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完善养老保障体系对于经济社会的管理价值上
完善养老保障体系对于经济社会的管理价值(上)
阎陆军
2013-05-1310:
52:
29 来源:
《管理观察》2013年第5期
摘要:
本文试图对现有养老保障体制进行了经济学分析,并对社会养老保障基金的建立和形成对中国社会发展的经济意义进行了研究,认为社保养老保障体系的建立和形成既有利于经济的活跃,更有利于农业劳动力的转移和社会的稳定。
本文还分析了通过公共财税政策的转移支付激励对建立社保养老基金所起的重要作用。
关键词:
社会保障,养老保险,经济发展,财税政策
1.引言
养老保障制度的建立和发展是发达国家先期在民主政治基础上构筑的基本社会福利,尽管在不同国家这一发展进程不尽相同,到了1970年代中期在多数国家都已基本完成。
然而,自养老保障体系形成之日起,人们开始探讨即将出现的“养老金危机”。
到1980年代中期,各国已开始着力改革国民养老金体系并解决可能出现的“危机”。
到1980年代末,改革的势头逐渐增大。
直到最近年,几乎所有的经合组织(OECD)国家都至少进行过一项或一项以上重大的改革。
近年来世界各主要经济体,包括发达国家、发展中国家经济上出现的种种问题无不与社会养老保障制度有关联,事实上养老保障制度体系的建立和完善已经成为各国经济社会管理核心制约因素。
对此问题重要性的认知就我国现状而言,从管理层来说并未形成全面统一的认识,更缺乏系统化的顶层设计及解决方案。
历史和现实已经昭示我们,社会保障制度设计应该成为当前经济社会改革的首要和关键,如不及时作出抉择将遗患后代。
中国之大者,养老保障应超前,从多层次、多方位、长远计;国人之众者,应虑计划生育留给未来的困顿,应警醒老年人群剧增带给社会难以承受之重压。
如今有此认知当为大为要。
1.1社会养老保障制度必须统筹制度安排顶层设计
中国是一个农业为主体发展起来的国家,在改革开放加速发展的进程中,相应的社会管理制度建设没有及时跟进,收入分配和保障制度安排都呈现二元结构,以至于打工二三十年仍然是农民工、农民身份,更没有社会保障。
上个世纪八十年代开始的社会养老保障制度的改革改革探索,从八十年代开始的社会统筹,到九十年代中期至今的统账结合探索,制度本身没有达成设计目标,且存在多轨并行,制度既未统合设计也显失公平,制度仍未对中国社会养老保障制度作出全覆盖的规划。
加之中国涉及社会管理的部门条线复杂,国情的特殊性和中国社会保障制度形成过程的不完备性决定了必须要对中国的养老保障制度统合设计。
著名的社会保障经济学家郑秉文教授很早就提出了对中国养老保障制度的顶层设计思路,提出要统筹所有的养老保障制度。
在公共选择和公共政策制定方面,要考虑一个国家的养老政策的战略性、前瞻性、统一性,这就是养老保障制度顶层设计的基本原则。
所谓战略性是指社会保障只是经济社会的一个子系统,它要配合整个经济社会发展的格局和发展战略,比如,要为增长方式转变做出贡献等,就是说要配合经济社会发展的总战略,而不能与此相悖;前瞻性是指既要考虑到中短期的各个养老制度的财务可持续性即经济发展水平所能承受的负担问题,又要考虑到符合一国历史传统文化的兼容与同向,符合对其经济模式和福利模式的追求;统一性是指对个人而言退休收入的多元性、稳定性和充足性等问题,既要考虑到体面的退休生活,又要考虑到劳动力市场弹性和对市场的扭曲等问题。
1.2必须尽快建立和形成满足未来社会养老保障的基金
社会保障基金问题是社会保险的核心问题,它是支付各种社会保险待遇的资金来源,社会保障制度、社会保险政策都需要通过社会保险基金来实现。
处于从农业社会全面转向现代工业社会的过渡期的中国,城市化进程不断加快,人口红利期已经接近尾声,“刘易斯拐点”已经迫近,随着人口老龄化的加剧,其社会保险基金的建立和形成关系到广大劳动者的切身利益,也关系到社会保险事业的前途,如何健全和完善与之相适应的社会保障基金制度,已经成为一个十分重要而迫切的任务。
养老保险制度的选择无非围绕两种模式——现收现付制和基金积累制,世界各国要么单纯选择其中一种模式,要么选择两种模式在一定程度上的结合体。
在上世纪的后几十年内,世界各国都进行了不同形式的养老保险制度改革,改革的主流是从现收现付制转向基金积累制,这种转变也被称作养老金私有化改革。
改革在实践上和理论上都取得了丰富的成果。
美国401K计划极具典型意义,该计划是一套非常全面、非常系统的制度组合,他以未来充分福利养老为目标,公共财政和社会各个主体参与保障体系建设设计制度。
当然他是在美国金融市场非常发达、雇主雇员非常理性、市场环境条件非常规范的条件下,通过30多年来不断调整修正逐步完善起来的。
