嘉兴市政府管理竞争力评价分析.docx
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嘉兴市政府管理竞争力评价分析
2008年度嘉兴市哲学社会科学发展规划课题
“嘉兴城市综合竞争力研究系列”
政府管理竞争力专题
嘉兴市政府管理竞争力评价分析
《政府管理竞争力》课题组
2009年3月
《嘉兴市政府管理竞争力评价分析》课题组名单
课题负责人:
王焕祥(嘉兴学院经济学院)
课题组成员:
黄美花(福建莆田学院管理学院)
俞燕锋(嘉兴市委党校)
陈月江(嘉兴市委党校)
卿俞(嘉兴市委党校)
目录
第9章嘉兴市政府管理竞争力评价分析4
第一节地方政府管理竞争力的指标设计4
一、地方政府管理竞争力的内涵4
二、地方政府管理竞争力指标设计及其评价方法4
三、嘉兴市政府管理竞争力指标评价分析8
四、嘉兴市政府管理竞争力综合评价:
业绩指数和潜力指数15
第二节嘉兴市政府管理竞争力存在的若干问题及成因分析20
一、存在的问题及其成因20
二、制度和政策层面存在的基本问题及其成因21
第三节提升嘉兴市政府管理竞争力的对策建议22
一、加快经济转型与升级的战略引导,促进经济质量型增长22
二、提升政府能力,夯实政府管理的基础22
三、建立有效的公共财政体系23
四、进一步深化政府管理创新23
五、大力推行政府信息化建设24
第9章嘉兴市政府管理竞争力评价分析
第一节地方政府管理竞争力的指标设计
一、地方政府管理竞争力的内涵
在学者们已有研究的基础上,结合我国地方政府管理发展的实践,我们将地方政府依据一定的资源禀赋,通过组织、协调、规制、创新以及政府间的协同合作等手段,围绕公共行政及在地方社会领域所取得的相对优势,称之为地方政府管理竞争力,主要包括资源获取能力、宏观经济管理竞争力、公共服务竞争力、战略性政策执行竞争力等。
政府管理要依托一定的资源,管理过程表现为对公共资源的获取、配置、整合和运用,因此,资源的获取能力是衡量政府能力及其竞争力的一个基础性指标;在中央-地方分权背景下,地方政府对重大战略政策的执行能力是构成政府管理能力及其竞争力的一个主要指标;地方公共服务能力及其争力,是反映政府公共管理水平高低的一个基本内容;宏观经济管理能力及其竞争力,在现阶段是我国地方政府管理所应包含的一个核心要素。
二、地方政府管理竞争力指标设计及其评价方法
(一)指标设计的原则
1.指标数据可得可信
在指标的设计和选取中,我们充分考虑到了数据的可得性,凸显出整个指标体系的可信性、可操作性和客观性。
但由于各地统计年鉴中的指标并不一致,不同年份其所包括的指标也不一致,导致若干数据的无法获得或者不完整。
2.指标口径统一可比
本研究的指标数据均来自于长三角5城市2006-2008年的地方统计年鉴,浙江和江苏的数据来自2006-2008年的中国统计年鉴,指标的数据统计口径统一,因此具有可比性。
3.能够反映地方政府管理行为的特征
政府管理的本质特征在于其政策价值取向应以公共利益为导向。
故指标体系的设计既要强调政府管理的效率导向,及其职能中的市场管理角色,更要凸显出政府管理的公共性和服务导向。
4.能够反映改革开放过程中地方政府管理发展的基本规律
我国地方政府管理模式经历了一系列的演变,政府管理竞争力的核心内容也发生了相应的变化。
因此,对地方政府管理竞争力的衡量应是静态性指标与动态性指标相结合,指标体系应既能揭示出政府管理目前存在的问题,也能反映出问题生成的原因,变化趋势等发展脉络。
(二)地方政府管理竞争力的指标体系
按照指标体系设计遵循的原则,考虑到我国地方政府管理发展的实践以及项目本身的要求,我们从资源获取竞争力、宏观经济管理竞争力、公共服务竞争力和战略性政策执行竞争力4个方面设计了地方政府管理竞争力的指标体系,见表9-1。
