中国社会保障改革与未来发展中.docx
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中国社会保障改革与未来发展中
中国社会保障改革与未来发展(中)
郑功成
2012-11-0613:
38:
37 来源:
今晚网2012年10月23日
基于30年改革开放所取得的巨大成就和已经奠定的发展平台,以及亿万人民要求解除生活后顾之忧的愿望,我国社会保障制度的战略目标,应当是从弥补制度缺失、构建覆盖城乡居民的社会保障体系入手,不断缩小城乡之间、地区之间、群体之间的差距,积极稳妥、循序渐进地推进社会保障制度沿着公平、普惠、可持续的方向发展,在解除人民生活后顾之忧的同时,不断提高人民的生活质量并增进人民的幸福感,切实维护个人的自由、平等与尊严,最终迈向中国特色社会主义福利社会。
为实现上述目标,国家应当通过覆盖城乡的社会救助、社会保险和社会福利三大系统的综合、协调发展,再加上面向军人的特殊保障系统,同时辅以发达的商业保险与慈善事业等补充保障,循序渐进地满足国民的经济保障、服务保障和精神保障需求,实现人人公平地享有全面而有效的社会保障及相关服务。
从现行制度结构出发,除继续完善综合型的社会救助、养老保险、医疗保障系统,并使这三大支柱性制度安排走向成熟外,还需要大力促进老年人福利、残疾人福利事业的发展,同时调整相应的制度安排,如适应人口老龄化时代的到来,建立护理保险制度,将只面向职业妇女的选择性制度安排。
生育保险转化为普惠性的生育津贴,以及促进包括企业年金在内的各种职业福利、慈善事业、商业保险的发展。
因此,我国社会保障体系需要全面建设、全面发展。
在社会保障体系中,社会救助是面向低收入群体的基础性保障制度,其重要性虽然会相对下降,但维护的是底线公平;社会保险是面向劳动者并调节劳资利益关系及初次分配格局的基本制度安排,在中国社会保障体系中将占有主体性地位;社会福利则是老幼妇残群体及全民分享发展成果的基本途径;军人保障是面向军人的特殊制度安排,补充保障是多层次社会保障体系的具体体现。
我国社会保障体系建设的目标任务,即是上述体系由残缺不全走向健全完备。
四、发展步骤与目标任务
我国社会保障制度改革与发展,将最终实现从城乡分割到城乡统筹,从社会保障体系残缺到制度健全、完备,从选择性保障制度安排到公平、普惠的保障制度安排,从只能维护人的生存条件到维护人的自由、平等与尊严的转变,这个目标任务将分解成如下三个阶段来完成:
第一阶段(2008-2012):
以这一届政府任期届满为期,构建覆盖城乡居民的基本保障制度,为全面建设社会保障制度奠定坚实的基础。
这一阶段的目标任务是:
通过强力构建覆盖城乡居民的最低生活保障制度、医疗保障制度与养老保障制度,初步实现二免除一解除0的民生保障目标,即让全体人民享有起码的社会保障,能够免除生存危机、疾病忧患和从制度上解除养老后顾之忧。
因此,这一阶段搭建的是社会保障制度的基础平台,维护的是底线公平。
上述目标任务还可分解为如下主要指标:
(1)城乡最低生活保障实现制度统一、差距缩小,并走向定型、稳定,综合型社会救助体系框架初步形成,贫困线标准达到人均每天少于1美元(2007年国际标准为1.25美元)。
政府对低保及其他社会救助的投入不低于财政支出的1.5%,受助人口不低于总人口的8%。
(2)医疗保障制度覆盖全民,城镇居民医疗保险与农村新型合作医疗实现制度整合、差距缩小,经办机构统一,保障水平不低于保障范围内平均医疗费用的65%(城乡有别,下同),个人负担的疾病医疗费用开支下降到35%以内,真正切断因病致贫链条,缓解“看病贵、看病难”现象。
(3)用有序组合的多元化养老保障制度覆盖全民,在制度层面实现人人享有养老金的目标。
重点是完善职工基本养老保险制度,改革机关事业单位退休金制度,加快农民养老保险制度建设步伐,尽快实现制度全覆盖。
同时建立相应的城乡老年津贴制度,从杂乱无序、交叉与遗漏并存的多元制度窄覆盖向有序组合的多元制度全覆盖转变。
(4)基本养老保险制度统筹部分实现全国统筹,个人账户由省级机构管理;理顺监管体制,统一经办机构,实行统一管理。
延长退休年龄和缴费年限,促进代际之间的公平,实现制度自身的可持续发展。
(5)增加国家财政对社会保障的投入,按照现行口径统计的财政性社会保障支出占国家财政支出比重从不足12%提高到15%左右,确保“二免除一解除”目标在制度层面上基本实现。