其对提前取款、允许借款、参与年龄等方面有严格的限制和规定,确保享有税优的养老资产加速积累,从而保障了美国经济社会持续稳定发展。
欧洲对养老金制度的改革源于人口老龄化给现收现付制带来严重的收不抵支问题,但是显然并没有找到适合当前及长远的解决方案。
中国等转型国家对养老保险制度的改革是伴随经济体制改革而展开的,同时顺应人口结构变化的要求。
目前看围绕社会保障制度的改革刚刚开始,难免头痛医头脚痛医脚,缺乏科学系统设计,改革任重道远。
本文认为一个社会良性、有效地运行离不开对社保制度体系的规划,而这个规划的重点就是尽快适时建立和形成规模化的社会养老保障基金。
社保养老基金既是社会保障的支柱,也是一个国家经济运行的稳定资本,美国等一些发达国家、发展中国家经济稳定持续发展的成功经验无一不是缘起社会保障制度的建立和养老基金的积累。
它的积累对未来经济社会将起到稳定、调节、活跃的作用。
2.统账结合社会养老保险制度的经济学意义
对养老保险制度的经济学分析,传统上以福利经济学为分析框架。
政治经济学的理论解释了为什么社会保障制度得以存在和持续下去。
首先,由于利他主义(altruism)和老年福利理论的存在;其次,由于在社会保险领域中存在着信息不对称产生的逆向选择,使得商业保险将低风险者挤出保险市场,而公共强制性的社会保险可以纠正市场的失灵,将社会风险在代际和代内进行分散;另外强制性公共养老保险体系还可以纠正家庭在行为选择上的某种“近视”性,帮助家庭选择最优的消费路径。
基于上述理由,公共强制性的储蓄也就是社会养老保险体制的存在是十分必要的。
尤其在社会保障问题上公共财政的对诸多社会因素的权衡,形成的基本社会保险显然不可多得。
是养老保障体系中重要的一个支柱。
那么现收现付制与基金制孰劣孰优呢?
我们做进一步经济学的分析。
关于两种机制的比较,经济学界都借助于萨缪尔森的叠代模型来分析和论证,在一定的假设条件下,萨缪尔森证明了在一个纯粹型的经济中(不存在生产与投资)现收现付制下养老金的增长取决于人口的增长率,即养老金的增长率(生物回报率)等于人口增长率。
1996年艾伦将生产与投资引入此模型,通过劳动生产率修正了此模型,并得出现收现付制养老金的增长取决于人口增长率与劳动生产率的增长。
而且,在一个封闭的经济中索罗推导出的黄金定律恰恰说明了当经济的增长率等于人口增长率与劳动生产率之和时,经济处于最优的增长路径,而相应的利率就是经济增长的最优利率。
所以当经济生活中的实际利率小于(储蓄过度)人口增长率和劳动增长率之和时,现收现付制是优于基金制的,而当实际经济利率大于(储蓄不足)人口自然增长率和劳动增长率之和时,引入基金制增加储蓄,使利率增长到经济增长的最优利率,实现帕累托改进。
其次,通过在无限交替世代模型中分析也得出:
无论是在实际工资增长率和市场利率外生的小型开放经济中,还是在实际工资增长率和市场利率内生的封闭经济中,一个现收现付制养老金制度的安排总是存在一个在代际间达到帕累托有效配置的可能,而基金制将会带动来一个使将来各代的生命周期效应都减少的跨时配置。
但是,在一个外生的开放经济中,现收现付制的体制要实现帕累托有效配置,它的缴费率或是税收融资率必须是一个不随时间变化的常量,这一点在实际中很难做到,通常情况下缴费率是不断提高的,此时现收现付制不可能实现帕累托最优配置。
但是,当经济为正增长,资本的边际产出率高于经济增长率并且也高于贴现率时,基金制的引入可以实现帕累托改进。
可见现收现付制与基金制各有千秋,并且对任何一个经济而言,任何一个同质结构的养老金计划并不能保证经济能够沿着最优的路径增长。
另外,现收现付制的供养水平直接受两代人口比例关系的影响,人口老龄化使得人口抚养比不断提高,使得现收现付制的负累日益加重,并且由于社会保障体制的替代率具有刚性,使得现收现付制的给付水平居高不下,从而使社会保险体制背负越来越重的支付负担(这也是欧州主权信用危机爆发的原因之一),对经济的发展产生了不利的影响,所以,自20世纪八十年代后期,全球范围内实行了社会养老保险计划的基金化与市场化的改革。
由于现收现付体制在过去几十年内过度扩张,以至于取得了对基金制的压倒性地位,最终对经济沿着可能的最优路径增长形成了巨大的压力,所以我们需要加大基金制的比例,而不应是对现收现付制的全盘否定。
因为无论从收入再分配的角度,还是从经济适度增长的角度来看,两种体制在功能上是互为补充的,这就意味着社会养老保险体制的改革重点在于如何确定两种体制的最优比例,以达到两种体制博弈后的均衡,而最优比例的量化是以一个社会所处的特定经济增长阶段和人口增长趋势下的效率与公平为标准,寻找资本积累的需求和收入分配的帕累托改进的均衡点。
那么如何掌握这个均衡点呢?