表9-1地方政府管理竞争力的指标体系
一级指标
二级指标
三级指标
政府管理竞争力
资源获取竞争力
财政收入水平增长率
内流FDI累积量
互联网用户比例
宏观经济管理竞争力
经济增长平稳度
就业率
固定资产投资增长率
对外开放度
财政支出增长率
金融机构贷款余额
公共服务竞争力
人均科学事业费年增长率
人均教育投入年增长率
人均文化事业费年增长率
人均卫生事业费投入年增长率
公共安全支出/年•人
刑事案件数量/年
战略性政策执行竞争力
节能减排(万元GDP综合能耗降低率)
自主创新战略(财政资金在科技活动经费筹集额中的比重)
和谐社会(城乡收入差距年变化率)
(三)地方政府管理竞争力综合评价方法及其结果
西方发达国家地方政府管理经历了新公共管理运动的“掌舵而不是划桨”及其以后新公共服务所强调的“服务而不是掌舵”等理念变化。
其本质皆在于以地方社会的“需求”而不是以政府的“供给”为导向。
考虑到我国地方社会正处于转型期,依托微观经济学原理中关于需求决定的序数效用论与基数效用论,我们对嘉兴市地方政府管理竞争力的综合评价设计了一个简单的相对评价方法:
从具体的某一地方社会的公共需求来看,加之所选三级指标有限,我们假定同一二级指标下的三级指标之间处于同一条无差异曲线之上,因此赋予相同的权数;而针对同一指标从不同的地方社会需求来看,地方公民(包括企业)具有“用脚投票”的权力,针对同一三级指标所具有的公共产品意义的需求价值判断应产生不同的基数效用值,在目前地方政府普遍偏好生产型投资的情况下,对公共产品的供给投资肯定是越多越好,地方社会从中获得的效用越多,从而对其评分越高,因此,我们针对五城市采用1~5分等级制进行赋值,最高为5分,最低为1分。
这样,在二级指标下加总五城市的三级指标得分,然后根据德尔斐法赋予二级指标不同的权重,从而得到一个五城市于最高分22.5、最低分4.5的变化区间。
如表9-2我们给出了五城市2005-2007年二级指标综合得分情况,以便于我们在后续分析中直接引用该结果。
由表9-2可以看出,嘉兴市地方政府管理竞争力的三年平均的综合得分为13.2,在5城市中排名第2,但与第1名常州相差较大,而与后面两个差距很小。
因此,尽管排名列前,但相对优势并不明显和突出,绝对优势方面甚至可能是欠缺的。
由二级指标可以看出,嘉兴市在资源整合和宏观经济两个反映管理“能力”的基础的方面存在着不足,排名居中,意味着无法为政府管理提供足够的资源空间与经济基础,以下分指标的分析恰恰反映出了这一潜在问题。
表9-22005-2006年5城市二级指标综合得分及其排名
常州
南通
嘉兴
绍兴
台州
资源获取
宏观经济
公共服务
政策执行
综合
资源获取
宏观经济
公共服务
政策执行
综合
资源获取
宏观经济
公共服务
政策执行
综合
资源获取
宏观经济
公共服务
政策执行
综合
资源获取
宏观经济
公共服务
政策执行
综
合
2005
2.2
(1)
9.2
(1)
4.8
(2)
1
(2)
17.2
(1)
2
(2)
8
(2)
3.3
(4)
0.8
(4)
14.1
(4)
2
(2)
6.8
(4)
4.8
(2)
1.2
(1)
14.8
(3)
1.8
(5)
8
(2)
5.1
(1)
0.8
(4)
15.7
(2)
1
(5)
6.4
(5)
3.3
(4)
1
(2)
11.7
(5)
2006
2
(2)
8.4
(1)
3.9
(2)
0.9
(3)
15.2
(2)
2.2
(1)
7.2
(3)
3.6
(3)
0.5
(5)
13.5
(3)
1.8
(4)
7.6
(2)
4.8
(1)
1.1
(2)
15.3
(1)
2
(2)
6.8
(4)
3.3
(4)
1.4
(1)
13.5
(3)
1
(5)
6
(5)
2.4
(5)
0.6
(4)
10
