更新办法亮点解读.docx

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更新办法亮点解读

《深圳市城市更新办法》亮点解读

    2009年10月22日，深圳市政府四届一四六次常务会议审议通过了《深圳市城市更新办法》（以下简称“更新办法”）。

该办法公布不到两个月时间，深圳市新增旧改项目逾200个。

该办法的实施，将把土地资源十分有限的深圳，对于城市空间的利用发挥到极致，一批地产公司将从中受益，但对于那些只能以“招拍挂”模式拿地的房产公司，该办法的实施带来的或许更多是冲击。

本文结合以前的旧改政策，就《更新办法》的重大亮点进行解读。

   1、旧改土地上市绕开招拍挂形式

   按照以前旧改政策的规定，改造主体拆迁完了之后，还要将土地拿出来招拍挂，自己不一定能拿得到，一些企业为旧改项目的拆迁耗费了大量精力，并且付出不少机会成本，但最终却只是扮演了一个一级土地开发商的角色，这大大挫伤了企业继续参与旧改的积极性，也影响了全市旧改项目的进展。

《更新办法》对旧改土地的上市形式绕开了招拍挂，虽然通篇并没有一个字提到协议出让，但事实上，这份文件等于是默许或者是恢复了以前的协议出让。

理由有两个，一是如果土地继续需要招拍挂的话，那么最终的地价是不可能被提前确定的，但是在《更新办法》中明确规定了拆除重建类城市更新项目的补缴地价情况，比如城中村部分容积率以2.5以下、2.5-4.5和4.5以上为界定标准，分别执行免地价、20%公告基准地价和公告基准地价的政策。

而各区域的公告基准地价是确定的，所以只要这个城市更新项目确定了容积率，它的地价也基本上确定了；二是《更新办法》第35条规定：

“拆除重建类更新项目的实施主体在取得规划许可文件后，应当与市规划国土主管部门签订土地使用权出让合同补充协议或者补签土地使用权出让合同，土地使用权期限重新计算，并按照本办法规定补缴地价。

”该条尽管没有明确表达土地可以协议出让，但却已经是非常确定地透露，城市更新项目可以不用经过招拍挂。

   2、改造主体多元化

   《更新办法》第5条规定：

“城市更新可以依照有关法律法规及该办法的规定分别由市、区政府、土地使用权人或者其他符合规定的主体实施。

”第32条规定：

“拆除重建类城市更新项目范围内的土地使用权人与地上建筑物、构筑物或者附着物所有权人相同且为单一权利主体的，可以由权利人依据本办法实施拆除重建。

”第33条规定：

“拆除重建类城市更新项目范围内的土地使用权人与地上建筑物、构筑物或者附着物所有权人不同或者存在多个权利主体的，可以在多个权利主体通过协议方式明确权利义务后由单一主体实施城市更新，也可以由多个权利主体签订协议以权利人拥有的房地产作价入股成立公司实施更新，并办理相关规划、用地、建设等手续。

”第34条规定：

“同一宗地内建筑物由业主区分所有，经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意拆除重建的，全体业主是一个权利主体。

”

根据以前的旧改政策，改造主体限定为政府和具有拆迁资质的开发商，这一限定为旧改项目的进展人为制造了许多障碍，许多被拆迁人基于历史因素、个人感情因素、补偿安置因素，坚决抵制搬迁，形成所谓的“钉子户”。

《更新办法》将原权利主体纳入旧改的主体范围，将大大促进原权利人进行改造的积极性，进而推动旧改项目的进展。

   《2010年深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引》中对申报条件和申报主体都作出了明确规定。

申报条件为：

申报城市更新单元范围内为单一权利主体的，权利主体同意改造后即可进行申报；存在多权利主体的情况较为复杂，申报城市更新单元为单一宗地的，经占建筑物总面积2/3以上且占总数量2/3以上的权利主体同意改造后，可进行申报；城中村更新的，经农村集体经济组织继受单位的股东代表大会表决通过，或占建筑物总面积2/3以上且占总人数2/3以上的业主同意改造后，可进行申报。