同时,完善转移支付,基本实现各级政府社会保障责任与财力相匹配的目标。
(6)稳妥有序地推进其他各项社会保障改革与制度建设。
尤其是要重视住房保障制度建设,积极推进老年人福利、残疾人福利事业及相关社会服务的发展,促进商业保险业发展,规范并扶持慈善公益事业发展。
(7)初步构建社会保障法律体系。
制定社会保险法、社会救助法及住宅法、慈善事业法等,修订老年人权益保障法等,同时制定有关配套法规,为基本保障制度的正常运行提供基本的法律依据。
(8)建立社会保险预算制,接受立法机关的年度审查与监督。
同时,治理混乱无序的社会保险经办机构,分别设置养老保险经办机构与医疗保险(含其他社会保险)经办机构,构建全国统一的信息化网络,科学规划人员编制,建立经费保障机制。
在管办分离的条件下,尽快明确社会保险费的征缴体制,确保缴费记录真实有效,并实现精细化管理。
(9)强力推进相关配套改革与制度建设。
如理顺收入分配关系,规范收入统计与财产申报,提高劳动所得在初次分配中的比重,达到50%左右;调整财政支出结构,国家财政与社会保障的关系相对定型;加快医疗卫生事业的改革步伐,为覆盖全民的医疗保障制度的全面实施创造规范、有序、健康的环境;切实维护并保障工会、雇主组织等参与社会保障制度建设的权力,逐步落实个人账户所有者对个人账户管理及投资的参与权等。
如果能够在2012年(或者最迟延长到2015年即“十二五”期间)完成上述目标任务,就可以使城乡居民急切的社会保障需求得到基本满足,持续扩大的贫富差距将获得有效缓解,基尼系数将有所下降。
第二阶段(2013-2020):
实现社会保障制度全面定型、稳定发展。
这一阶段的目标任务是以覆盖城乡的基本保障制度为基础,实现社会保障制度的全面定型、稳定发展,确保人人享有基本的社会保障,并在规范、有序的条件下实现良性运行。
上述目标任务还可分解为如下指标:
(1)综合型社会救助制度走向定型、稳定,贫困线与国际标准相同,生活救助标准与贫困线相同,各种专项救助制度规范化,对社会救助的投入不低于财政支出的2.5%,城乡救助水平差距由现在的4:
1逐渐缩小到2:
1。
(2)进一步整合城乡居民医保与职工医保,形成区域型统一的缴费型医疗保险制度,同时完善多层次的医保障体系,促使疾病风险在更大范围内分散。
在这一阶段,医疗保障水平不低于规定范围内平均医疗费用的80%,个人负担的费用开支下降到20%以内,从根本上化解疾病医疗的后顾之忧并提高其健康水平,不同群体的医疗保障待遇差距显著缩小。
(3)进一步整合养老保险制度,形成以缴费型职工基本养老保险制度为主体,包括公职人员退休养老金制度、农民养老保险制度、老年津贴制度在内的养老保障体系,辅之以企业年金、职业年金或年功年金及人寿保险等,使不同制度的待遇差距显著缩小,多层次养老保险体系走向成熟。
(4)全面推进并完善工伤保险、失业保险等制度,发挥工伤保险、失业保险的预防功能。
促使生育保险向生育津贴转化。
建立专门的护理保险制度,并将其与医疗保险、工伤保险、养老保险等有机结合起来。
(5)大力发展社区老年服务、机构养老服务、残疾人康复服务、妇女儿童福利服务等事业,建立残疾人专项津贴制度,让老年人、残疾人、妇女、儿童都能够合理分享到国家经济社会发展的成果。
(6)全面推进教育福利与住房保障的发展,实现学有所教、住有所居的目标。
将义务教育年限从9年逐渐延长到12年,将廉租房政策扩展成公共房屋政策并增加公共房屋的供应,同时以职业型住房福利作为有益补充。
(7)全面推进军人保障及相关制度建设,包括建立健全的军人保险制度,进一步完善军人抚恤制度、退役补偿制度、军人福利制度及军属优待等,确保军人的社会保障及相关权益得到切实维护,并能体现出相应的优待。
(8)形成一支社会资源动员能力强、运行规范、公信力高的慈善公益事业补充力量,所募款物折合价值不低于同期GDP的1%,志愿者参与率不低于50%以上。
同时,商业保险业发展达到或者超过中等发达国家水平。
(9)落实财力保障。
按照现行口径统计的国家财政性社会保障投入不低于财政支出的20%,同时通过财政支持及税收减免政策来调动社会资源投向社会保障领域。
全口径统计的社会保障支出(包括财政性社会保障支出、社会保险基金支出及福利服务支出、补充保障支出等,下同)占GDP的比重不低于15%。
基尼系数因社会保障对收入分配的调节而降低到0.4以内。
(10)形成完备的中国特色的社会保障法律体系,将各项社会保障制度提升到法律规范的层次。
