全球金融改革视角下的单一监管者模式二.docx
- 文档编号:2786614
- 上传时间:2022-11-15
- 格式:DOCX
- 页数:6
- 大小:22.68KB
全球金融改革视角下的单一监管者模式二.docx
《全球金融改革视角下的单一监管者模式二.docx》由会员分享,可在线阅读,更多相关《全球金融改革视角下的单一监管者模式二.docx(6页珍藏版)》请在冰豆网上搜索。
全球金融改革视角下的单一监管者模式二
全球金融改革视角下的单一监管者模式二
(二)FSA:
目标、负责性和独立性
设立FSA的拖沓(议会对法案实施方面的讨论超过两年半,并且没有对所假定的立法目标作任何批判性分析)和复杂得令人难以置信的立法过程由SIB具体负责,后者在1997年10月28日新的《金融服务法》正式出台后改称FSA。
SIB原本是一个私人公司,大臣们在征得议会同意后,将其在1997年《金融服务法》下拥有的权力让渡给SIB。
在金融监管改革法案通过后,SIB对银行和金融服务业体制直接负责。
新任工党财政大臣邀请时任英格兰银行副行长的霍华德·戴维斯(HowardDavies)担任FSA首任主席,并要求即将卸任的SIB主席安德鲁·拉吉爵士(SirAndrewLarge)提交一份实施金融监管改革政策的计划。
这份计划后来在1997年7月公布。
《拉吉报告》的设想是,新的监管机构将负责审慎行为(以维持对金融系统的信心)、业务行为(以保护金融服务消费者)和市场标准(以促进市场的清洁和有序)。
这些成为其后的2000年《金融服务与市场法》所包涵目标的基础。
银行监督职责的转移比金融监管的统一更让人意想不到。
表面上,改革的动力似乎来自于保护英格兰银行在有效行使其新的货币职责时免受潜在的更多银行倒闭困扰的需要。
英格兰银行多少有些恋恋不舍的接受了这样的说法(事实上英格兰银行在这个问题上几乎没有什么发言权),即其保持金融稳定的角色比保留其监督职责更为重要。
财政部于1998年7月提交了《金融服务与市场法》草案,并于2000年7月最终获得王室同意(RoyalAssent)。
《金融服务与市场法》(FSMA)是一部容量巨大、高度复杂的立法,尽管它只提供了一个粗略的法律框架。
1.立法目标
FSMA所陈述的目标和原则很大程度上反映了《拉吉报告》中的建议。
这些内容提供了评判FSA表现的标准,因此是本文讨论的重点之一。
FSMA与此前立法的区别在于,清晰界定并显著展示了其立法目标,从而使FSA作用和功能的发挥更易于辨识。
FSA的法定目标有四个:
保持市场信心;
促进公众知悉;
保护消费者;
减少金融犯罪。
对于英国而言,第四个目标尤其新颖,因为此前的监管机构并无授权或权力来实现这一目标。
上述目标的实现与FSA的一般职能相关,包括制定规则,准备和发布规则汇编,以及监管者的总体政策。
“保持市场信心”被界定为“保持对金融系统的信心”,包括金融市场、交易所、受监管活动及相联系的活动。
尽管这一目标同国际证券委员会组织(IOSCO)的《证券监管的目标与原则》相呼应,旨在促进市场的“公平、效率和透明”,但其在反映全球对金融稳定的强调方面更为显著。
系统性风险的存在是对金融稳定的最大威胁,也是改革后的英格兰银行的所要应对的首要问题。
考虑到过去10年间对金融稳定的重视程度,FSMA未对其作出明确陈述令人惊讶。
这也是对FSMA进行讨论的金融服务与市场联合委员会的观点。
本条目标之所以未被界定为金融稳定,是因为后者是英格兰银行的首要目标,并且有可能导致在对个体金融机构的有效审慎监管方面的妥协。
如上所述,这也正是将银行业监管职能从英格兰银行剥离的原因之一。
为解决这一问题,FSA、英格兰银行和财政部就系统性稳定达成了一个谅解备忘录。
根据谅解备忘录的规定,英格兰银行负责“金融系统整体上的稳定”,FSA则负责机构、市场和清算交收系统的监管。
然而,正如英国以往在应对金融危机方面的迟滞所显示的那样,单个金融机构的问题同系统性问题常常变得难以区分。
促进公众知悉和保护消费者的目标需要结合起来考虑,因为这些问题有着密切关联。