申报主体为：

申报城市更新单元为单一权利主体的较为简单，直接由权利主体申报；申报城市更新单元内存在多个权利主体的，须形成单一主体进行申报，形成方式多样化，如权利主体共同委托单一个人或法人企业代为申报；同一宗地内建筑物由业主区分所有的，按照《深圳市业主大会和业主委员会指导规则》和《深圳市业主大会和业主委员会议事规则（示范文本）》等规定召开业主大会，以业主委员会名义、由业主大会推举产生的业主代表进行申报；属城中村更新的，由原农村集体经济组织的继受单位进行申报。

   3、关内外地价标准统一

   关于地价标准，《更新办法》第36条规定：

“拆除重建类城市更新项目中城中村部分，建筑容积率在2.5及以下部分，不再补缴地价；建筑容积率在2.5至4.5之间的部分，按照公告基准地价标准的20%补缴地价；建筑容积率超过4.5的部分，按照公告基准地价标准补缴地价。

城中村依本办法补缴地价进行拆除重建后，符合有关规定的建筑物和附着物均可以由建设单位取得完全产权，并可以自由转让。

”

《更新办法》明确了城市更新项目中城中村、旧屋村、工业区及其他各类区域的地价收取标准，在保持与原城中村改造地价政策的延续的基础上，对特区内外的地价标准进行了统一。

   4、用地鼓励产业升级

   《更新办法》中多处提到产业升级，如《更新办法》第12条第3款规定：

“城市更新单元规划涉及产业升级的，应当征求相关产业主管部门意见功能。

”第38条第1款规定：

“拆除重建类的工业区升级改造项目升级改造为工业用途或者市政府鼓励发展产业的，原有合法建筑面积以内部分不再补缴地价；增加的建筑面积按照公告基准地价标准的50%缴纳地价。

”

《更新办法》的出台将加快旧工业区及用地效益低下的产业空间的整合改造，集约节约利用土地，并通过“腾挪置换”为高成长型企业的发展提供空间。

此外，城市更新将推动传统制造业的优化升级和现代服务业的快速发展，积极推进创新型产业用房建设，实现产业空间布局的优化整合。

同时，引导工业用地合理置换。

工业用地功能转换将逐步降低全市工业用地比例，加大产业空间置换力度，实现土地利用结构的进一步优化配置。

   5、小产权房何时转正

在《更新办法》中多次提到物业功能转变、非商品房转为商品房，给人留下遐想空间。

如《更新办法》第27条第1款规定：

“功能改变后的土地使用权使用期限按照原用途的使用期限扣除已实际使用时间的剩余期限确定。

”第39条第2款规定：

“非商品性质房地产转为商品性质的，应当按照有关规定另行补缴相应地价。

”

   城市更新项目范围内未办理房地产权登记、又不属违法用地或者违法建筑的建筑物、构筑物或者附着物，应当根据本市有关房地产权登记历史遗留问题处理的相关规定完善手续后，方可作为权属确定的更新对象。

不过，规划国土委明确表示，并没有为小产权房或违建正名，此类房子能否进入市场流通，需要走什么样的程序，目前尚未确定。

根据规划国土委相关负责人在新闻通气会中透露，深圳市人大常委会正在制定一个相关细则，明确什么样的房子可以转正，可以进入市场流通，以及要走什么样的程序，该相关细则预计明年上半年可以出台。

   在关注《更新办法》亮点的同时，我们仍应看到该办法在执行过程中仍存在一定的难度，具体表现在如下方面：

一是该办法回避了拆迁难的问题，拆迁的核心成本仍然较高，这有待于国务院拆迁条例的尽快出台；二是原权利人主动进行旧改项目过程中，会遇到资金紧缺等一系列难题，此仍需政府、银行等机关的支持；三是该办法通过协议方式快速盘活存量土地的同时，也可能会产生权力寻租、暗箱操作等问题。