包括进一步修正、完善社会保险法、社会救助法等法律,制定社会福利法等,最终达到社会保障制度全面法制化的要求。
同时,健全社会保障司法制度,发挥司法机关的法律监督作用。
(11)设置统一的社会保障监管机构(社会保障部或者委员会)。
各项基本保障制度职责有别、覆盖群体有别,但都是政府主导并具有福利性的民生保障事业,具有同质性。
而要保持各项保障制度之间的有效协调,必须尽可能地集中统一监督管理。
因此,有必要依照统一、权威、有效的原则,将基本保障事务尽可能地集中到一个统一的社会保障机构实行监督管理。
(12)社会保障管理与运行机制实现现代化、规范化。
各项社会保障事务都采用信息化手段,并通过发达的公共服务体系公开、透明地呈现在公众面前,接受公众监督。
同时,要打破现行条条分割并一直延伸到乡镇街道的格局,在街道乡镇建立综合型的社会保障服务平台,尽可能集中面向各类受保障对象提供相应服务,这是提高服务质量与制度运行效率的内在要求。
(13)进一步完善相关制度建设。
让立法机关成为社会保障制度的决策机关,行政机关与社会组织切实扮演好监督者与执行者的角色;切实保障各阶层尤其是普通民众参与社会保障制度建设的渠道畅通;建立家庭社会政策并与社会保障制度有机结合;将收入统计与财产申报法制化,促使劳动所得在初次分配中所占比重不低于55%。
第三阶段(2021-本世纪中叶):
社会保障由基本保障型向生活质量型转化,成为合理分配财富的基本制度保障。
到本世纪中叶,我国将跨入高收入国家行列,GDP总量位居世界前列,人均GDP超过1万美元,国家财政实力日益丰厚,社会财富积累达到相当规模,中产阶级成为社会的主体,大多数城乡居民的生活水平向富裕阶段迈进。
在这个阶段,我国的城镇化率将至少达到70%以上,农业劳动者占从业人口的比重将逐步下降到10%以下,城乡居民对生活福利的要求会继续上升,并不再满足于解除生活后顾之忧或者基本保障,而是需要通过社会保障制度安排来合理分配社会财富,确保全体国民的生活质量和维护公民的自由、平等与尊严。
因此,进入2021年后,社会保障制度的重点任务将不再是项目扩张,而是通过进一步完善制度、提升保障水平、建设发达的公共服务体系,向生活质量型保障转化。
上述目标任务还可以分解为如下主要指标:
(1)各项社会保障制度进一步完善,真正跨入实质公平的普惠发展阶段。
其中,综合型社会救助制度逐渐实现城乡标准统一。
缴费型养老保险制度成为整个养老保险体系的主体,逐渐覆盖到85%以上的城乡劳动者身上,不同养老保险制度之间的差距进一步缩小。
全民健康保险制度建成,不仅免除国民疾病医疗的后顾之忧,还能够提供疾病预防、医疗保健服务,城乡之间的公共卫生事业与医疗保障水平差距基本消除,人均卫生总费用接近或达到发达国家卫生费用水平,个人的现金性卫生开支占全部卫生开支的比重低于20%。
失业保险与工伤保险实现功能转换,向就业保障与预防工伤方向发展;护理保险制度得到全面发展并发挥出日益重要的作用。
老年人福利、残疾人福利、妇女福利、儿童福利以及教育福利、住宅福利等制度安排进一步完善。
(2)与社会保障相关的公共服务十分发达,个人的社会福利服务需求能获得充分满足。
各种社区服务网点、老年服务体系、残疾人康复事业、妇女儿童福利事业及具有福利性或者公益性的生活保障服务都获得空前发展,不仅为国民生活提供有力保障,而且成为社会就业的广阔领域。
(3)社会资源动员能力显著增强,补充保障事业获得大发展。
商业保险发展水平接近或者达到发达国家水平,包括企业年金、职业年金等在内的补充保险措施几乎覆盖到所有劳动者,并相应的体现出社会公平的原则。
慈善事业的职责也发生根本性变化,由扶危济困、助残恤孤向支持教育、环保及相关社会服务扩展,募捐额不低于GDP的2%,志愿者参与率不低于70%,个人捐献与参与志愿活动成为普遍的时尚,在助他中获得他助的互助行为成为社会保障体系完善的一个显著标志。
同时,国民通过各种商业保险来管理个人生活风险亦成为生活常态行为,并能够获得相应的财政税收政策支持。
(4)市场机制得到有效利用,社会保障制度的运行效率持续提升。
进入这一时期以后,市场发育完全成熟,运行在法制规范的轨道上,政府与社会保障经办机构对市场机制的利用趋向娴熟。
一方面,除通过市场竞争行为促使商业保险更充分地体现风险管理与共济功能外,社会保障基金届时将成为资本市场的重要力量,并通过市场机制获取投资收益;另一方面,相关社会保障服务采取委托与外包方式,通过竞争来降低运行成本,提高管理效率。
