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借鉴国外经验鼓励民间力量
借鉴国外经验鼓励民间力量
救助流浪乞讨人员
深圳市民政局马宏
流浪乞讨是世界性的问题。
几乎每个国家都存在着需要被救助的乞丐。
随着政治、经济和社会的发展,各国的救助制度也在不断完善,形成各具特色的救助体系。
在我国,随着国务院审议通过的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的施行,救助管理进入了一个新的历史阶段。
该《办法》第三条规定“国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员”,此款在法律上为发展我国民间慈善事业开了新路,为将来实行政府与民间合作的社会救助制度埋下了伏笔,意义深远。
本文旨在通过搜集、整理相关的资料,介绍国外救助流浪乞讨人员的做法,并对我国构建政府与民间力量相结合的社会救助体系提出一些粗浅的建议。
一、实施政府与民间救助相结合的历史与现实依据
救助流浪乞讨人员属于社会救助的范畴。
社会救助(SocialAssistance)是社会保障制度的一部分,而且是历史最为悠久的一部分。
学者们认为,它起源于在原始社会末期出现的出于人类恻隐之心或宗教信仰而对贫困者施以援手的慈善事业(Philanthropy)。
据史料记载,公元前1750年,古巴比伦汉莫拉比法典中就有要求人们在困难时互相帮助的条款。
公元前500年,慈善事业在希腊城邦国家里已经制度化。
鼓励公民为公益事业捐款并且在供贫民使用的公用设施中备有食物、衣服和其他物资。
公元前300年,我国思想家孔子在《论语》中讲到“仁者爱人”,“仁”通常表现为全心全意地帮助穷人。
现代社会救助制度以16世纪在欧洲出现的国家济贫制度(PoorReliefbyState)为标志,即由国家通过立法,直接出面接管或兴办慈善事业,救济贫民。
1601年英国颁布“伊丽莎白济贫法(TheElizabethPoorLaw)”,对无劳动能力的贫民、无依无靠的孤儿等实施救助,开创了以国家立法推动社会保障事业的先河。
进入现代社会以来,西方发达国家在建立福利国家过程中,都把社会保险制度作为社会保障体系的主体,但社会救助仍然在整个社会保障体制中起着“保底”的作用。
而对流浪乞讨人员的救助又是社会救助的“保底”部分。
因为它确保每一个社会成员在因各种主观的或客观的原因面临生存危机时,不至于陷入绝境。
这是维护社会稳定的基本措施之一,对竞争激烈的市场经济社会意义尤为重大。
现代市场经济运行的主体是以市场交换为基本的协调机制,此外,国家立法机制、社会保障机制、国民财富再分配机制等为其补充,以弥补“市场失灵”。
政府之所以对乞丐进行救助,一方面,流浪乞讨人员是特殊的困难群体,其中许多是丧失劳动能力的残疾人、老人、儿童、妇女,按相关法规须对其实施救助;另一方面,流浪乞讨人员的存在恰恰说明社会系统的不够完善之处,因为一旦其劳动能力受损,其维持基本生存的唯一办法就是乞讨。
对他们的救助是不断修正社会系统,维持其平衡运转所必需。
然而,对流浪乞讨人员提供救济并非是必须由政府提供的“公共物品”。
国外的实务表明,这种“公共物品”很多是由非政府组织的公益团体、慈善机构提供的。
但是,政府也并非置身事外,在现代社会,许多国家(特别是所谓“福利国家”)的政府通过多种方式参与对流浪乞讨人员的救济,如向从事这项事业的公益团体、慈善机构提供财政、物资资助,提供有关设施和工作条件,甚至自己举办收容救助机构,直接对流浪乞讨人员提供救济等。
现代政府之所以与民间力量一道从事此项福利事业,其原因在于:
第一,政府功能的演进。
保护人民的权益、自由,主动地为人民提供服务和福利是政府应尽的职责;第二,现代政府所具有的消极和积极职能均要求政府在社会救济方面有所作为。
政府的消极职能主要是维护社会秩序,政府的积极职能主要是促进社会经济发展。
如果社会上流浪乞讨人员过多,得不到救济和管理,则不利于保障或促进社会经济的积极发展,更谈不上维护社会秩序;第三,没有政府的支持,民间从事这项事业,可能会因财力不足或其他条件缺陷而发生种种困难。