五、改造规划引导

（一）城中村改造的范围

   各城中村的改造范围是我市城市化过程中依照有关规定由原农村集体经济组织的村民及继受单位保留使用的非农建设用地的地域范围内的建成区域。

其具体界线由各区政府提出，根据需要经市国土主管部门审核用地权属后，报市查处违法建筑和城中村改造工作领导小组审查通过后，由市规划和国土主管部门落实。

   1、特区内城中村改造范围的确定

   特区内各区城中村改造范围的确定，应以市国土管理部门划定的由各集体股份合作公司保留使用的红线用地范围为依据，并可根据周边路网和用地规划情况作适当调整，调整增加的用地面积不得超过原划红线用地面积的10%，并且最大不超过3000平方米。

   一般情况下，特区内各区在编制城中村改造专项规划时，规划范围应该包括全部由该村集体股份合作公司保留使用的红线用地。

根据改造专项规划对特定城中村采取局部拆建的改造模式时，应优先将与城市规划存在严重冲突的地段、现状建筑空间和居住环境较差的地段纳入拆除重建的改造范围。

   2、特区外城中村改造范围的确定

   宝安龙岗两区应根据《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》、《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》、《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》等法规和规范性文件及各层次城市规划，在城市化土地转制后划定各集体股份合作公司保留使用的非农建设用地范围的基础上，提出城中村改造范围。

   一般情况下，宝安龙岗两区在编制城中村改造专项规划时，规划范围应该包括全部由该村（原行政村或村民小组）集体股份合作公司保留使用的非农建设用地，并根据相关城市规划的道路系统和用地布局进行适当调整，以符合城市土地统一规划、整体开发的要求。

改造专项规划应该优先将特定城中村内与城市规划存在严重冲突的地段、现状建筑空间和居住环境较差的地段纳入拆除重建的改造范围。

   宝安龙岗两区的项目用地中不属于《深圳市城中村改造暂行规定》所规定的城中村改造范围的部分，应依照现行的规划、土地管理法律法规进行开发建设。

（二）城中村改造的模式引导

   我市城中村改造包括全面改造和综合整治两大类型，应加强对城中村改造的分类指导。

   1、城中村的全面改造

   全面改造是指通过对现状建筑物的拆除重建，较为彻底地改变城中村的空间形态，调整用地功能，消除城中村与城市用地布局和景观面貌的严重冲突，全面提升空间环境质量。

应当优先对城市近期建设重点地区内与城市规划冲突严重的城中村、特区内安全隐患等问题较为突出的城中村、特区外居住环境质量极差的旧围和旧屋村开展全面改造。

   根据城市规划要求及城中村的具体情况，全面改造可以采取异地重建、整体拆建、局部拆建等模式。

   位于一级水源保护区、港口枢纽型物流园区、城市重大项目选址范围内的城中村，其它因保障城市生态安全必须迁出的城中村，以及特区内外距城镇中心较远、生活服务极其不便、居民点分布零散的旧围和旧屋村，应当实施异地重建，将现有建筑物全部拆除，将现用地按照城市规划要求重新利用，同时根据规划和合理安置的需要，异地选址进行重新建设。

   位于组团以上级别城市中心区、高新技术产业园区、城市重要景观门户、一二期轨道交通站点核心影响范围内的城中村，以及其它现状居住环境较差、市场开发潜力较大、原村民重建意愿强烈的城中村，根据保障城市公共利益和提升土地使用效益的需要，应当实施整体拆建，将现有建筑物全部拆除（或拆除建筑面积达到改造项目改造前总建筑面积的30%以上），按照城市规划要求在原址重新建设。

   位于城市配送型物流园区内、一二期轨道交通沿线、城市重要景观轴线沿线、城市重要景观区域附近的城中村，其它与城市产业结构调整、公共和市政设施建设需要存在局部冲突的城中村，以及局部地段存在严重的安全隐患、原村民局部改造意愿强烈的城中村，应当根据实际需要和城市规划要求实施局部拆建，将部分用地内的建筑物全部拆除（拆除建筑面积与改造项目改造前总建筑面积之比低于30%），按照规划要求重新建设，同时对村内的其它用地开展综合整治，在整体上改善居住环境。