(5)
2007
1.6
(1)
8.4
(1)
4.2
(1)
0.2
(4)
14.4
(1)
1
(4)
5.6
(3)
3
(2)
0.1
(5)
9.7
(2)
1.2
(3)
5.2
(4)
2.7
(3)
0.4
(2)
9.5
(3)
1.6
(1)
4.8
(5)
2.4
(4)
0.3
(3)
9.1
(4)
0.6
(5)
6
(2)
1.2
(5)
0.5
(1)
8.3
(5)
三年平均
1.9
(1)
8.7
(1)
4.3
(1)
0.7
(3)
15.6
(1)
1.7
(3)
6.9
(2)
3.3
(4)
0.5
(5)
12.4
(4)
1.7
(3)
6.5
(3)
4.1
(2)
0.9
(1)
13.2
(2)
1.8
(2)
6.5
(3)
3.6
(3)
0.8
(2)
12.8
(3)
0.7
(5)
6.1
(5)
2.3
(5)
0.7
(3)
10
(5)
注:
1.某指标的数据在某年份缺失时以零对待,从而使得某年份的二级指标得分偏低,但因为该方法是相对比较,故不影响结果及其相关结论。
2.括号内的数字表示该指标在五城市中的排名。
3.出现并列时并列名次加1递推续后。
三、嘉兴市政府管理竞争力指标评价分析
(一)资源获取竞争力
我们主要通过3个指标来衡量资源获取竞争力:
财政收入水平增长率、内流FDI累积量和互联网用户比例。
其中财政收入水平增长率=(本年财政收入-上一年财政收入)/上一年财政收入×100%。
“内流FDI累积量”用“实际利用外资金额”表示,互联网用户比例=互联网用户数/户籍人口×100%,如图9-1,嘉兴市财政收入水平增长率在5城市的排名由2005年的第2下降到2007年的第4,可见近两年来嘉兴财政收入的增长出现了疲软现象。
如图9-2可见,嘉兴市在内流FDI累积量处于一个中上等水平(2005、2006年的排名分别为第2和第3)。
相对于前2个指标而言,嘉兴在互联网用户的比例上确有很不错的表现,如图9-3,一直保持在第2的水平。
这与嘉兴市政府大力推动城市信息化建设不无关系。
综合来看,嘉兴该二级指标的三年平均得分1.7,与港口城市南通并列,排名在5城市中居中,略低于绍兴的1.8分。
因此,嘉兴市政府对财政资源、资金资源和信息资源的汲取、整合和运用的能力还有着很大的提升空间。
图9-15城市财政收入水平增长率
图9-25城市内流FDI累积量
图9-35城市互联网用户比例
(二)宏观经济管理竞争力
我们主要运用经济增长平稳度、就业率、固定资产投资增长率、对外开放度、财政支出增长率和金融机构贷款余额来度量地方政府对宏观经济的管理。
其中经济增长平稳度我们近似用(本年经济增长率-上一年经济增长率)/上一年经济增长率表示。
就业率=就业人数/户籍人口×100%,其中就业人数包括农村和城镇就业人员。
固定资产投资增长率=(本年固定投资-上一年固定投资)/上一年固定投资×100%。
对外开放度=对外贸易依存度=(进出口总额)/GDP,其中我们不考虑美元兑人民币的汇率。
财政支出增长率=(本年财政支出-上一年财政支出)/上一年财政支出×100%。
我们将数据绘制成图,如图9-4,9-5,9-6,9-7,9-8,9-9。
具体而言,嘉兴经济增长平稳度变动最大,其在长三角5城市的排名中由2005年的最后一名上升到2006年的第1,再下降到2007年的第2,整体波动非常大,经济的增长不是处于一种稳定的状态。
而固定资产投资增长率一直处于第4的水平。
财政支出也是一直在中等水平以下徘徊。
而金融机构贷款余额则基本保持在最后一名这样一个弱势地位。
这在某种程度上说明嘉兴地方的财政政策、货币政策及其结果表现一致欠佳。
在这6个指标中,其中嘉兴市在就业率指标和对外开放度指标的表现是最突出的,2个指标一直为5城市中最高的。