此外,私人医疗服务、私人养老服务等均得到大发展,在满足较高收入阶层的需要的同时,也会相应的节约公共福利资源。
(5)建立并完善社会保障预算制度,纳入国家财政通过复试预算,接受立法机关与公众的监督。
(6)衡量社会保障水平的相关指标接近或者达到发达国家的水平。
其中:
全口径社会保障支出占GDP的比重不低于20%;按照现行口径统计的财政性社会保障投入不低于国家财政支出的25%;基尼系数因社会保障制度对收入分配的有力调节而进一步降低,不超过0135,成为世界上较平等的国家。
(7)通过健全民主机制及其他机制,让不同社会阶层都能有效地参与社会保障制度建设。
包括人民通过直接选举或者通过人民代表大会选举领导人来表达自己的福利意志,通过中国特色的政治协商制度来发表所属阶层或群体的福利主张;工会、雇主组织及其他社会组织,都能行使社会保障参与权、监督权;立法、行政、司法机关所担负的职责分明,相互制衡,共同维系社会保障的良性运行与可持续发展;媒体成为重要的监督力量。
可以肯定,通过实施上述“三步走”战略,我国社会保障体系建设将与中国从中等收入国家跨入高收入国家行列同步,用30-40年的时间真正迈进中国特色的福利社会。
社会保障制度的统一、公平、普惠,不仅能完全消除人员自由流动、发展与享受社会保障平等权利的障碍,个人的自由、平等与尊严也会通过社会保障得到全面维护。
五、支撑措施与财力保障
要完成中国社会保障发展的战略任务,离不开民主政治的进步、组织与人力系统的支持、信息技术系统的现代化和社会保障体制改革的深化,尤其是需要有相应的财力保障,这些都是必不可少的支撑条件。
(1)发展中国特色的民主政治,切实落实人民的知情权、参与权、表达权与监督权。
没有中国特色民主政治的发展,不会有成熟的中国特色的社会保障制度。
因为社会保障事关国家长治久安与全体国民的福祉,是特别需要人民共同参与建设的制度安排。
在这方面,尤其需要保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。
知情权要求社会保障实行政务公开,管理机构要定期向立法机关报告社会保障情况,接受立法机关的预算监督,并定期发布政策信息、业务信息,满足人民群众了解、查询社会保障信息的要求;参与权要求在社会保障立法中实行开门立法,充分倾听人民群众的意见,让工会、雇主组织等直接参与社会保障制度的设计,等等;表达权要求有畅通的渠道与途径,确保人民群众及时反映自己的福利诉求,让人民通过直接选举或者通过人民代表大会选举领导人来表达自己的福利主张;监督权的落实,不仅要求建立健全权威的行政监督、司法监督机制,而且要强化人民代表大会及其常委会的监督,接受各人民团体、社会组织及公民个人、媒体的监督。
(2)提供有力的组织与人力资源支持。
社会保障制度的持续发展,离不开组织与人力资源的支持。
因此,应当高度重视社会保障组织系统与专业人才的培养与队伍建设,这是第一、二阶段的重要任务。
第一,积极稳妥地朝着集中统一监管的社会保障管理体制迈进。
建议在2013年新一届政府成立时,设置统一集中的社会保障监督管理机构(社会保障部或委员会),集中监督管理各项基本社会保障事务。
同时合理划分中央和地方政府在社会保障事务中的权力与职能,形成双向的信息交流、权力制约和运行监督机制。
第二,按照适度集中原则,尽快建设好各类社会保障经办机构。
包括规范经办机构的设置、统一名称与服务职责,合理规划人员编制,落实经费保障机制。
同时,尽快强化经办机构能力建设。
第三,加快专业人才培养,形成一支高素质的、专业化的社会保障专业工作者、社会工作者和志愿工作者队伍。
(3)建设先进的信息技术支撑系统。
没有先进的信息技术系统支撑,社会保障制度不可能良性运行甚至不可能实施。
因此,必须将先进的信息技术系统建设作为社会保障制度建设的基础性工程加以重视,并力争在2012年前基本完成建设任务,包括尽快确立社会保障管理及服务标准体系,确保各地信息标准与管理标准统一;由中央专项投入,建设全国统一的社会保险信息技术平台和社会救助信息平台,实现全国范围内的信息共享,为劳动力自由流动和真正实现社会保障提供条件。
还应建立社会保障服务质量考评指标和工作人员素质评价体系,形成服务市场的准入与退出机制。
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