   城中村的全面改造可以根据具体情况，分别采取村内股份合作企业独立建设、股份合作企业联合其它开发机构合作建设、开发机构通过竞标实施建设等不同的组织形式。

   城中村的全面改造一般应根据有关规定进行市场化运作，改造项目完成后，符合有关规定的建筑物和附着物可由建设单位取得完全产权，并可自由转让；特区外较为偏僻、缺乏市场动力的部分城中村改造项目，在统一规划、统建上楼的前提下，可以按照有关规定，采取鼓励措施，由村内股份合作企业组织实施村民自改，所建建筑物为自住自用，拥有不可自由转让的合法产权。

   2、城中村的综合整治

   综合整治是指在现状建筑空间形态不发生根本变化的基础上，采取各种手段对城中村居住环境的净化、美化、优化改造。

综合整治项目中，除了极少量的市政、公用设施及环境小品外，基本不涉及房屋拆建，主要是要实现居住环境品质的提升。

在近五年内，各区应积极采取有效的扶持措施，大力鼓励和重点推进综合整治的改造模式。

   综合整治的对象主要为建筑布局较整齐、居住环境较好、基本能够适合中低层次居住需要的城中村。

特区内所有近期不开展全面改造的城中村都应该积极开展综合整治工作。

特区外应优先对位于各街道中心地段、区和街道近期重点发展的各类产业园区以及城镇主要道路沿线的城中村开展综合整治工作。

   综合整治应根据各城中村的实际问题，有针对性地开展历史文化遗存保护、建筑外观改善、公共空间改善、市政公用设施改善、公共配套设施改善和道路交通设施改善等工作，以改善城中村的生活环境，促进其与一般城市地区的协调。

对位于基本生态控制线内等严重影响城市生态安全的城中村，应当优先开展截污工程建设等环境保护工作。

   （三）城中村改造的规模调控

   应当对城中村各种改造模式的规模进行合理调控，保障城市社会经济的健康、协调、可持续发展，避免不适当的改造规模给城市基础设施造成巨大压力，对城市公共财政和城市房地产市场等带来巨大冲击。

根据对城市空间环境和基础设施承载力的分析判断，依据各层次规划确定的城市建设规模，协调改造与城市房地产市场、劳动力市场的关系，并综合考虑与公共财政、土地供应计划的相互作用，科学确定城中村改造的规模。

   在城市房地产市场稳定发展、公共财政政策及土地供应计划等不发生大变化的前提下，各区在未来5年内城中村改造的控制总量建议如下表：

 全市近5年城中村改造控制规模总表    （单位：

万平方米）

罗湖

福田

南山

盐田

宝安

龙岗

合计

拆建用地面积

30

40

80

30

410

300

890

拆除建筑面积

80

130

200

40

400

300

1150

重建总建筑面积

145

190

365

110

1030

750

2590

其中

住宅建筑面积

100

125

310

90

920

670

2215

办公建筑面积

15

35

20

5

10

5

90

商业建筑面积

30

30

35

15

100

75

285

综合整治建筑面积

570

540

520

60

860

820

3370

   由于城中村改造难度大，影响改造进度的不确定因素较多，因此，在根据上述建议控制总量对年度改造计划进行协调平衡时，应保持一定的弹性和灵活性。

各区根据城市功能完善和产业发展要求，确需增加改造规模的，在年度计划报送市查处违法建筑和城中村改造工作领导小组审查同意后，经市城中村改造工作办公室综合协调，可对控制总量进行适当调整，并应据此对年度建设用地计划和土地供应计划进行相应调整。

   （四）城中村改造的开发强度引导

    城中村改造必须严格控制开发强度，以避免过高的开发强度损害城市的公共利益、整体利益和长远利益。

各区应严格按照城市总体规划和本纲要的要求，对区内各改造项目的开发强度进行综合协调和平衡。

   城中村改造项目应先编制改造专项规划，以实现经济效益、社会效益和环境效益的最大化为目标，坚持与城市总体布局和发展目标相协调，根据项目区位条件、所在地区城市环境和基础设施承载能力、相关城市设计，以及改善居住环境、提高生活质量的要求，结合项目开发的市场条件，综合研究确定改造项目的开发强度。