由于我们的就业人数包括农村和城镇就业人口,因此嘉兴市高就业率与政府一直不遗余力的推行城乡一体化的建设有关。
嘉兴市政府先后出台了一系列的政策和意见,以加快新农村的建设工作,通过城镇的发展为农村和城镇就业人口创造更多的就业岗位,缩小城乡差距,加快城乡一体化建设。
此外,由于嘉兴靠近上海的地理优势和作为上海“配角经济”的发展思路,使其有着良好的对外开放度。
嘉兴该二级指标的三年平均得分6.5,与绍兴并列第3,略低于南通6.9的得分,且自2005年来呈降低趋势,因此,嘉兴宏观经济管理竞争力面临着一定的挑战。
图9-45城市经济增长平稳度
图9-55城市就业率
图9-65城市固定资产投资增长率
图9-75城市对外开放度
图9-85城市财政支出增长率
图9-95城市金融机构贷款余额
(三)公共服务竞争力
近年来,地方政府对科教文卫和公共安全这些优值品的关注产生了广泛和深远的影响。
因此,我们主要从科教文卫和公共安全两方面来代表性的度量政府的公共服务竞争力,具体通过人均科学事业费增长率、人均科教文卫事业费增长率以及人均公共安全支出和刑事案件数量来衡量地方政府提供公共产品和服务的竞争力。
其中公共安全支出我们近似的用公检法支出来代替。
从图9-10可以看出人均科学事业费在2007年处于一个井喷的阶段。
这可能取决于2006年国家提出自出创新战略,地方政府相应地在2007年加大了科学事业费的支出,囿于财政支出的有限,嘉兴市政府在科学事业费的增长率是373.57%,相对于常州、南通四位数的增长率,这个数字也就显的不那么夸张了。
在2005年,嘉兴政府的人均科学事业费以及人均科教文卫事业费增长率的排名在5城市中处于一个绝对领先的地位,这与嘉兴政府财政支出结构中对科教文卫的良好偏向是分不开的。
但是到了2006年,整体的排名已经开始呈现了下降的趋势,而在2007年,在国家提出自主创新战略,其他城市都大力提高科教文卫支出的背景下,嘉兴政府有限的财政支出使得本应继续保持的优势地位趋于一个弱势了。
从绝对量来看,嘉兴市人均科教文卫事业费的优势地位在趋弱,其增长也一直处于一个低水平的稳定状态。
嘉兴市科教文卫事业的进一步发展,还取决于嘉兴市的财政汲取能力,只有进一步增加财政收入,扩大财政支出,才能更进一步的促进公共事业的发展,才能继续在5城市中获得一个竞争优势的地位。
从刑事案件数量来看,嘉兴市一直处于第3的位置,但是近年来在公共治安的管理方面,嘉兴市借鉴了江苏省的几个城市相关的成功经验,做出了建设“平安嘉兴”的战略决策,通过一系列的措施为嘉兴市民建设一个良好的治安环境,提高群众的安全感和满意度。
嘉兴该二级指标的三年平均得分4.1,5城市中排名第2,略低于常州4.3的得分,应该说嘉兴市在公共服务方面还是颇具竞争力的。
图9-105城市人均科学事业费增长率
图9-115城市人均科教文卫事业费增长率
图9-125城市刑事案件数量
图9-135城市人均公共安全支出
(四)战略性政策执行竞争力
我们分别选择了节能减排、自主创新战略和和谐社会三个分指标来衡量战略性政策执行竞争力。
其中节能减排用万元GDP综合能耗降低率来衡量,由于仅有2006的数据,因此,仅能比较2006年的城市综合能耗降低率,5城市都处于4%-4.4%的阶段,各城市虽没有显著差别,但是嘉兴处于一个较弱势的地位,位于第4。
自主创新战略我们本想通过科技活动经费筹集中财政资金所占的比重来衡量,但由于各城市的科技活动经费无法获得,导致这一指标实证数据的缺失。
但是如图9-10所示,各城市在2007年对科学事业费的投入都有着非常显著的增长,这也间接说明了地方政府在执行国家所提出的自主创新战略的力度是非常大的,战略性政策的执行力都比较高。
