央政策执行受阻等不良后果,而产生这一现象的根本原因在于中央政府与地方政府之间的权力配置缺乏规范。
由于简政放权缺乏法律规范和制度约束,随着地方权力的扩张,地方主义迅速滋长,本位利益垄断化、经济行为短期化,严重阻碍了中央宏观政策的有效执行。
各地方政府大搞“上有政策,下有对策”,经济上表现为“诸侯经济”、重复建设,人为设置经济障碍;政治上表现为本位主义、无政府主义,地方政府与中央政府博弈对策。
中央作为国家宏观政策的制定者,其施控力和权威直接决定着公共政策的有效执行。
在中央政府的权威受到严峻挑战的情况下,政策执行必然遭受严重的阻滞。
另一方面,横向的机构间职能配置交叉重叠。
其实,政府机构之间职能不清、责任不明一直是政府机构的痼疾,也是科层制难以解决的课题。
我国为提高行政管理效率而进行的历次机构改革,其根本目的就是为了清除政府机构的这个痼疾。
就政策执行来说,由于“政府机构有其自身的利益,这些利益不仅存在,而且还相当具体。
”[5]所以,倘若不同的政府行政部门履行着相同或相似的职能,那么必然产生一些相互冲突的政策,而且更会在政策执行过程中因政策执行主体的利益纠葛和相互扯皮而导致政策执行出现阻滞。
如果政策执行有利可图,各机构就会相互争夺执行权力,导致政出多门,政策目标群体无所适从;如果无利可图,则又会出现敷衍塞责或执行中断。
其二,政策执行的监控制度不健全。
美国著名行政学家埃莉诺·奥斯特罗姆指出:
“在每一个群体中,都有不顾道德规范,一有可能便采取机会主义行为的人;也都存在这样的情况,其潜在收益是如此之高,以至于极守信用的人也会违反规范,有了行为规范也不可能完全消除机会主义行为。
”[6]由此可见,在政策执行过程中必须建立健全政策执行监控机制。
然而,在我们现实的政策执行活动中,因监督制度不到位而导致政策执行阻滞的情形时有发生。
一方面是各监督机构的监督作用发挥不力;另一方面是我国目前的多元监督体制导致监督混乱。
从前一方面来讲,首先,执行系统内部的监督机构由于体制的依附性而难以有效运行。
我国现行的双重领导体制实际上使执行系统内部的监督机关成为政策执行机构的附属品,监督机关的财政权、人事任免权等均掌握在政策执行机关手中。
在这种体制下,监督机关很难发挥对政策执行活动的有效监督,有时甚至成为某些政策执行者推行地方保护主义、谋取局部利益乃至个人利益的工具。
其次,权力机关的监督职能因其有权无力而无法完全履行。
监督权是国家权力机关的重要职能之一。
然而,我国的各级人民代表大会在政策执行方面的监督职能却一直未能得以充分的发挥。
人大在政府人事任免方面的有权无力致使人大的国家权力机关地位未能得到政府官员的真正认同,影响了人民代表大会的权威形象和监督的威慑力;人民代表大会本身的监督意识淡薄且监督行为缺乏具体的法律规定和法律保障。
新闻媒体的舆论监督因受行政领导体制的干预而无法释放能量;社会监督因投诉不畅、缺乏保障而难以发挥应有的作用。
另一方面,在多元监督体制下缺乏科学合理的分工,监督范围与监督责任不明确,各监督机构在监督工作中或者相互推诿,监督内容难以落实;或者多头出击,难以协调,严重影响了监督效能的发挥。
监督制度不健全导致责任追究制度缺损,政策执行中的阻滞现象得不到及时防治和纠正,政策执行造成的不良后果无人负责,致使国家利益和人民财产遭受巨额损失。
其三,政策执行的信息沟通机制不健全。
信息是公共政策执行的重要资源,是防止执行阻滞的必要条件。
“信息子系统作为现代政策系统的基础部分,它的主要功能就是通过各种渠道沟通领导者和执行者,政策主体和政策客体或政策执行系统和社会的关系。
”[7]从信息论的角度看,公共政策执行就是一个信息的发散和汇集的过程:
一方面,政策执行者向社会或某些社会团体释放、传递有效的信息;另一方面,也在设法不断地从社会摄取必要的、有利于政策执行的大量信息。
这一过程其实也就是美国学者安格林所认为的政策执行的第一项工作———规范和共识的建立———的途径:
沟通。
沟通在政策执行过程中具有举足轻重的地位,以至于有的学者甚至将其比作“政府的神经”。
信息沟通机制不健全使政策执行过程中的信息交流严重阻滞。
一方面,政策制定与政策执行缺乏公众参与机制,政策透明度低,政策接受者在政策实施时往往对政策内容和目标一无所知, 或者道听途说、一知半解,因而难以在短期内认同这一政策,政策执行难度和风险当然加大。
另一方面,政策执行缺乏信息反馈机制,政策执行盲目性大,政策评估缺少依据,政策效果难以认定。
从控制论的角度讲,政策执行其实是一个信息的控制过程。
然而,没有良好的信息沟通,这一过程是无法有效控制的。
因此,政策执行过程中信息渠道不畅,信息沟通失灵,政策阻滞在所难免。
(二)非正式制度因素