促进公众知悉的基本原理是矫正存在于市场参与者之间的信息不对称,尤其是对于个人投资者而言。
信息不对称也许是导致市场失败的最重要原因,而对金融消费者进行更充分的信息披露将有助于纠正这一问题。
更充分的信息有助于更好的保护消费者免受其可能并未意识到的金融风险的影响。
向消费者进行信息披露的本质是提醒用户和潜在用户注意与金融交易相联系的风险。
英国金融市场传统上实行“买者自警”(caveatemptor)的原则,即生产者和消费者可以自由的进行金融交易,只要对消费者进行了充分和准确的信息披露即可。
然而,金融合同的复杂性和近年来的各种欺诈销售丑闻使得很多人相信,仅有这一原则是不够的。
法案通过在第5
(2)节加入第(c)段来打消这种顾虑,该段对“消费者获取对其适当的建议和准确信息的需要”作出了规定。
减少金融犯罪与“欺诈或不诚实”及“金融市场中或与金融市场相关的不当行为或滥用”有关。
反洗钱(以及现在的反恐)近年来也成为金融监管者的一个重要职责。
2.独立性、负责性与透明度
作为一个监管机构,FSA的独特之处在于它是履行公共职能的私人公司。
对于其独立性和负责性安排而言,这一特性有着重要的意义。
FSA总的说来就其监管活动对财政部负责,而不是直接接受议会的控制。
这反映了英国的传统实践,即法人机构不应直接对议会负责,其所拥有的任何权力的行使或不行使的后果应由大臣们承担。
然而,人们可能会问,对财政部负责这种安排事实上是加强还是削弱了FSA的独立性?
财政部负责任命FSA权力机构(governingbody)的主席和其他成员。
FSA必须每年至少向财政部提交一次报告,报告内容包括其职责的履行情况、监管目标和原则的落实程度及财政部指示的其他事项。
权力机构中的非执行成员还必须就其职责的履行情况单独提交一份报告。
而且,财政部还有权下令对FSA运作的各个方面进行检讨和调查。
事实上这方面已有先例,即《彭罗斯报告》。
FSA的另一个公司特征是其必须在每年提交报告后3个月内召开的公开会议。
公开会议的目的是对报告的内容进行全面讨论,并为人们提供一个合理的机会,就报告所涉时间段内FSA履行或不履行职责的方式向其提出质询。
FSA还以消费者专家组和从业者专家组这两个法定机构的形式,对消费者和被监管产业负责。
两个专家组的组成成员均由FSA确定,但主席的任免须经财政部同意。
消费者专家组就消费者的利益和关心的问题向FSA建议,并就FSA在达成其消费者保护和促进公众知悉目标方面的有效性提出报告。
从业者专家组由受FSA监管的业界资深代表组成。
两个专家组均可向FSA建言;如果FSA不同意其表达的观点或提出的建议,必须向专家组作出书面声明,并且该声明可以公开。
唯一明确提及“向议会负责”的规定是,FSA向财政部提交的报告以及根据第12条受托作出的报告应当呈交议会,根据第14条受托进行的调查也可能呈报议会。
例如,FSA的年报提交给财政大臣,财政大臣再呈交议会下院和上院。
在法案审议阶段,缺乏正式的对议会负责机制这一问题曾引起争论。
但是,与英国“通过大臣负责”的传统宪法原则相一致,FSMA并未设想一个向议会负责的角色。
此外,由于FSA的经费来源于向金融产业的征费,因此其不受国家审计署的监督。
根据被认为适用的英国宪法要求,FSA必须设立内部投诉机制,由一个独立调查员负责开展调查工作。
对投诉的调查必须在合理可行的限度内迅速进行。
FSA也可以自行决定将投诉提交金融服务与市场法庭,或通过诉讼程序处理。
最后,在履行公共职责的限度内,FSA的行为还将接受司法审查。
如果FSA的行为被证明存在“有目标恶意”,或者在某些情形下存在“无目标恶意”并造成了损失,它将可能被提起不当公职行为之诉并承担相应责任。
(三)结构
FSA的运作结构由FSMA第2(3)节规定的下列“良好监管原则”确定,旨在为FSA履行职责的过程提供指导:
资源的配置必须以最有效率和最为节约的方式进行;
FSA应当注意到那些受权机构管理人员的职责;
监管程度应当同预期的监管收益成比例;
FSA应当注意到促进创新的可取性、金融服务与市场的国际化特性以及保持英国竞争力的需要。