应该客观地说现收现付制的社会保障制度在西方福利国家已经历经半个多世纪的洗礼,由于它可以实现代际间的再分配,较好地体现社会公平和社会福利,且无通货膨胀及保值增值的忧患,曾经为西方福利国家的经济发展和社会和谐稳定起过十分积极的作用,相信即使在将来它也将起着基金制不可替代的作用。
实际上选择社会养老保险基金的筹资模式,既要考虑筹资模式自身的特点,又要考虑历史、国情以及经济的发展及社会稳定的需要。
结合这些因素,为使我国社会保险体制的转轨成本达到最小,经济发展水平达到最优,社会发展更加和谐,那么寻找我国社会养老保险体制改革中统筹部分与个人基金账户的最优比例,在目前来看显得越发紧迫而重要。
目前,由于人口老龄化日益严重,尤其中国计划生育政策对未来家庭抚养压力的逐步显现,使得抚养比日益增高,实行现收现付制的国家面临巨大的财政支付危机。
基金制由于实现的是同代自养,可以有效地抵御人口老龄化带来的养老危机而被日益看好。
养老保险制度是一种再分配政策,既要考虑代内和代际之间,也要考虑路径依赖因素与现状对接,同时考虑不同利益群体各自诉求而形成适合本国国情的解决方案。
目前我国乃至全球范围的社会养老保险体制的改革也亟需这方面的理论指导,这方面理论的研究也显得更为迫切而重要,而且它也应该是确保整个社会持续快速和谐发展的长久战略之一。
3.完备的社保养老基金建立是经济社会管理的重要基础
我国若积极借鉴外国社会养老保险发展的经验,结合我国国情,促进企业年金制度覆盖面的扩大,完善养老金指数化调整机制,完善管理体制,提高养老保险制度的运行效率将对经济社会起到稳定、活跃的效果。
养老基金对于经济发展具有重要意义,对资本市场的效率、结构、稳定性以及创新性都产生很重要的影响。
适当的社保资金投资具有克服通胀和分享经济发展成果的双重功能。
这是因为:
美国是世界上养老基金最发达的国家,美国股市保持了几十年的牛市,原因是多方面的,其中养老基金制度安排是美国经济增长的重要因素之一。
美国高新技术的发展是风险投资制度的结果,推动经济增长的旺盛的消费需求又主要归功于股市繁荣——财富效应。
美国私人养老基金制度的安排对近十年的消费需求的推动,对风险投资,并通过风险投资对高新技术的发展,对美国新经济起到了巨大的,甚至是决定性的作用。
美国的人口老化问题在加深,值得注意的是,在人口进一步老化的情况下,至少是在20世纪90年代,美国经济非但没有受到人口的压迫,而是得益于养老制度的安排,这不能不引起我们深思。
3.1为资本市场提供了重要的资金来源
美国道富银行主席康明希认为,找到一种较优的养老体制改革方案能为一个国家获得可靠、稳定、长期的资本,以用来支撑其资本市场健康成长,借此可以把数百万计的大众存款带到资本市场中来,养老基金本身可以为国内资本市场提供所需的发展资金,这些稳定的基金沉淀进入资本市场,使透明流动的资本市场的建立不仅能为退休者创造更大的财富,还能缓解政府财政压力,并为发展中的企业注入资金。
而且养老基金从积累到发放存在着几十年的间隔。
这些特点促使养老基金可以进行长期理性地投资。
此外,从投资中赚取的利息收入和资本利得可以得到联邦所得税豁免,除了实际支付的现金养老金外,企业和个人对养老基金的供款在一定范围内免纳税和未来的延期纳税的优惠,也会激发人们对养老基金的供款热情。
例如,在美国规范的资本市场中,养老基金的金融资产总额超过商业银行,成为美国拥有金融资产最多的金融中介机构。
3.2推动金融市场的成熟转型
促进金融创新和证券市场的不断发展和成熟。
养老基金进入资本市场,将直接丰富金融投资工具,并将有利于各个养老基金的竞争和发展。