公共政策总是在一定的制度约束下制定和执行的,这种制度约束不仅包括权力配置、监督体制、信息沟通机制等正式制度约束,也包括伦理规范、传统规范、风俗习惯、意识形态等非正式制度约束。
非正式制度的影响较正式制度更为深刻、更为持久。
正式制度只有在得到社会认可即与非正式制度相容的情况下才能发挥作用。
一般来说,与所执行的政策要求相一致的伦理规范、传统观念、风俗习惯等非正式制度,对政策的执行具有促进和维护作用;而与政策要求不相一致的伦理规范、传统观念、风俗习惯等非正式制度,则会对政策的执行产生极大的阻碍作用。
政策与传统观念、风俗习惯等非正式制度的冲突,实际上是政策将一种社会活动方式、一种生活方式置于错误的境地,或者更明确地说,是将一种普遍的利益结构置于错误的境地。
当作为正式制度的政策与作为非正式制度的传统观念、风俗习惯等发生冲突或不相容时,作为正式制度的政策便会流于形式,执行起来阻力重重;或者在执行中发生偏离,甚至根本无法实施,形同虚设,成为一纸空文。
尤其是在我国这样一个有着几千年文化传统的国家中,非正式制度的变化要比正式制度的变化缓慢得多,艰难得多。
政策执行受非正式制度的制约更为明显,更为严重,正如美国著名政治学家阿尔蒙德和小鲍威尔所言:
“无论新的法则在其制订者看来是多么的合理,政府行政机构都会发现,要在短期内冲破和克服社会的传统规则是很困难的。
”[8]
三、公共政策执行阻滞的制度矫正对策
公共政策执行阻滞会在国家政治生活中造成严重影响,它不仅会损耗政策效益、削弱政策权威,而且会破坏政府形象、妨碍社会发展。
因此必须采取积极措施来加强制度建设,以消除执行阻滞现象的发生。
(一)科学、合理地配置公共政策执行权力
如前所述,从纵向来看,导致中央政府的政策在执行过程中出现阻滞的根本原因在于中央政府与地方政府的权力配置缺乏规范,特别是当中央政府给予地方政府的权力因缺乏法律保障而导致行政性的放权与收权经常交替进行进而致使地方政府产生短期行为时,则更加容易造成中央政策执行受阻。
因此,要从根本上矫正这种不良现象,首先就必须改变目前依然存在的中央政府与地方政府的权限划分关系因缺乏规范而常常随某些人为因素频繁变动的情况,加快中央政府与地方政府间职权关系的法制化建设,以此规范中央政府与地方政府的职权关系,包括双方关系的总原则、职责权限的划分原则、各自的职权范围、职权划分的程序和手段,中央政府对地方政府监督的程序、方式、手段等,从制度上防止中央政府收权放权的随意性和地方政府逾越冒犯的可能性,保证中央政府与地方政府权限划分的合法化、规范化以及中央政府对地方政府监督的程序化、制度化,使双方权力关系在法制化轨道上健康发展。
从横向来看,各职能部门之间职能配置交叉重叠也是导致政策执行阻滞的重要因素之一。
因此应通过机构编制立法尤其是程序性立法明确规定政府行政机关的具体职能配置、内部机构设置及相互之间的关系等,使各政策执行机构之间运转协调、工作灵活,为政策的顺利、有效执行提供制度上和组织上的保障。
(二)完善政策执行的监控制度
法国著名政治学家孟德斯鸠认为,一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条万古不易的经验。
有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。
因此,政策执行循环模型的代表人物雷恩和拉比诺维茨将监督阶段作为政策执行的最后一个阶段,由此可见监督对制约权力滥用所具有的关键作用。
政策执行者作为“理性经济人”,有其自身的利益和其价值实现的需求,在执行政策时,不免带有其个人的主观偏见和感情色彩,而政策执行又是对社会价值的权威性分配,因此在政策执行时一定会涉及到地区利益、部门利益、个人利益和国家利益的矛盾,这为政策执行阻滞现象的发生提供了现实可能性。
因而在政策执行过程中,必须建立和完善行之有效的政策执行监控制度,即风险预警机制和责任追究制度。
(1)当务之急是要理顺监督体制,改变专门监督机构现行的双重领导体制,实行垂直管理,使监督机关的财政权、人事任免权等不再受制于监督客体,而是由其上级主管部门直接安排,保证专门监督机构超然行使监督权。
(2)强化国家权力机关的监督职能。
党政系统应将属于人民代表大会行使的职权真正交还给人民代表大会,使人民代表大会不仅形式上有职而且实质上有权。
人民代表大会也应加强自身建设,如提高代表素质、设立专门监督机构并制定人大监督法,落实监督内容,真正体现国家权力机关所应具有的权威地位。
(3)落实和完善各项社会监督制度。
社会监督是相对于国家性质的监督而言的一种非国家性质的监督,其主体不仅包括各种社会团体和舆论传媒,而且还包括各种群体自治组织以及公民。
由于政府的政策执行行为一般都是在与广大民众的社会互动中发生的,所以社会监督是政策执行中最经常使用而且容易做到的民主监督形式。