   各片区根据发展阶段不同应有所区别：

特区内必须严格控制新增建筑规模，特别是现状人口密度较高的地区，应结合人口政策、产业政策，重点控制人口和住宅规模，改善人口结构。

特区外应按照城市化要求和新城建设标准，合理确定城中村改造容积率，实现特区内外一体化发展的目标。

一般情况下，在城市轨道交通站点直接影响范围、规划新中心区等城市环境和基础设施承载力较高的地区，可适当提高城中村改造项目容积率；在交通拥堵或基础设施负荷基本饱和的老城中心地段、城市重要景观区域及其它对生态环境要求较高的城市地区，应适当降低城中村改造项目容积率；在生态控制线内的城中村改造，应控制总的建设规模只减不增。

   （五）城中村改造的功能引导

   城中村改造项目的功能应该符合城市总体规划的要求，与城市产业发展导向和产业布局相协调，积极服务于周边的城市产业片区，有利于加快与周边城市地区的功能协调，有利于提高土地使用效益，有利于促进集体经济可持续发展。

    1、全市城中村改造的总体功能引导

   我市城中村改造应当在合理维持和有序过渡现有低收入者住宅及低端都市加工业、服务业功能的基础上，结合全市产业结构调整和总体规划布局的要求，积极为城市支柱产业和优势传统产业发展提供配套服务，并根据项目区位不同，因地制宜确定合适的规划功能。

在优势区位条件下，应积极发展商务办公、配套公寓、旅游服务等职能，在丰富城中村产业构成和经济来源的同时，促进城中村与城市功能布局的融合。

   2、各组团城中村改造的功能引导

   －－特区中心组团的城中村改造应承接福田中心区和罗湖商业金融中心区的辐射，充分利用轨道交通等发展机遇，改造成为包括商业、办公、配套公寓等多种功能，设施完善、环境良好的综合服务社区。

   －－特区南山组团的城中村改造应抓住高新技术产业和现代物流业加快发展的机遇，结合滨海城区和西部旅游基地的建设，改造成为容纳商业、办公、居住、文化旅游等多种功能的综合社区，并积极突出各村所在地区的城市特色。

   －－特区东部组团的城中村改造应充分利用盐田区港联动、大小梅沙旅游发展以及东部第二通道建设带来的机遇，改造成为具有山海风情、环境优美的居住社区，为城市功能完善和物流、旅游产业的大发展提供配套服务。

   －－宝安中心组团的城中村改造应承接宝安中心作为西部综合服务中心的职能，利用地铁一号线、沿江高速公路等交通优势和机场物流园等产业优势，积极改造为商业服务繁荣、配套设施完善、居住环境优良的居住社区。

   －－西部工业组团的城中村改造应结合沙井新城建设、西部优势传统产业和先进制造业的进一步发展，改善城中村生活环境和配套设施，为产业发展提供居住配套服务，城中村现有的产业功能在改造后应逐步向规划的重点产业园区集中。

   －－西部高新组团的城中村改造应结合光明新城建设和高新技术产业发展，改造成为配套设施完善、居住环境良好、为高新技术产业服务的综合社区，有条件的村应结合生态旅游基地功能的完善，发展具有山地风情的特色旅游配套服务。

   －－中部服务组团的城中村改造应根据为特区提供居住配套服务的职能，充分利用轨道交通三号线、四号线等交通优势，改造成为居住环境优美、服务设施完善的大型居住社区，同时为高新技术产业和先进制造业提供多层次居住配套。

   －－东部物流组团的城中村改造应结合铁路物流和港口后方物流产业的发展，改善城中村居住水平，为物流产业发展提供多层次居住和物流办公等配套服务。

   －－龙岗中心组团的城中村改造应承接深圳东部发展轴综合服务中心的功能辐射，利用轨道交通三号线建设、深惠路改造以及奥体新城建设的契机，以较高标准建设成为商业服务繁荣、配套设施完善、居住环境优良的居住社区。

   －－东部工业组团的城中村改造应结合坪山新城的建设和大工业区的发展，改善城中村商业服务设施和居住环境，为大工业区的发展提供良好的商业、居住等综合配套服务。

   －－东部生态旅游组团的城中村改造应适应建设国际性著名滨海旅游度假区的高标准定位，积极实施迁村并点，促进非农建设用地的集中布局和集约使用，将提高原村民生活水平与新城建设及保护自然生态环境相结合，迁出位于生态和景观敏感区域的城中村，在基本生态控制线以外建设成为配套设施完善、居住环境良好的居住社区，结合自身条件分别鼓励发展民俗文化、乡村田园等特色旅游产业和商业、餐饮、旅馆等配套服务。