社保基金要求投资具有相当大的安全性,这就是他对资本市场的各种金融工具的风险分布已经回报分布长生了重新规整的内在要求,推动了金融工具的创新。
社保基金能够通过资本交易,对资本市场的供求关系、价格机制、竞争机制产生重要的影响。
社保基金的交易,能够促使社会资金随价格的波动达到最忧的配置,提高资金的使用率,实现产业结构的优化调整。
养老金与资本市场是一种互动关系,庞大的养老金入市之后,资本市场的主体也会发生变化,最终倒逼资本市场良性发展。
机构投资者为主的时代,将有利于资本市场的制度建设和发展,因为大机构持有上市公司更多的股票,将对公司治理、公司经营提出更高的要求,并且上市公司也不能忽视机构投资者的合理要求,这在美国曾经被称为“投资者的觉醒”,这是一个良性循环。
这是养老金金融形成的重要基础,而养老基金本身的金融监管约束也直接传导给了资本市场,对经济也起到了稳定的管理作用。
3.3养老基金的稳定投资收益刺激国内消费的增长
首先养老基金的业绩提升可以刺激国内消费的增长,养老基金的运作促进了老龄人口消费的增长。
美国是一个老龄化国家,老年人的消费能力是影响其消费水平的重要因素。
例如,在美国,私人管理的养老基金,扣除通货膨胀因素,年平均收益在10%左右,在很大程度上提高了老年人的退休金收入,使老年人口消费水平大大提高。
其次,养老基金可以稳定并提高公众对未来的预期。
有效的养老账户积累对于保障公众未来退休生活,稳定其对经济前景的信心起到重要作用,养老基金的发展可以改变了人们传统的储蓄行为,由于对养老基金的供款可延迟纳税,加之养老基金高回报的吸引,使投资者将其它金融资产向养老基金转移,而养老基金的长期性、稳定性的特质,又使其资本转换率不仅速度快,而且质量高,又进一步繁荣我国的股市。
繁荣的股市会产生了巨大的财富效应,刺激了消费的迅猛增长。
同时,强化人们对未来经济的信心。
养老基金不仅是企业投资行为活跃的诱因(消费旺盛),同时也是企业活动的动力源泉(资本市场繁荣)。
4.构建我国养老保障体系的基本思路
4.1建立社保养老体系多主体参与的基本定位
养老基金本身就是管理经济和社会的一种手段,具有很强的财政调控能力,既能解决当期问题,又能调控远期问题中国的特殊情况使得未来我国社会对养老保险的依赖程度进一步提高,当前养老基金管理的缺失会在未来产生重大的问题,建立好、完善好养老基金体制也是政府当前的一个重大社会责任。
建立符合我国国情的社保养老基金体系的最主要的原则就是要解决本文上述所提出的问题,就是要吸收各国的经验,不增加未来社会养老的压力,分散化解当前我国日趋严重的老龄化问题对未来社会养老体系造成的危机。
明晰政府、市场和社会共同参与是社会保障体系构建的基础角色定位,是持续完善保障制度、促进经济和社会发展的重要前提。
著名经济学家吴敬琏说:
20世纪社会经济制度变迁的基本脉络提示我们:
在市场制度范围内,明智合理地界定政府与市场之间的适宜边界,是经济稳定运行和长期增长的一个重大问题,必须根据具体情况加以确定。
政府与市场作为现代经济中的两个不可或缺的要素,在促进经济增长和社会进步方面各自发挥着不同的作用。
其关系问题是世界各国普遍存在的,也是长久以来各国政治学界和经济学界关注的热门课题。
在实践中,随着市场经济的成长与发展,欧美发达国家不断调整其政府与市场关系,逐步形成市场主导型的政府与市场关系模式,政府干预以充分发挥市场机制的作用为前提,市场调节始终是促进经济发展的基本动因。
政府与市场都有失灵的一面,但两者有机的结合会起到不可多得的互补作用。
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