城乡收入差距用城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入的差额占农村居民人均纯收入的比率表示,城乡收入差距年变化率则为该比值的变化率。
如图9-15所示,图形波动较大,到了2006、2007年,波动的幅度趋缓,城乡收入差距的问题得到了缓解。
2006年是我国社会主义新农村建设的开局之年,中央政府明确提出:
现代农业建设要有新进展、农民收入水平要有新提高、农村改革要迈出新步伐,这给各地的农村改革指明了方向,迫使各地方政府通过各种改革和创新措施,切实提高农民的收入水平,减少城乡差距,构建城乡一体化。
嘉兴市政府在社会主义新农村建设方面是比较突出的,政府先后出台了一系列的政策意见,统筹城乡规划,创新现代新农村建设示范镇村、加快农村新社区建设、改革户籍制度等,以推动城乡一体化发展。
嘉兴市的城乡收入差距年变化率一直比较低,2005年以来,其城乡收入差距一直在缩小,在2006年和2007年其城乡收入差距分别为0.99、0.98,是5城市中数字小于1的唯一城市,在和谐社会这一指标,嘉兴市是非常具有竞争力的。
嘉兴该二级指标的三年平均得分0.9,5城市中排名第1,可见嘉兴市在战略性政策的执行方面还是非常具有竞争力的。
不过,政策执行的结构存在着某种程度的问题。
图9-145城市万元GDP综合能耗降低率
图9-155城市城乡收入差距年变化率
四、嘉兴市政府管理竞争力综合评价:
业绩指数和潜力指数
(一)评价方法概述
我们根据以上理论分析和指标分析,构建了政府管理竞争力业绩指数和潜力指数这2个综合指标,用以衡量政府管理的总体绩效和发展潜力。
业绩指数为业绩指数1和业绩指数2的平均值。
其中,业绩指数1=(地方财政支出/江浙沪财政支出总和)/(地方GDP/江浙沪GDP总和);业绩指数2=(地方科教文卫支出/江浙沪科教文卫支出总和)/(地方财政支出/江浙沪财政支出总和)。
该指标的合理假设为,政府管理的绩效与政府能力(用财政支出来衡量)和公共服务能力(用科教文卫支出来衡量)是高度相关的。
且财政支出与GDP,科教文卫支出与财政支出都呈正比例关系。
如果某地区政府管理业绩指数大于1,则表明该地区政府管理的绩效大于该地区GDP和财政支出下所应具有的期望值,即政府管理的“业绩突出”;如果某地区政府管理业绩指数小于1,则表明该地区政府管理的绩效小于该地区GDP和财政支出下所应具有的期望值,即政府管理的“业绩低下”。
此外,我们还单列了行政管理费业绩指数,其公式=(地方行政管理费/江浙沪行政管理费总和)/(地方财政支出/江浙沪财政支出总和)。
该指标的合理假设为,政府管理的绩效与行政管理效率高度相关的,且呈反比例关系。
我们一般认为行政管理费的指数越小,说明基于现有的财政支出来看,政府的行政组织非常有效率。
由于数据的可得性,我们仅能统计2006年的行政管理费业绩指数,因此也在表9-3列出,作为参考指标进行分析。
潜力指数为人均GDP,人均财政收入,人均城镇可支配收入,人均科教文卫支出,万人互联网用户数5个指标的平均值。
该指标的合理假设为,政府管理未来竞争力的获得与地区经济发展的潜力(由人均GDP、人均城镇可支配收入来衡量)、政府的财政潜力(由人均财政收入来衡量)、政府财政支出的结构(由人均科教文卫支出来衡量)以及地区信息化水平(由万人互联网用户数来衡量)高度相关,且呈现正比例关系。
其中对每个指标都进行了标准化分值的转换,标准分值=(Vi-Vmin)/(Vmax-Vmin)。
Vi为i地区某一指标的标准分值,Vmin、Vmax为长三角5城市中某一指标的最小值和最大值。
经过这一处理,每个指标的潜力指数都是位于0-1之间的相对数值,且能对其进行求平均值的计算,数值的大小只具有相对的意义。
数值越大,说明其在长三角5城市中具有较好的比较优势。