发达国家的经验表明,要做好对流浪乞讨人员的救助,必须同时调动和发挥政府和民间两个方面的积极性。
二、国外对流浪乞讨人员实施救助的做法
无论是发达国家还是欠发达国家,流浪乞讨现象都是世界性的痼疾。
据统计,2000年,法国有20万无家可归者,其中在首都巴黎街头流浪的就有1万名。
美国有350万无家可归者,其中135万是儿童。
印度的法律禁止乞讨,但流浪乞讨从未绝迹过,据统计,印度首都新德里1600万人口中就有100万流浪乞讨人员。
印度的每个城市都有许多贫民窟,其中一部分人就靠拾垃圾和讨饭维生,甚至将儿童故意致残来骗取钱财。
各国在实施社会救助时采取了不同的做法。
1、美国
美国政府在救助管理上推行“小政府、大社会”政策,救助资金主要来源于政府资助和社会资助。
政府资助包括联邦政府、州政府、市政府的资金投入,社会捐赠包括慈善机构、教会及一些个人、企业、社会团体的捐赠等。
在救助活动中,民间的慈善机构起着越来越大的作用,仅纽约就有500家救助中心,其中最大可容纳1000人,335个家庭,最小只能容纳10多人。
救助中心分为男性、女性和家庭三种形式,救助范围很广,包括无家可归者、家庭暴力受害者、退伍或伤残军人等。
救助中心里面非常干净,每个人都有单人床和贮物柜,生活设施一应俱全。
此外,中心里还有图书馆、计算机房、医务室、健身房和宗教祈祷场所。
被救助者可以根据自己的情况决定何时离开救助中心。
同时,当他们进入救助中心的时候,工作人员就替他们填写了申请政府廉租房的表格。
在管理上,很多受政府资助的救助中心都承包给了信誉良好的民间慈善机构。
承包合同规定了承包机构的责任,承包机构将接受政府委托的审计部门的严格监督,所有开支都必须有详细的记录。
在被民间慈善机构收容的人里面,如果有人吸毒或酗酒,工作人员将帮助他们联系戒毒所或者去戒酒,但是去不去是自愿的。
当然,如果吸毒者或者酗酒者对其他人造成了侵害,就会被法官勒令去戒毒所或者去戒酒。
美国的大部分救助中心不是随便能进的,需要登记拿号,并等上两、三个月才能入住。
因此,有些慈善机构和教会还提供了一些可以随时入住的临时庇护所。
2、加拿大
加拿大的社会救助体系很完善,形成了纵横交错的社会救助网络。
纵向来看,形成了联邦政府、省政府、市政府、社区等服务链;横向来看,有四个平行的渠道可以为民众提供救助服务:
一是主流社会的专门援助机构,分为官方和民间两类;二是母语救助体系,如对华裔移民提供汉语服务;三是以教会为主体的慈善机构和个人救助体系,多以宗教信仰所具有的凝聚力来感召帮助需要帮助的人;四是911报警系统,可提供紧急救助。
这些社会救助是公益的、非赢利的、不收取任何费用。
此外,加拿大还有一些收取费用的营业性服务机构。
3、印度
印度政府中的“社会公平与权利部”主要负责相关政策的制定,并管理低种性少数民族残疾人、街头乞讨者和动物的福利。
印度政府还成立了一些救助机构,如孤儿院、专门收容无家可归妇女的机构和专门收容老人的机构等等。
这些收容机构均由政府出资,负责为被收容人员提供最基本的生活保障。
对其中有劳动能力的人,政府会呼吁一些财团出资为他们提供培训,以便他们将来能够参加工作,自力更生。
印度的各个宗教组织是一支重要的社会救助力量,印度有80%的人信仰印度教,其它人信仰锡克教、耆纳教、伊斯兰教和基督教。
一些宗教组织经常定期或不定期地举办慈善活动,给流浪乞讨者施舍食品,分发衣物,帮助他们摆脱生活困境。
此外,印度的一些非政府组织和社会团体也利用传统节日等机会,呼吁人们关注贫困人群,为社会、为他人多做善事,给孤儿和老人以关怀。
这些活动虽然不能很快产生实际效果,但至少会在一定程度上唤起社会对乞讨人群生存状态的关注。
4、法国
法国的救助体系和救助设施都比较完善。
尽管法国是一个富裕的西方国家,但其国内依然有11%的人生活在贫困线以下,其中很多都是无固定住所的街头流浪者。
巴黎“无家可归者救助队”就是一个专门为居无定所的流浪者提供帮助的警察机构。