科学划分各系统监督机构的监督职能,并以法律形式确定下来,形成多层次、多功能、内外沟通、上下结合的监督网络,着力发挥监督系统的最大效能。
健全监督制度,必须以责任追究制度为保障。
政策执行者依法定权力执行政策,是权、责、利的统一体,有权必有责。
因此,公共政策执行必须以强化责任追究制度为关键,对由于政策执行失败而造成损失的责任者,要依法追究其责任,保证政策执行的责任明晰和实施严肃,从而提高政策执行者的责任意识和风险意识,促使其控制政策执行方向,规范政策执行行为。
(三)健全信息沟通传播机制
政府要运用各种手段宣传、解释政策,让全体社会公众认知、认同政策,从而接受、参与到政策执行活动中来,以推动政策得以有效执行;其次,沟通是双向的,既要“传”出去,还要“收”回来,要建立政策执行的反馈机制和评估机制。
政策在执行过程中的各种“表现”和执行后的具体“反应”需要通过反馈机制“收”回来进行科学的评估,这样,才能对政策在执行中出现的偏差进行及时、科学的调适,从而减少或避免政策阻滞的风险。
具体方式如加大报刊、广播、电视等舆论工具的政策信息传播和及时批露的力度,对公共政策信息的发送以及执行情况的具体报道,并制定规范的公开报道制度;推行“阳光工程”,建立健全群体上访制度、社会协商对话制度、市长电话等政务公开制度,充分体现公共政策执行的“公开、公平、公正”原则,使政策目标群体能够及时、直接地反馈政策执行信息。
随着信息化时代的加速到来,政府还应改变以往的政策沟通传播机制,建立“电子政府”,推行“政府上网”工程。
建立电子政府可以使政府机关借助现代信息和通讯技术建立政府组织间、政府与社会、政府与企业、政府与公民之间的广泛沟通网络,这种沟通网络打破了时空和行政组织部门、层级的限制,能够及时传达政府的政策、方针,增加了公共政策执行的透明度以及目标群体与政策执行者的沟通和反馈机会,从而扩大了公众的民主参与程度,增强了公民对政府政策的认同感和支持度,减少了政策执行阻滞现象发生的几率。
(四)强化政治社会化功能,增加意识形态资本的投入
制度分析学派的代表人物诺斯思认为,遏制政府官员违规行为的有效方法是法律制度和规范的文化与道德,[9]而文化与道德属于意识形态的范畴。
作为非正式制度的核心内容,强有力的意识形态对于防治政策执行过程出现阻滞具有重要的作用,它能够减少政策法规等正式制度实施的费用或成本,而且对现行制度安排具有合法性的意识形态,往往能够淡化机会主义行为,有助于政策的顺利实施。
增加政策执行过程中的意识形态资本投入大致可分为两个层面进行,第一层面是加强对作为政策目标群体的社会大众的意识形态资本投入,其目的在于通过家庭的培养、学校的教育、大众传播媒介的宣传等渠道使人们逐渐掌握正确的价值观念,培养正确的行为模式,形成对国家、政党、社会制度及其权力义务的正确认识,顺利地完成有利于我国现行社会制度的政治社会化过程,提高对党和国家政策的认知水平和认同感,为有效地执行政策奠定坚实的思想基础;第二层面是加强对作为政策执行者的党政干部的意识形态资本投入,其目的不仅在于通过思想教育来使党政干部像普通公众一样顺利完成其政治社会化过程,而且更在于对作为政策执行者的党政干部进行人生观、价值观、职业道德和法律意识等方面的思想教育,营造和建立起他们的社会荣誉感和职业情操,并在此基础上唤起他们的社会责任感、事业心和敬业精神,进而使他们拥有较为崇高的道德境界,从思想上为防止他们在政策执行过程中的角色错位构筑起牢固的防线。
参考文献
[1]丁煌.政策执行[J].中国行政管理,1991,(11):
38.
[2]邓小平文选[M](第二卷).北京:
人民出版社,1994.333.
[3]丁煌.政策执行中阻滞机制及其防治对策[M].北京:
人民出版社,2002.31.
[4][9]道格拉斯·诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海:
三联书店,1994.3,29.
[5]塞谬尔·亨廷顿·变化社会中的政治秩序[M].北京:
生活.读书.新知三联书店,1996.23.
[6]埃利诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道[M].上海:
三联书店,2000.61.
[7]金太军.政策制定体制中的信息系统[J].中国行政管理,2001,4:
54.
[8]阿尔蒙德,小鲍威尔.比较政治学:
体系、过程和政策[M].上海:
译文出版社,1987.59.
作者:
刘淑影 来源:
兰州学刊2006年第6期
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