我们对5城市在2005-2006年以及2007年的业绩指数和潜力指数分别进行了测算,以其业绩指数和潜力指数的排名为坐标值,分别建立起两个时间段各地区政府管理竞争力的矩阵分布图(如图9-16和图9-17)。
以第3名为临界值,可将5城市政府管理竞争力的综合地位分为四种类型:
●一是领先地区,即政府管理的业绩指数和潜力指数排名均在前3名的地区;
●二是高于潜力地区,即政府管理的业绩指数排在前3名,而潜力指数排名在第3名之后的地区;
●三是低于潜力地区,即政府管理的潜力指数排在前3名,而业绩指数排名在第3名之后的地区;
●四是表现差的地区,即政府管理的业绩指数和潜力指数排名均在第3名之后的地区。
一般来说,政府管理的业绩较好的地区政府管理的潜力也较大,即二者存在一定的正相关性。
如图9-16和图9-17所示,长三角5城市政府管理的业绩排名和潜力排名的联合分布,应靠近穿过“领先地区”和“表现差的地区”的对角线(虚线所示)。
显然,2007年5城市的分布情况,比2005-2006年更接近对角线,也更符合业绩排名和潜力排名正相关的规律。
这说明,5城市的政府管理正在不断完善,政府管理的业绩和潜力逐渐趋向“自适应”状态。
(二)业绩指数和潜力指数的整体分析
从图9-16我们可以看出,在2005-2006年期间,嘉兴位于领先地区和高于潜力地区的边缘线上,可以说,嘉兴市政府管理的绩效和潜力在5城市中都是有着很好的竞争力(业绩指数排名第2,潜力指数排名第3),如果这种竞争优势一直保持,完全可以过渡到领先地区。
但是对图9-17中的分析,就可以看出,情况或许没有那么乐观。
在2007年,嘉兴市位于整个图形的对角线的交点上(业绩指数排名第3,潜力指数排名第3),呈现出向表现差的地区移动的趋势。
这与前述综合得分情况也基本相符。
从整个的矩阵分布图来看,5个城市的分布的变化为:
(1)分布向右或向上移动的,且跨区的城市:
常州,直接从低于潜力的地区移动到领先地区。
南通,从表现差的地区移动到高于潜力地区。
这两个新兴城市近年来依托长三角,经济取得了良好的发展。
且政府的行政效率较高,尤其值得一提的是南通市政府在2006年的行政管理费开支仅为0.04亿元,人均行政管理费指数在长三角位于第1位,南通市政府的行政效率在长三角具有极强的竞争优势。
(2)分布向左或向下移动的城市,且跨区的城市:
绍兴市,直接从领先地区与低于潜力地区的边缘性移动到低于潜力地区。
嘉兴市,从领先地位与高于潜力地区的边缘线移动到整个图形的中心点。
台州市,从高于潜力地区移动到表现差的地区。
嘉兴市和绍兴市在业绩和潜力方面都有所下降,嘉兴市政府管理不进行优化和提升的话,完成有可能滑落到表现差的地区。
而台州市下降最为明显的是其业绩指数直接从2005-2006年的第1名下降到2007年的第4名,财政支出和科教文卫支出的增长都出现了大幅度的缩减。
低于潜力地区
领先地区
高于潜力地区
表现差的地区
图9-175城市2007年业绩指数和潜力指数排名矩阵图
(三)业绩指数分指标的进一步分析
通过对业绩指数的进一步分析,见表9-3,9-4,可知嘉兴市政府在2005-2007年间,业绩指数1一直都处于0.56至0.59之间,增长的幅度极小;横向来看,这一数字在长三角5城市中一直都位于倒数第二,仅比绍兴市政府状况稍好。
而业绩指数1为财政支出比占GDP比的比值,从而也就说明相对GDP的增长而言,嘉兴市政府在财政支出上的力度是远远不够的。
而对于业绩指数2,嘉兴市政府表现出很强的竞争力,得分都在1以上。
业绩指数2为科教文卫支出的比值,联想到业绩指数1较低的得分,我们可知,嘉兴市政府在有限的财政支出中,对地方的科教文卫事业给予了极大的财政支持。
在表9-3中,从人均行政管理费业绩指数的得分情况我
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