   六、城中村改造的环境影响分析

   城中村改造应当遵循可持续发展战略思想，积极采取环境保护措施，使城中村的各类污染得到有效治理，环境污染和生态破坏得到基本控制，环境质量明显改善，创造一个较为清洁、舒适、优美、安静的生活环境。

   现状城中村是我市环境污染物的主要来源地之一，不仅村内环境状况普遍较差，而且也对城市水体及城中村周边的城市用地造成了严重污染。

通过全面开展城中村改造，可以大幅度提高各类污染物的收集处理水平，有效减轻城中村的环境污染，显著改善城中村的环境质量。

   本纲要规定在基本生态控制线内的城中村改造，或者实施异地安置，或者按照建设用地和建筑规模“只减不增”的要求在原地重建，并加快截污管、截洪沟及生态公益林等环保和环卫工程建设，从而有利于减少环境污染，保护城市水体和绿地系统，促进生态系统优化。

   根据本纲要，综合整治是涉及范围最广的一类城中村改造模式。

这种改造基本不涉及建筑物的拆建，不会导致人口和建设规模的大幅度变化，主要开展历史文化遗存保护、建筑外观改善、公共空间改善、市政公用设施改善、公共配套设施改善和道路交通设施改善等工作。

由于提高了包括污水系统、环卫设施等在内的市政设施建设水平，扩展了包括社区公园等在内的绿地系统，因此有利于提高城中村的污水、垃圾等污染物的收集处理率，减少环境污染，并显著改善城中村地区的生物多样性。

   另一类城中村改造模式是全面改造，主要针对近期城市重要发展地区内城中村和存在严重安全隐患的城中村，对现状建筑物实施整体拆建或部分拆建，按照城市规划要求和有关标准，重新建设为配套设施完善的城市功能区。

这种改造彻底改变了城中村的建筑空间形态和配套设施体系，可以较为完全的消除城中村原先的各类环境污染，使污染物处理率达到一般城市地区的水平，并提高绿地率、降低建筑覆盖率。

但是，由于这种改造可能导致家庭式居住人口和建设规模的增加，提高土地开发强度和配套设施建设标准，改造后将可能加大对城市局部地区基础设施体系的压力，改变局部地区大气微循环。

因此，城中村的全面改造必须严格执行《深圳市城市规划标准与准则》以及其它技术规范的要求，严格规划审批和建设方案审查，严格执行环境影响评价规定，配套的环境保护措施要与主体工程同步设计、同步实施。

同时，城中村改造专项规划中要加强关于改造项目对城市环境、设施承载力影响的研究，必要时对周边区域的市政基础设施体系进行相应的调整，以减缓城中村改造可能带来的负面环境影响。

   七、保障机制和组织实施

（一）法规保障

   要充分利用深圳的地方立法权，加快地方性法规建设，贯彻落实市委市政府关于城中村发展和改造的政策。

抓紧制订“《深圳市城中村改造暂行规定》实施细则”、“深圳市宝安龙岗两区城市化前违法建筑处理办法”、“深圳市城中村改造专项规划编制技术规定”；认真研究制订城市化土地收益管理、文化保护、经济促进、社区组织体系、改造拆迁补偿标准等方面的法规和规章；使城中村改造过程中的私房测绘查丈、土地房产确认、专项规划编制、拆迁赔偿谈判、拆迁执行等各个环节有法可依；建立责权明晰的长效管理机制。

（二）财政保障

   加强对宝安龙岗两区城市化转制土地收益使用办法的研究，努力扶持村集体股份合作公司的产业发展，促进农村城市化居民的社会化就业，强化对原村民的社会保障力度。

   努力保证对城中村改造的财政扶持力度，市财政专门设立“市城中村改造专项资金”，加强对城中村改造规划调查研究、动态监控