“无家可归者救助队”隶属于巴黎市警察总局,其前身是1955年成立的“流浪者收容队”,1968年改为现名,目前共有常备警员40名。
主要承担两项任务:
一是负责沿街巡逻,随时对无家可归者进行救助;二是对无家可归者进行鉴别审查,确定他们的身份,并按照他们提出的要求将其送到相应的救助中心。
逢严冬和酷暑之时,街头流浪者往往骤然增多,40名警员警力严重不足,巴黎市警察总局会临时抽调一部分警力进行增援。
“无家可归者救助队”有许多合作伙伴,它们中既有政府投资的公益性接待中心,如巴黎近郊的“南泰尔无家可归者医疗和接待中心”等,也有一些诸如“爱心食堂”这样的社会民间机构和组织。
在日常工作中,救助队大多数队员都在外巡逻,总部只留有队长、副队长、秘书及一名调度。
调度主要负责接听求助电话。
一旦接到无家可归者打来的求助电话,或者是市民的“举报电话”,调度会立即通知在附近巡逻的队员,要求他们火速赶往指定地点实施救助。
队员首先要对无家可归者进行简短的审查,确定他们的身份和所需要的帮助,然后才按不同情况与相应的救助中心联系。
为了更好地对无家可归者进行救助,“无家可归者救助队”还与“巴黎社会急救站”协调了工作时间。
前者从每天早晨5点工作到晚上9点半,夜间时段主要由后者负责。
法国政府社会事务部下属的“公共卫生及社会事务处”则专门负责协调各个机构之间的合作。
5、德国
德国的社会救济帮助每一位需要救济者能维持体面的生活。
按照德国社会救济方面的法规规定,任何公民如面临不依靠外来帮助而个人无法解决的困难时,都有资格得到救助。
社会救助包括日常生活救助和特殊情况救助(如丧失劳动能力、生病、年老等情况)两类,具体形式有:
人员救助、现金救助和实物救助。
负责社会救助的福利办公室在综合考虑申请者的个人情况、财力状况、家庭状况及是否曾向其他福利基金申请救助等因素后,确定合适的救助方式。
6、英国
英国社会救助制度历史发展过程漫长,立法频繁,曲折多变,充满争议。
英国的社会救助也称收入限定性补助,是对工薪收入和其他收入无法维持生活的家庭给予的一种最低生活保障补助。
主要项目有:
基本收入维持、付所得税、住房补助和社会基金。
社会救助属无条件帮助,是人权保障的具体内容。
在英国,政府保证社会救助所需的资金,但由志愿者组织承担服务的具体事务,这样,既提高了救助的效率,又保证了公平。
7、日本
日本把社会救助制度统称为生活保障制度,由国家出资救助,属于政府行为。
内容全面而详尽,包括生活、教育、住宅、医疗、分娩、生产、丧葬等方面的资金扶助,同时为特殊困难群体提供生活保护设施方面的帮助。
日本政府根据各地地区经济发达程度和生活水准的不同,分地区分档次规定最低生活标准,并每年进行调整,向社会公布。
除了政府救助外,日本还普遍设立了由热心救助的人士自愿组织的民间团体----民生委员会制度,协助政府实施救助行为。
三、现阶段鼓励民间力量参与救助工作的几点设想
我国一直以来对流浪乞讨人员的定位是社会治安和城市秩序的不稳定因素,对其实行收容遣送制度。
在实行过程中附加了许多治安管理功能,直至新《办法》颁布实施才复归社会救助的本源。
新《办法》规定救助应由各级财政负担经费,但是,在我国现阶段各地财政能力的差异必然会影响救助工作的质量,而拓展民间力量参与救助的途径既是现实性的需要又具备操作的可能。
目前我国的民间组织还处于发育阶段,特别是慈善事业财刚刚起步。
在这样的情况下,政府的引导和推动作用就显得非常关键。
(一)急需制度创新
当前,一些法律法规已成为民间力量参与社会事务、发展慈善事业的制约因素。
迫切需要建立、完善相关法律法规体系,早日突破制度性瓶颈。
如修改《基金会规律管理办法》,允许设立私立社会救助基金会;用税收杠杆调动民间参与社会救助,给予企业向社会救助民间组织捐赠的资金予以税前扣除,对个人捐赠准予税前全额扣除等。
目前,深圳已出现企业和个人捐赠救助站的个案。
深圳市救助站挂牌初期,就有一位香港老人向救助站捐款5000元人民币,且执意不留姓名;沃尔玛公司的外方经理也前去救助站表示了捐赠意向,并捐赠了1
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