前三项原则以“最低成本”考虑为基础,这种考虑在监管领域正变得日益重要。
自1991年美国《联邦存款保险公司改进法》颁布以来,这已成为金融监管中的一个重要条件。
公共服务的提供需要以“成本收益”分析为基础,监管的成本有效性是一个必备要素。
正如上述监管原则所显示的那样,竞争已成为金融监管中的一个显著考虑。
消费者保护的监管目标需要同金融服务产业在全球竞争中存续和发展的需求相平衡。
一种普遍存在的看法是,“伦敦城”的繁荣是其相对较小的监管压力的结果,这也推动了上述原则的形成。
需要强调的另一点是,新的监管体制是以规则为基础的体制,FSA获得FSMA的明示授权(第138条和第157条),发布规则和指引。
FSA根据这一授权制订了六大本的《规则与指引手册》(简称“《手册》”)。
对公司的主要监管要求不是由FSMA直接列出,而是规定在《手册》中。
特别是,这其中就有一本是单独关于金融赔偿的。
从这点我们可以看出监管风格的重大改变:
FSA创造了一个高度法律条文化的运作框架。
(四)同其他机构之间的协调
如上所述,为履行其职责,FSA与各种其他机构进行协调,例如同财政部和英格兰银行的协调,以及同消费者专家组和从业者专家组之间的磋商。
除此之外,FSA还有法定义务同金融服务赔偿计划(FSCS)、金融调查员计划(FOS)和金融服务与市场法庭(FSMT)协作。
FSA同FSCS的关系下文中将有更充分的讨论。
作为对消费者保护目标的回应,FSA设立了金融调查服务公司(FOS),为金融产品的消费者提供替代纠纷解决制度作为救济。
FOS由法定、行政授权或自愿的不同金融调查员组成。
另一方面,FOS又是一个法定机构,其组织形式为私法人。
(五)执法
FSA的执法权力也是其架构中的重要元素。
对监管要求的违反将引发FSA的执法行动,其形式可以是纪律处分措施,如公开申斥或行政罚款,也可以是由FSA提起诉讼,其结果是法院发出禁制令或返还令。
FSA还可以对受监管机构启动破产程序,并对违反FSMA及其从属立法的行为提起公诉。
对于FSA在执法行动中是否会同时充当公诉人、法官和陪审团,人们有所顾虑。
人们还担心某些特定的违法行为如市场滥用,在作为一个整体的纪律处分体制内,是否符合《欧洲人权公约》的要求。
因此,FSA被要求建立纪律处分常规程序,并按照这些程序行事。
例如,在FSA内部,从事案件调查的人员和对潜在的执法行动作出决定的人员之间,已有明确的角色划分。
尽管FSMA并未加以规定,但FSA主动设立了监管决定委员会(RDC),负责决定采取执法行动。
四、对迄今为止的FSA经验的评估
(一)对英国-FSA统一架构的文献回顾
尽管关于FSA已有各种不同的评论,但存在这样一个共识,那就是真正的挑战是在FSA面对系统内的大规模金融困境的时候。
本部分将介绍迄今为止的评论中的一些。
1.FSA自身
FSA创造了世界上最大的单一监管机构,有至少2400名员工参与其运作,这是一个值得关注的监管现象。
表面上看,人们可以说FSA所做的不过是将此前业已存在的不同官僚机构搬进伦敦金丝雀码头的单一办公地点而已。
这个结论虽然有部分真实性,但却没有认识到,新的FSA组织结构并不只是简单的拼凑,而是真正想要组装和发展一个整合结构的重大尝试。
关于FSA和英国政府是否已经成功实现这一目标,仍然存在争议。
2.监管成本
对于本文而言尤其重要的一点是,有人认为FSA导致了监管成本增加。
这与FSA的监管目标和正在形成中的监管传统密切相关。
正如前文所述,英国金融市场传统上依赖自律监管和“买者自警”原则,而FSA带来了以法定监管和冗长咨询过程为标志的新监管文化。
繁重的咨询要求、通过组织内详细和半正式的职能分工而形成的FSA内部运作的程序化以及监管过程总体上的规范化,事实上可能导致增加成本、出现官僚行为和降低该系统所珍视的灵活性。
有人指控它正在变得“日益专断、官僚和费钱”。
而且,如果其非常广泛的监管范
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 全球 金融 改革 视角 单一 监管 模式